•    据20115月第六次全国人口普查,昆明市城市人口4116616人,占64%;乡村人口2315596人,占36%。按照全域城镇化规划,未来 10 年昆明将有近 120 万农村人口转变为市民进入城镇生活。 然而,实践中农民进小城镇落户并不积极,这从近年来昆明市县城与乡镇所在地的非农业户籍人员增长不快可以得到证明。这个问题不解决,市委市政府提出的确保到2015年全市城镇化率达到70%以上、2020年达到80%以上的目标,将难以实现。

     

    一、昆明小城镇建设取得的成就

    (一)城镇化政策新突破

    2008年,昆明市制定并实施“543倍增计划”,即通过实施县城建成区人口5年倍增、GDP总量4年倍增、地方一般预算收入3年倍增,推动工业向园区集中、商铺向市场集中、居住向小区集中、先富起来的农民向城镇集中。2010 7 月,中共昆明市委工作会议作出了推进和提升全域城镇化建设的重大部署,要求突出户籍制度改革,按照城镇规划承载能力和“进入主城、适度放宽,进入城镇、全面放开”的原则,进一步放宽城镇居民准入条件和迁移限制,实现农村居民到乡镇“零门槛”落户,构建农村居民转户的绿色通道。同时,对附着在现有户籍上的城市建设、人口与计划生育、教育卫生、社会保障、劳动就业、社区管理等 城乡差别政策进行调整,逐步缩小城乡差异。

    (二)收入大幅提升、享受福利待遇水平得到改善

    截至到2011年底昆明市的农民人均纯收入达6900元,实际增长13.1%;城镇居民人均可支配收入达21700元,实际增长超过10%。昆明近郊的农村居民已经享受着与城市几乎持平的公共服务水平,到2011年末全市参加城镇居民基本医疗保险人数为130.18万人。请见表1

     

    12011年昆明小城镇居民生活调查

       

    单位

    昆明小城镇

    与去年同比+%

    人均可支配收入

    21965.69

    16.4

    人均消费支出

    14105.61

    6.5

    1)食品

    5288.87

    0.9

    2)衣着

    1966.15

    33.7

    3)居住

    913.03

    -21.6

    4)家庭设备及服务

    640.57

    7.4

    5)医疗保健

    987.55

    15.7

    6)交通和通讯

    2070.38

    -7.0

    7)教育文化和娱乐

    1758.4

    29.8

    8)其他商品服务

    480.67

    42.8

    资料来源:2011年昆明市国民经济主要指标

     

    (三)小城镇近期的基础建设明显加快

    截至到2011年初昆明市除主城四区和呈贡外的9个县城(安宁、富民、晋宁、宜良、石林、嵩明、禄劝、寻甸、东川)的建成区总面积总数为346.51平方公里,城镇人均绿地面积为11.5平方米,城镇绿地率为35.43,城镇人均市政道路面积为12.13平方米,城镇居民人均居住面积为23.68平方米,城镇供水率为99.24%,城镇垃圾处理率为80.81%

     

    (四)昆明远郊小城镇县域财政状况越来越好

    自从昆明实行全域城镇化建设以来,远郊区的县域财政状况呈现出逐渐变好的趋势,从远郊的9个县安宁、富民、晋宁、宜良、石林、嵩明、禄劝、东川、寻甸来看,政府的财政收入、支出都出现增长的趋势,且幅度很大。请见表2

     

    22011年昆明9个远郊区县财政指标

     

     

    地方一般预算收入(万元)

    地方一般预算支出(万元)

    1—12

    与去年同比+%

    1—12

    与去年同比+%

    安宁

    214002

    28.2

    253449

    31.5

    富民

    26818

    41.0

    79973

    19.9

    晋宁

    84316

    35.1

    154071

    37.1

    宜良

    45170

    45.8

    116568

    11.2

    石林

    47330

    34.9

    111977

    19.9

    嵩明

    58585

    30.2

    159299

    38.6

    禄劝

    35776

    40.3

    139695

    14.5

    东川

    54410

    33.2

    195896

    22.0

    寻甸

    45900

    43.7

    162200

    24.4

    资料来源:2011年昆明市国民经济主要指标

     

    上表为2011年昆明远郊9个县域地方一般收入支出的统计表,由上表可以看出收入支出同比去年有较大的涨幅,这可以为以后农民进入小城镇提供更多的财政支持。

     

    二、昆明小城镇接纳农民的数量增长不快

    自从昆明市户籍改革方案逐步推行以来,农民到小城镇落户显得并不是十分的积极,主要表现在小城镇接纳农民数量增长不快,非农业人口的增长缓慢。

    (一)              乡镇一级政府所在地非农业人口增长不快

    原先人们认为,农民进城的首要选择是乡镇一级政府所在地的小城镇,这些小城镇多数是嵌入在农村板块中的小城镇,农民落户这些小城镇往往会比落户大一点的城镇来的更容易,而这正是放开小城镇的依据。但通过几年的发展发现,农民落户这些小城镇的速度并不快,所在地的非农业人口增长较慢。请见下表3

