• [摘要] 农村公共服务的长期性供给短缺, 既有历史原因, 也与现实中政府投入不足密切相关。而政府投入的不足, 从公共政策角度看, 并非是单纯的政府财力问题, 它在根本层面上受制于公共政策过程中的农民失声、无力和参与缺乏。要鼓励农民采取包括组织化在内的各种方式汇聚力量, 全程参与相关政策过程, 扩展农民的政策博弈分配份额。

    [关键词] 农村公共服务供给 公共政策 农民组织 参与

    农村公共服务是指农村地区为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定非排他性的社会服务。农村公共服务的供给在我国社会主义新农村建设中具有重要地位, 对于确保农村社会经济持续健康发展, 从根本上解决“三农”问题具有重要的战略意义。然而, 由于受城乡二元结构和经济赶超战略的影响, 农村公共服务持续性供给不足是一个不争的事实。它不仅直接影响了新农村建设的成效, 也影响了社会主义和谐社会的建设进程。在贯彻基本公共服务均等化政策的过程中, 如何规避公共服务建设方面的传统缺陷, 提升公共资金的使用效率, 并提高农村公共服务建设的效率与水平, 正成为摆在社会各界尤其是各级政府面前的焦点问题。本文试从公共政策的视角出发, 管窥农村公共服务供给, 抛砖引玉, 以增进相关问题的理解与决。

    一、农村公共服务供给落差的现状表征

    中央对“三农”问题的重视, 不可谓不大。尤其是新世纪以来, 政府更是连续推出农业税减免、新农村建设、全面普及义务教育, 并在十七届三中全会上提出了农村公益事业建设的系统性方案。然则, 众多理论研究和实际调研均表明, 就农村公共服务的供给而言, 在政策与实效之间、期望与现实中依然存在巨大的落差, 普遍存在总量落差、结构落差、区域间落差等问题。

    1. 总量落差

    长期以来, 农村公共服务的历史欠账一直未能得到有效的解决, 而随着经济社会发展水平的提高,养老保险、技能培训等新的公共服务需求也随之而不断产生, 但受地方资源和政府能力的影响, 农村公共服务建设投入普遍捉襟肘见。在相当多的农村地区, 政府和村集体对农户服务所起的作用相当有限,只能小规模解决相关问题的农户自身, 依然还是农村公共服务的主要渠道。例如, 据有关对甘肃省农村公共服务需求的调研〔1〕结果显示, 农村公共服务由农户自行安排解决的占了57% , 而由政府及其职部门提供的服务仅占18%, 村集体提供的为13% 。此外, 受访农户普遍认为政府在农村市场建设( 规范和整顿市场) 、提供更多的技术服务及加大对农民的培训力度、农村医疗保险和加大农业贷款发放力度等方面的力度不够, 不能满足其有效需求。

    2. 结构落差

    受典型培育或供给难易度的影响, 农村公共服务经常存在短缺与过剩并存的结构问题。据有关对台州市黄岩区的一份调查再次证实了这点。〔2〕该区农村公共服务供给呈现出“硬性设施优先”和“形象设施优先”两个方面的明显特征。“硬性设施优先”是指在水利设施、道路建设、技术培训、医疗保障、养老保险、文化卫生和信息服务等涉及农村生产和生活的公共服务中, 现有的供给大多倾向水利设施、道路等基础性的生产服务供给, 而在养老保险、文化卫生等软性的生活服务方面, 投入存在较大的不足。乡村“赌”气盛兴、封建迷信重新抬头, 与此不无关系。“形象设施优先”在新农村建设中最为常见。为培育典型和塑造形象, 投入大量集中于搭建凉亭、“外墙粉刷”和健身设备、电脑房等实用性相对偏弱的项目。虽然总体上就连此类性质的公共产品的提供也存在着短缺, 却使得政府公共服务供给与农村需求之间存在着结构性和方向性的偏差。

    3. 区域间落差

    受发展政策、发展水平、农村人口密度与农村空间分布以及区位条件等影响, 不同区域因条件和能力不同而供给差距明显。一般而论, 东部地区在农村公共服务方面具有自主供给能力强、规模经济性高而运输成本相对较低的优势, 供给数量和质量都明显优于西部。以山东和甘肃两省的调研结果为例, 山东农民对公共服务的供给满意度得分加总平均为74. 22, 而甘肃农民则仅有一半左右的满意度。这样一种不均衡, 也同样表现在省域范围内。王谦( 2008) 对山东省菏泽郓城、济宁曲阜、维坊寿光三地的抽样调查充分证实了这点。〔3〕这三地的农村公共服务供给水平, 与经济发展差距一样, 存在明显的梯度差异。例如, 农民对道路建设供给的满意度评价,三地分别为85. 57% 87. 17% 88. 45%; 对医疗卫生的评价, 分别为73. 38%76. 42% 79. 49% 。若将道路建设、医疗卫生、义务教育、技能培训、文化娱乐和农业信息各项等分进行简单加总平均, 三地分别为68. 92%76. 14%77. 60%, 与经济发展差异基本一致。

