• 最近中央提出城镇化,比城市化多了一个镇字,就是说不能把全国都集中到上海、北京这样的特大型城市。全国有600多个城市,约2万个镇,在城镇化中,镇要分担特大型城市的压力。

    关于城镇化,核心问题大致有如下几点:第一,没有工业化就没有城市化,或者是伪城市化;第二,城镇化意味着中国的工业要分散布局,分散吸纳大部分农 民工;第三,是不是都要住到城市里去?去年我去衡阳,该市120万人,青壮年都出去打工,留下的全是老弱,当地财政入不敷出,主要靠转移支付,没有本地就 业,怎么有城镇化?我到湖南冷水江市,人口流入流出差不多平衡,因为当地完成了工业化,人们生活质量很高。

    简单认为城市化一定能拉动内需,是站不住的,至少代价也很大。上世纪80年代“苏南模式”全国瞩目,邓小平认为这个模式能做到“离地不离乡,进厂不 进城”,能解决农民大量涌入城市的问题。但对“苏南模式”能否在全国数万个乡镇推广,当时并没有调查。90年代以后,沿海地区两头在外的出口加工业发展起 来,大量人口向沿海迁移。几亿人口周期性地全国流动,这首先导致了春运问题;而在春运背后,是农民工无法在城市定居;随之而生的,还有大量社会问题,比如 农民工的家庭、婚姻遭遇困境,留守儿童、老年人缺少照顾等。女性城市化的意愿很高,大量在婚龄的农村男青年很难结婚,又引发了大量拐卖妇女的犯罪。

    土地私有化的滥觞

    在城镇化中,土地问题无疑是一项关键的要素。在自由主义叙事中,当前中国面临的诸多问题都被归于改革的不彻底性,或者说政治体制改革滞后于经济体制改革。这里所说的改革不彻底性,其实就是说私有化的不彻底,或者说产权不明晰,其中土地的公有制又是被批判的焦点。

    自由主义的结论很明确,认为土地应该私有化而未被私有化,是造成目前诸多社会问题的主要原因。这一理论认为,土地私有化以后,政府圈地的问题自然就 解决了,房地产引发的腐败也消除了,农民的增收、城市化和土地的规模经营也解决了。这种判断十分简洁,因而在当前的舆论中非常有力量。但是否符合事实,却 是值得考量的。

    目前中国的土地所有权,依然是以公有制,即国有制和集体所有制的形式存在的。而具体到农村土地的集体所有制中,村集体的所有权和农户的承包权是分离 的。20多年来,可以发现集体的所有权在逐步弱化,而承包权在逐步强化。到2006年左右,承包权被承认为一种物权。2007年以后,耕地之外的28亿亩 林地,也被分到农户,而林权本身是可以抵押的,是标准的物权。承包权逐步向私有权的转变,和市场经济本身的发展有密切关系。而在实践中,尤其是在城乡结合 部地区,土地的私下买卖已经发生了。

    土地流转涉及到巨大的利益转移,而此前这一领域并无很好的制度安排,因此积累了许多问题。其中,土地作为农地使用,和转为工商业用地使用,完全是两回事。农地转为工商业使用,只能是在城乡结合部,这会出现大规模升值。而若只作为农地使用,是不可能有太大升值的。

    农业用地通过有偿流转而适当规模化,是未来的方向。有偿流转就面临一个问题,就是在承包户和经营户之间,法律保护谁?如果保护承包者,承包期要短, 流转费要高;如果保护经营者,最好是承包期要长,地租要低,否则经营者就无法进行农业投入,这是两难。在有些劳动力大规模流出的地区,比如上海的松江,推 行的是中等规模经营,一个农户经营80亩左右的土地,承包期也长,效果不错。这种试验证明,农业用地的地租可以成为农民的财产性收入,但不能支持农民致 富。

    农业用地转为工商业使用,问题就很复杂。在空间上,土地价格因离中心城镇的距离而递减;在时间上,随着工商业的不断积聚,地价就不断上涨,不同时间的地价就不一样。目前征地中的问题,大都出在这里。

    中央最近调整《土地管理法》,拟提高对农民的征地补偿,补偿标准提高了几十倍。这种做法初衷也许很好,但实践中可能引发大量问题,因为这是对十几年 来的习惯做法推倒重来,会引发“翻旧账”的问题。前几年在苏州某地,几万农民包围县政府,原因是一个新上任的官员改弦更张,在第三批征地中提高征地补偿标 准,之前几批被征地的农民就要求重新补偿,最后就爆发了冲突。因征地补偿调整积压的问题,在全国各地都有。此前10多年政府在征地中采取机会主义政策,以 及官员腐败,造成了大量的专业上访户,以及大量欠账。这个问题不容低估,只要口子一开,比如调整征地补偿标准,那么先前被征地的农民就会提出重新补偿,政 府财政可能一下子就被压垮。当下在全国各地,征地补偿“翻旧账”非常普遍。

    土地公有制是发展要素

    农业用地转为工商业使用后,产生的土地增值在各方之间如何分配才公平账至今没有一本账。政府征用土地后,还要投资建设基础设施和公共设施,以及安置 被征地的农民。其中,政府往往大建办公大楼,耗资巨大;在各地招商引资的竞争中,土地出让金越压越低,工业批租往往也不赚钱;最后是商业批租,其中一部分 是商业用地,一部分是商品房用地。这一过程的最后结果,是迅速拉高了商业地价,最终拉高房价。整个城市化的成本,最后由对农民的低补偿,还有城市化人口承 担的高房价来支付。这就是20多年来中国城市化的实质。

    但这条城市化的道路,是有其道理的。1987年,中国第一部《土地管理法》制定,1988年又出台了修改办法。《土地管理法》的中心主题,就是低价征收土地搞基础设施。因此,中国这30多年基础设施的发展速度,远远超过印度等土地私有制的国家。

    由于土地私有,印度建设基础设施的成本太高,事实上根本建不起来。印度独立时铁路接近6万公里,这是英国殖民时期留下的,到现在也就增加了1万公 里,此外还有大量旧铁路失修,归根结蒂还是土地问题。而中国在短时间里,建成了8万公里的高标准高速公路。低成本的扩张是中国30多年高增长的重要原因。

    政府低价征收了农民的土地,同时发展经济提供就业。农民承担了代价,但是获得了城市化中的就业,所以多数农民还是接受的。在这一模式下,土地增值的 主要部分被用于基础设施建设,比如在上海,在黄菊主政期间,对基础设施的3600亿投资中,有1200亿是来源于土地增值。上海最早参照了香港和新加坡的 经验,开创了“城市经营”模式,后来全国各地模仿推开。但是,还有相当一部分土地的增值部分,没有安排好。在土地开发中,掌握土地批租的政府截留太多,房 地产商截留太多,以及众所周知的腐败问题。另外,如果对被征地农民的补偿高,房价就低不了,所以农民和城市化人口之间是有利益冲突的。

    土地制度安排是理解30多年变革的重要线索,好坏因素都很多。现在土地制度改革的空间很小,怎么改难度都很大。这本账算起来相当复杂,要全面地看。过度以意识形态去判断,对分析事实不会太有帮助。

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