     

    32007-2010年东川区7个乡镇一级政府所在地非农业人口数统计

     

    2007

    2008

    2009

    2010

     

     

    与去年同比%

     

    与去年同比%

     

    与去年同比%

    汤丹镇

    10042

    9386

    -6.50%

    9107

    -2.90%

    8838

    -2.90%

    拖布卡镇

    991

    1011

    2.10%

    1024

    1.29%

    1045

    2.05%

    红土地镇

    968

    982

    1.45%

    997

    1.53%

    1028

    3.11%

    阿旺镇

    771

    791

    2.60%

    794

    0.40%

    806

    1.50%

    乌龙镇

    852

    888

    4.20%

    927

    4.40%

    941

    0.20%

    因民镇

    5806

    5639

    -2.90%

    5458

    -3.20%

    5521

    1.20%

    舍块乡

    319

    340

    6.60%

    345

    1.50%

    338

    -2.00%

    数据来源:2008-2011年东川年鉴

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    12007-2010年东川区7乡镇所在地非农业人口增长比列

    数据来源:2008-2011年东川年鉴

     

    通过表3、图1可以看出在2007-2010年间乡镇一级政府所在地的小镇非

    农业人口数增长比列呈现平衡放缓的趋势,总体的增长幅度在5%以下,而汤丹镇出现负向增长,由此可见农民落户乡镇小城的积极性不高。

    (二)              昆明北部5县县城的非农业人口增长不快

    昆明北部5县包括禄劝、东川、富民、嵩明和寻甸,这5县的地理位置距昆明主城区较远,生活消费等支出较低,与落户昆明主城相比较落户各县县城的农民人数会增加,但实际情况并不乐观。见下表4

     

    42007-2010年昆明北部5县县城的非农业人口数统计

     

    禄劝屏山镇

    东川铜都镇

    富民永定镇

    嵩明嵩阳镇

    寻甸仁德镇

    2007

    17150

    54453

    16717

    15528

    28933

    2008

    17169

    54248

    12697

    16008

    18298

    2009

    17050

    54628

    9620

    17845

    16070

    2010

      17266

    55905

    15698

    17559

    24339

    数据来源:禄劝年鉴、东川年鉴、富民年鉴、嵩明年鉴、寻甸年鉴、互联网

     

     

     

     

     

     

     

    22007-2010年昆明北部5县县城的非农业人口数的变化图

    数据来源:禄劝年鉴、东川年鉴、富民年鉴、嵩明年鉴、寻甸年鉴、互联网

     

    由表4的统计数据来看,可以对昆明北部5县县城所在地的非农业人口数有详细的了解,根据表4的统计数据得出图2,从图2可以看出在2007-2010年间屏山镇、铜都镇、永定镇、嵩阳镇、仁德镇5个县的县城所在地非农业人口数的增长是趋于水平的,尤其在2008-2010年表现的最为突出。由此可见农民对落户小县县城的积极性不高。

    (三)整个昆明市北部5县的非农业人口总数变化不大

    昆明北部5县在地理位置上很集中,各区户籍政策不会有太大的不同,尤其对农民进城的各项政策措施比较接近,重点表现在非农业人口数量上。见下表5

     

    52004-2010年昆明市北部5县的非农业人口数统计

     

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    2010

    东川

    70443

    70442

    71765

    74202

    73285

    73280

    74454

    禄劝

    25618

    26191

    26808

    27053

    26918

    26944

    26833

    寻甸

    32511

    33038

    34440

    35179

    35594

    35781

    35949

    富民

    18018

    18550

    18938

    19163

    19109

    19048

    18842

    嵩明

    35886

    35884

    36353

    36696

    34989

    34857

    31929

    数据来源:2005-2011年昆明年鉴

     

    32004-2010年昆明市北部5县的非农业人口总数增长图

    数据来源:2005-2011年昆明年鉴

     

    由上表5对昆明市北部5县的非农业人口数的统计大体可以看出在2004-2010年间昆明北部5县禄劝、东川、富民、嵩明和寻甸的全县的非农业人口数变化不大,而由统计表5得出的图3可看出2004-2010年的非农业人口数变化的趋势图,图3所显示的5县非农业人口数变化趋于直线,因此可以看出农民进小县城的整体积极性不高。

     

    三、影响农民落户小城镇积极性的几大因素

    (一)最重要的是小城镇的就业岗位太少

    小城镇的劳动力市场 不发达,小城镇特别是偏远区域小城镇没有工业,商业也不发达,几乎没有新的就业岗位,进城农民根本找不到工作,致使农民进城后没有稳定的工作和收入来源,相比县市和省会城市的就业渠道显得更狭窄,职业教育更显滞后。