    二、农村公共服务供给矛盾归因: 公共政策过程的缺失农村公共服务设施基础差、自主供给能力薄弱,增强政府在农村公共服务供给中的作用, 是各界关于当前提升农村公共服务供给能力和水平的共识,也是十七大所提倡城乡基本公共服务均等化的必然指向。然而, 就进一步的解决方案, 基于种种原因, 各界的认知并不一致。如巩玉涛( 2008) 从供给角度提出国家财政支付力度不够; 4〕而韩剑萍( 2008) 从需求角度认为农民的文化素质低。这些看法确有其合理性, 但也存在一定的不足。

    相对于日益增长的农村需求而言, 财政资源总是稀缺的。但这不但不能成为政府在提供公共服务上不努力作为的理由, 反而应该更加重视这一问题的研究, 使之达到更加符合农村需求的供给模式。而认为农民文化素质较低的观点, 不仅是实质否认了农民理性和农民对地方知识和习俗、文化等方面的优势, 也在一定程度上暗含了政府可以将农村公共服务延期供给的可能性。既然当前农村供给服务的落差与短缺是在政府公共政策主导下的诸多不对称所引起的, 因此, 考察并解决这一问题, 首先就要回归公共政策过程。而回归公共政策过程的重点, 就是要从输入、转换和输出等政策环节上仔细梳理农村公共服务供给的缺失与疏漏, 以从源头上、制度上解决农村公共服务供给的相关问题。

    1. 输入环节: 失声的农民输入环节, 是政策对象意愿充分表达与汇集的环节, 也即政策制订者在政策制定之前实施的自下而上的信息收集过程。输入在社会过程中的作用, 虽然弱于输入决定结果的自然过程, 但信息容量、信息代表性和真实程度, 在客观上至少起了基础性的作用。然而, 不管是理论研究还是实地调研均表明, 农村公共服务的政府供给, 农民大多是被动接受者而非主动选择者。也就是说, 在制订关于农村公共服务的政策时, 农民这个直接受益群体的呼声往往被弱化甚至被忽略。农民话语权缺失的原因主要归结为:一是村民自治组织能力的不足, 分散、弱小又充满竞争性的农民不能形成强有力的利益集团以同一个声音说话; 二是城市“社会精英联盟”凭借经济社会成就形成了较强的舆论和政策影响力, 客观上存在对农民声音的压制; 三是各级政府都坐落在城镇, 政府工作人员大多为“城里人”,距离农民相对较远, 在情感上和利益上可能会偏离农民诉求; 四是相对于农民, 政府工作人员具有知识优势和“专家”的身份优势, 客观上存在以“专家”替代农民、以知识替代经验的倾向。因而, 在农村公共服务供给方面, 经常性地存在农民表达不足、政府替代农民决策的情况, 不能形成切实可行的系统性、区域性的整体解决方案。

    2. 转换过程: 无力的农民

    转换过程也是各方利益博弈的政策决策过程。一般而言, 博弈的结构与规则决定了博弈的结果。受历史逻辑延伸和中国特殊现代化进程的影响, 作为中国最大的弱势群体的农民, 由于其不能以组织的、集团的形式与其他利益团体进行博弈, 他们的合理要求即便能够顺利向上表达, 也不可能在政策中得到完全的反映。事实上, 地方政策供给意愿的形成受到了三个方面因素的影响: 中央政府的行为目标、地方政府自身的利益要求以及广大公民的切身利益需求与分布。在不违背中央政府的基本要求的前提下,当公民的利益与地方政府自身的利益不一致时, 政策产品往往会倾向于政策制订者一方; 当三者的利益一致而供给能力又受相当限制时, 政策产品往往取决于公共产品的利益分布与相关公民的博弈能力。因而, 虽然地方政策供给是三方力量对比与均衡的结果, 但并非所有力量的改变都会影响博弈结果。由于中央政府不可能在全国形成完全一致的农村公共服务供给方案, 农村公共服务的供给只能更多地落实在省级, 尤其是地市级和县级政府的身上。受地方经济发展水平和地方财力的影响, 大多数欠发达区域, 只能一方面将有限财力“锦上添花”地集聚于“典型”村庄, 以契合中央精神与政绩考核; 另一方面, 以对口支援、扶贫开发等形式, 将少量财政资金拨给那些“会叫的孩子”型乡村与“乡村能人带动”型村庄, 在客观上助长了富裕乡村和贫困乡村的进一步分化。此外, 政府各部门利益的分歧也强化了农村公共服务供给政策一致性的困难。目前, 分别存在农、林、水、民政、科技等多个对农部门, 很难就农村公共服务建设形成系统化、一体化的解决方案。