     

    42009年昆明远郊区县剩余劳动力数和能提供的就业岗位数统计图

    数据来源:昆明年鉴2010

     

    在小城镇所能提供的有效就业岗位远远不能满足庞大的进城工作需求,农民落户小城镇没有足够的就业岗位来增加收入,基本的生活需要可能就会成为问题。因此就业岗位不足成为农民进城的最大阻力。

    (二)小城镇的基础设施特别教育质量差,没有吸引力

    虽然近几年昆明远郊区县的财政状况有很大的好转,但是政府对小城镇的基础建设投入还是不足,地方政府教育经费短缺,小城镇的建设规模缺乏标准化,表现为道路的建设、给排水设施的建设、特别是小城镇的教育质量很差,幼儿园的数量和教学质量都到了需要重点关注的地步,幼儿园的教学设施工具匮乏、陈旧,教学场地没有经过较严格的选取,出现了多而杂乱的现状,幼儿园的设立标准不够规范,规模和布局不够合理,导致幼儿园教育差距加大。道路建设没有做到系统合理,给排水设施落后,小城镇的景观绿化面积少。农民进城为的就是生活条件得到改善,当上述情况出现后,农民对于小城镇的生活向往表现的不够积极。

    (三)在大中城市打过工的农民工已不适应小城镇生活

     大中城市的交通、娱乐场所、公园、学校、消费购物、人际交往等方面要明显的比小城镇好,在大中城市打过工的农民虽然不是真正的城里人,但在一般的生活方式、生活习惯、对城市规则的熟悉等方面与城里人没有太大的区别,除了对于户籍身份的肯定外,他们其实也是过着城市人的生活,对大中城市的熟悉程度往往比小城镇更高,与小城镇的生活比起来他们更愿意留在大中城市,而想要使这一部分农民工返回到小城镇会很困难。

    (四)除了到大城市打工的外,现留农村的农民并不想离开农村

    故土情结对于农民进城的积极性也造成一定的影响,农民进城镇不仅要有经济成本的付出,还表现为心理成本的付出。到大城市打工的人群一般为农村青壮年,他们对故土的依恋随着在外时间的长短而发生变化,在外时间越长对回家乡的发展的念头越淡薄,而现留农村的农民多为年纪较大的人群,长时间的农村生活可能会逐渐冲淡他们外出念头,而农村生活的方式与城市有很大区别,城乡生活节奏的差别会在现留人群中形成一道无形的心理障碍,成为他们落户小城镇的负面因素。

    (五)小城镇的生活成本增加的问题

    现行的户籍改革门槛虽降低很多,但对于农民来说仍然属于高标准,什么都要花钱,表现为小城镇房价的大涨,城镇生活消费高,缺乏足够的经济实力,农民进城的首要住房问题不能得到很好解决,生活成本增加导致人均消费支出大大上升。而当人均消费支出增加的比例大于收入增加的比列时,就会消弱很多向往进城的农民的积极性。请见表6

    62011年昆明远郊9个区县1—12月的居民生活指标

     

       

    单位

    1—12

    安宁

    富民

    晋宁

    宜良

    石林

    嵩明

    禄劝

    东川

    寻甸

    人均消费支出

    11570

    14043

    17306

    13452

    15960

    14633

    10634

    10390

    12897

    1)食品

    5178

    4920

    5374

    6078

    4724

    4312

    4061

    4316

    4592

    2)衣着

    1651

    1488

    2061

    1403

    2021

    2343

    1351

    1212

    2071

    3)居住

    521

    1111

    2165

    945

    653

    1200

    526

    706

    603

    4)家庭设备及服务

    418

    553

    1417

    797

    789

    535

    270

    475

    928

    5)医疗保健

    680

    1379

    933

    985

    1075

    813

    742

    572

    853

    6)交通和通讯

    1829

    2742

    2757

    1887

    4055

    2882

    2179

    2009

    1548

    7)教育文化和娱乐

    913

    1515

    2188

    1082

    2077

    2002

    401

    908

    1820

    8)其他商品服务

    380

    334

    411

    276

    566

    546

    205

    191

    482

    资料来源:2011年昆明市国民经济主要指标

     

    由上表可以得出,农民进入小城镇生活消费支出会急剧升高,人均消费突破万元,食品、衣着、居住、医疗、交通通讯和教育为主要消费支出,而这些消费支出方面在城市是一般的标准,如果按照(R=人均收入/人均消费支出)来讲对于刚进入城镇生活的农民来说R越小,支出会显得更多,由此可见加入到城镇化生活需要大大增加生活消费成本。

     

    (六)农民土地不在政府的规划范围内

    对于小城镇周边土地的发展利用的潜力较大,政府往往就会把它纳入政府优先规划的范围内,因此出让土地的农民从这部分土地流转中得到的补贴比较理想,但对于更偏远的农民来说土地是他们的主要社会保障,如果农民进城想实现土地流转,而哪些发展位置、利用效能不好的土地就会处于冷却状态且不在政府的规划范围内,很难找到合适的途径来实现流转这一过程。即使能实现这一过程,但这些土地的流转补贴很低,可能会远远少于耕种所带来的收益,从农民眼中这种不划算的买卖会让很多人继续从事传统农业生产,这显然不能提高农民进城的积极性。

     

    四、采取的对策建议

    (一)对于农民落户小城镇的就业问题,关键在于创造更多的劳动力岗位

    政府要大力发展小城镇的特色经济来创造更多的就业岗位,引进具有一定规格的工业,建设乡镇工贸小区,鼓励小城镇居民自主创业,增加更多融资渠道、金融服务平台,挖掘云南小城镇特色旅游文化产业,特色农业,开展职业技能培训。下图反应了工业的发展使得更多的农业人口进入城市转变为非农业人口,更好的促进了农民进入小城镇。下图是对昆明远郊的9个县安宁、富民、晋宁、宜良、石林、嵩明、禄劝、东川、寻甸的工业占该地区经济总量的比重,和农业人口占该地区总人口的比重的关系走势图。从图中可以看到农业人口所占比例与工业所占比列呈现反向关系。请见图5

    52009年昆明远郊9个区县工业比重与农业人口比列的走势关系图

    数据来源:2010年昆明年鉴

     

    因此工业发展的越好,占经济比重越大,提供的就业岗位就越多,农民进城镇发展的积极性就越高,转变为城镇居民的比例就会大大提升,也就更好的完成全区域的城镇化建设。

     

    (二)解决落户小城镇经济成本增加问题,要农民增收和政府调控同时进行

    农民会依据简单的成本收益分析来衡量自己进城的利弊,小城镇的房价过高,超过预期的支出,虽属于市场行为,但政府还是要发挥有形之手的力量,尽力控制小城镇房价的高涨,单靠产权住房来解决农民进城住房问题不太现实,要落实昆明小城镇廉租房政策,积极构建昆明小城镇住房租赁体系及运行保障,不断的完善租赁体系。还要大力提高农民进城的收益,让农民看到收益是大于成本投入的。

     

    (三)加强小城镇基础建设,重点提高幼儿、中小学和职业教育质量

     对农民转户比较关注的子女入学问题要实实在在的解决,鼓励私人办学,要保证小城镇有较好的幼儿园,而中小学和职业教育质量需过硬,尽力缩小与大中城市基础教育的差距。对于幼儿园的设立要标准化、办学的设施条件要标准化,幼儿园的所在位置要经过比较严格的筛选,让更多的职业幼儿教师进入幼儿园教育领域,改变幼儿教师素质参差不齐的现状。中小学教育除了改善教学设施外,更要多注重对中小学生的全面教育。要增加职业教育学校的数量,让更多的人可以接受职业再教育,这也为更好的就业奠定基础。

    对于小城镇的基础建设资金来源可依靠国家财政专项资金、政府财政投入、房地产开发企业和银行贷款等方面。

     

    (四)逐步弱化土地的社会保障功能,让土地成为农民进城的推力而非阻力

    在农村土地成为农民最主要的社会保障,土地的社会保障功能不断的在加强,要解决农民进城的首要问题是解决好农民的土地问题,逐步的弱化土地的社会保障功能,实行“政府主导与市场运作相结合”的土地流转运作模式,让土地从社会保障的角色中走出来。为此可从如下几个方面来规范土地流转,为想进城的农民铺平第一条道路。主要措施包括政府在垄断土地的收购权和供应权,但要防止土地腐败;坚持公开、公平、公正原则,实行土地买卖。对于土地的流转重要的是加强整个过程的可监督性,保证过程的透明、公开,切实维护好农民的利益,让土地成为农民进城的强大推力而非阻力。

     

     

    参考文献

    1.张祖林:2012年昆明市政府工作报告,2012111日。

    2.赵俊臣:昆明市全域城镇化的几个问题探析,昆明经济2012年第五期。

    3.尹希果,马大来:农民户籍制度改革参与意愿的影响因素分析,中国农村观察,2012.1

    4.陈斌开,陆铭,钟宁桦:户籍制约下的居民消费,经济研究,2010

    5.李若建:小城镇人口状况与小城镇户籍制度改革,人口与经济2002—4

    6.记者观察:“农转城”需要重视户籍背后的东西,云南网20120612日。

    7.朱宝树:小城镇户籍制度改革和农村人口城镇化新问题研究,华东师范大学学报2004—9

     

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