    3. 输出和反馈过程: 缺乏参与的农民输出和反馈的核心是对政策实施效果进行评估。通过这一过程, 可以有效纠偏和改进相关政策对于那些输出的本身就是错误的政策来讲, 评估和反馈可以使之得到及时的纠正; 而对那些原本正确但实施过程中受新问题、新情况影响的政策而言, 有效的评估和反馈可以推动已出台的政策进一步地完善, 使问题得到系统的解决。从现实运行看, 大多数地区尚未形成科学的评估体系。而已有的评估, 由于政府大多将自己定位于地方公共服务供给的投资主体, 大多为以政府为主体的项目建成验收评估, 往往缺乏由农民参与的整体绩效评估。也正是由于缺乏农民参与的整体性的评估体系与评估机制, 政府往往重投资轻管理、重建成轻成效、重典型轻一般, 也往往使政府在具体的农村公共服务供给上存在随意性与向“典型”过量供给的现象。

    公共政策的三环节对于制订科学合理的农村公共服务政策缺一不可, 任一环节的缺失都会导致公共服务供给的不合理。输入过程的农民失声, 使农村公共服务供给政策形成的信息不足与失真; 转换过程的农民无力, 使农村公共服务供给更倾向于具有典型示范意义的政绩工程; 输出过程的农民缺乏参与, 则强化了农民的失声与无力, 助长了政府的随意性与向政绩工程聚集的动力。正是农民的失声、无力与缺乏参与, 造成了农村公共服务供给现有的各种矛盾与困难。

    显然, 农民组织化程度低、碎片化的农民力量薄弱是农民失声、无力和缺乏有效参与的根本原因。因此, 有必要依靠各种正式组织和非正式组织来整合并提高农民的组织化程度。只有当农民以组织的形式形成团体效应时, 才能顺利地表达自己的意愿, 较好地在与各类精英联盟的博弈中获得理想的分配份额, 在有效实现城乡基本公共服务均等化同时, 推进乡村内部基本公共服务的均等化。

    三、政策建议: 让组织起来的农民全程参与公共

    政策过程农村公共服务供给的薄弱与不足, 根源在于相关公共政策过程的缺失。而公共政策过程的缺失, 实质上又在于农民的失声、无力和缺乏参与。因此, 要从源头上解决或从制度上保障农村公共服务供给的合理性, 就要让农民全程参与相关的公共政策过程。

    1. 完善自下而上的农民利益表达机制

    公共政策是政府对整个社会价值作权威性的分配( 伊斯顿, 1993) 。由于社会价值的稀缺性, 政府作为代理人、政策的制订者, 只有在拟订价值分配方案时充分吸收社会公众的意见, 才能使公共政策产品的结果符合价值主体的诉求, 接近满意的结果。同时, 政策作为一种博弈结果, 各博弈主体必然为追求自身利益的最大化而努力影响政策制订。作为弱势群体, 农民只有有了自己的组织才能充分表达自己的意愿, 才能够与精英抗衡以争取自己的利益。因此, 整合农民阶层的碎片化, 提高农民的组织化程度, 可以说是农民参与利益博弈并确保收益份额的根本。

    当前, 提升农民的组织化程度, 可以考虑从以下几个方面入手。

    ( 1) 村民委员会作为维护农民利益的基层法定正式组织, 要不断完善和强化其作用。《中共中央关于推进农村若干重大问题的决定》规定村委会要实行政务公开, 依法保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权, 以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践; 以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践, 推进村民自治制度化、规范化、程序化。显然, 如果各村委会能够切实保障农民以上“四权”的实施, 这个农民的基层正式组织就能有效汇聚农民的呼声, 成为村民利益的切实代表。

    ( 2) 建立和完善非正式的农民组织。村委会作为基层政权组织, 受内外部制约因素较多, 农民利益的有效表达, 还需辅之以社会组织, 如农民专业经济合作组织、农民社区组织、农民协会、老年协会等。一方面, 它们可以用来监督和制衡基层政府和村委会权力的不当运用; 另一方面, 非正式组织作为农民群体的代表, 也能扩展农民意愿表达的渠道。

    ( 3) 增加农民代表在人大代表中的比例, 应成为农民利益诉求的重要政治手段。农民代表对农民需求了解最直接、最深刻, 也最为迫切, 他们也是农民利益最有力的捍卫者。近年来, 我国对农民代表重要性认识日益强化, 党的十七大报告明确提出了“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的部署和要求, 有关方面应着力推进相关过程, 切实扩展农民的政治身份与利益呼声。

    2. 完善政策决策的形成机制

    政策决策形成的过程就是利益综合的过程。而利益综合, 实质上也就是各利益主体为满足其最大利益而竞相博弈的过程。在农村公共服务政策制订中, 政策博弈主要在政府、精英联盟和农民群体之间展开; 在空间上, 则表现为城乡间、区域间的博弈。

    ( 1) 政府要进一步强化偏向弱势群体的公共服务理念。理论研究、历史实践和现实需求均表明, 政府不可能是一个利益中性者。现代政府有一个较为明显利益偏向, 就是为保障弱势群体的生存和发展权利。以以人为本为核心的科学发展观强调发展成果由人民共享和公共服务均等化, 实际上也是提出了政府要抑制马太效应, 避免“锦上添花”,努力“雪中送炭”。因此, 在农村公共服务供给方面, 不管是基于历史欠账, 还是关爱弱势, 亦或是扩大内需整合全国市场, 政府都需要做出明确的构想与规划, 在利益协调与输送中为农村预留空间。

    ( 2) 在机制设计和执行层面, 要加大农民群体的权重。在实际工作中, 就是要加大各级政府财政支农惠农的力度, 逐步提高“三农”投入占GDP 的比重;就是要加大中央财政对欠发达地区的支持力度; 就是要引导市场和社会资金向农村转移。

    3. 建立政府的回应机制这里, 它涉及两个方面: 一是农民利益诉求是否在政策输出中得到应有的回应; 二是农民对政策结果的反应是否得到了政府的及时回应。

    ( 1) 如果要想切实保障农民利益诉求在政策输出中得到真切的反映, 就应从输入、转换、反馈三环节来着手解决。其一, 完善各种正式与非正式的农民组织, 拓宽输入渠道。随着农民组织化程度的提高、农民利益表达机制的完善, 农民的利益表达能够顺利地下情上传。其二, 转换过程中, 平衡决策各方力量, 以达到相互制衡的状态。政府要转变观念, 由过去的管理主体中心主义, 转向管理客体中心主义, 这种转变客观上提高了农民的地位, 回应农民利益诉求的可能性大增; 农民凭借自己的组织力量在一定程度上与精英联盟博弈。其三, 农民的满意度, 即农民对政策输出的反馈进入了政策决策的中心; 同时,政府谋求秩序、效率的目标也被包含在公众的满意度之中, 以前政策结果的考核是自我评价、自我判断, 而现在成了农民的评价和判断。所以, 政府应该认真聆听农民的利益需求并给予快速准确的回应,以提高农民的满意度。

    ( 2) 政府应该采用绩效评估的方式来提高农民对政策结果反馈的回应。对政策结果的回应基本是针对政府提供公共服务的效果、农民的满意度等情况所做的政策调整。但是, 由于政府一贯以“正确”、“谨慎”等代理人的形象出现, 或由于沉淀成本的原因, 它们一般不会主动承认自己的错误, 回应能力偏弱。因此, 采用绩效评估的方式来促使政府提高自身的回应能力势在必行。评估的主体由三部分构成: 内部的政府部门、来自外部的社会中介组织和对政策输出有切身体会的农民。评估的内容: 农民是否真正参与到政策制定的各环节、农民的利益是否得到切实的反映、农民对政策输出的反映是否得到了应有的回应等。最终要将评估的结果及时反馈到政策的决策部门, 以此作为相关人员或部门奖惩的依据, 从而激励政府提高其回应能力。

    参考文献:

    1〕韩剑萍. 甘肃省农村公共服务需求调查研究[ J] . 甘肃省经济管理干部学院学报, 2008, ( 21) .

    2〕袁小燕. 农村公共产品供给分析与路径选择—— 以台州市黄岩区为个案[ J] . 台州学院学报, 2008, ( 30) .

    3〕王 谦. 基于农民视角的农村公共服务供给合意度和需求程度分析—— 以山东省三县市的调研为例[ J] . 山东社会科学, 2008, ( 03) .

    4〕巩玉涛. 我国农村公共服务供给现状、问题及对策分析[ J] . 今日南国, 2008, ( 05) .

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