中国经济时报:十八大报告中提出了改革征地制度。十八大后的第一次国务院常务会议专门讨论了农业和农村工作,并通过了《中华人民共和国土地管理法修正案 (草案)》,对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。你一直认为,土地制度是“三农”问题的焦点,为什么?
耿明斋:十八大报告提出,“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”。从源头上说,“三农”问题是工业化及其与之相伴随的传统农耕与乡村文明社会向现代工业与城市文明社会转换而引发的。工业化自然会引发诸如农业剩余如何转化为工业资本、农业用地如何转换为工业用地、农业剩余劳动力如何转移到非农产业、随着耕地的减少粮食供给缺口如何弥补等问题。在欧美等西方国家,由于工业化是在自由市场经济制度的背景下完成的,上述问题大都通过市场交易的方式化解了。
我国 “三农”问题的特殊性在于,用计划经济手段解决工业化引发的上述诸问题所形成并不断强化的二元经济社会结构与日益深化的市场经济形成了越来越严重的摩擦。摩擦的焦点是土地制度:以国家征收的方式实现农地向工业与城市建设用地的转换,补偿标准成为焦点;以政府行政手段划定耕地红线,实施严格的耕地保护政策来保障国家粮食安全,农区与农户收益补偿成为焦点;农地使用权以农户为单元分散占有,农业效率提升和土地规模经营成为焦点;农业剩余劳动力向非农产业转移和农村人口向城市转移已成趋势的情况下,离土离乡农民在集体中的土地权益成为焦点;农村居民居住和生活方式城市化改造,宅基地权益成为焦点。
农村土地制度的核心是以集体所有权为基础的行政处置方式
中国经济时报:在以往的土地资源使用和土地增值收益分配中,你认为存在哪些问题?
耿明斋:具体说存在三个方面的问题:
第一是农村土地转换为工业与城市建设用地过程中价格形成机制错位。按照目前的土地所有制结构和处置方式,农村土地转换为工业与城市建设用地的交易过程被分割成了两段,有三个主体参与。第一阶段是政府从农民手中征收,并使土地权属性质从农民集体所有变为国家所有,第二阶段是政府以国家所有者身份向工商业经营者等最终使用者供给。但两个阶段的“价格”形成机制完全不同。征收阶段政府向农民支付的土地“价格”是按照土地收益损失(青苗补偿)和土地附着物重置成本核算的,供给阶段价格是在垄断基础上以高度市场化的 “拍卖”方式形成的,两种价格之间差异巨大。这意味着,由于经济发展、工业与城市建设用地增加和稀缺程度越来越大,农地转换为工业与城市建设用地过程中所带来的巨大增值收益中,农民分享的比例很小且有日益降低的趋势。这不仅造成了农民对发展成果分享的缺失,从而是农民持续贫困的原因之一,也助长了地方政府征地的欲望,在某种程度上造成了工业与建设用地使用的浪费。
第二是耕地补偿方式不可持续,建设用地空间配置方式不符合优化配置原则。工业与城市建设用地的需求总是发生在工业聚集和建设拓展最为迅速的城市尤其是大城市周边,所以,在农地转换为工业与城市建设用地的过程中不可避免地会大量占用大城市周边的耕地。为了保证耕地面积总量不减少,我们实施严格的“占补平衡”政策,即甲地耕地减少的面积要由乙地增加同样的面积来补足。
补足的方式就是乙地要不断地把非耕地开垦为耕地,这显然要以乙地有用之不竭的非耕地资源可供不断地被开垦,这个前提实际上是不存在的。所以,这样一种补偿方式实际上难以为继。唯一可持续的解决途径是促进农民大规模地进城,促使越来越多的农村居民由村落居住方式转变为城市社区居住方式,从而大量节约农村建设用地,并将剩余建设用地用来补偿日益稀缺的工业和城市建设用地。目前我们国家也有鼓励将农村建设用地用于城市建设用地的办法,即城乡建设用地增减挂钩,也就是允许以乡村建设用地减少的数量为基础,增加同样数量的城市建设用地。但是,在实施过程中局限性太大,只允许在县域范围内挂钩。这就与建设用地最稀缺的地区——城市尤其是大城市的现实严重脱节,也不利于稀缺土地资源在空间上优化配置,助长了稀缺土地资源的粗放使用和浪费。
第三是农村土地权属集体所有的性质与使用主体家庭性质的矛盾日益突出。农村土地不论是耕地还是宅基地权属性质都是集体所有制,使用性质则是家庭占有。家庭占有客观上具有长期稳定性,格局一旦形成就很难改变,不但宅基地如此,耕地也是如此。国家在法律法规上实际上也认可甚至鼓励占有上的长期稳定性,比如规定耕地农户承包权长期不变。但这与土地集体所有的权属性质有矛盾。集体所有的权属性质要求土地利益所有成员平均分享,但是占有的稳定性随着时间的延续和家庭成员结构的变化,一定会导致农户之间对集体土地权益分享的差异。成员增多的家庭人均分享的权益少,成员减少的家庭人均分享的权益增多,由此造成的摩擦会越来越大。
所以我认为,农村土地制度的核心是以集体所有权为基础的行政处置方式。
探索集体土地收益平等分享长久性解决机制
中国经济时报:你认为,农村土地制度的核心是以集体所有权为基础的行政处置方式。在去年的中央农村工作会议上,温家宝总理也强调,推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。如何才能更好地推进土地制度改革?分配好农村土地的增值收益?
耿明斋:农村土地改革的方向自然要围绕上述三个方面的问题深化。具体说,农村土地向工业与城市建设用地转换过程中的问题,要通过改变政府向农民征收环节价格形成机制的市场化来解决,捷径是创造一种机制让农民这个最终供给方和工商业经营者这个最终需求方在市场上直接见面,形成竞争性的价格机制,政府的收益可用税收(交易税、财产税等)的方式来保障;耕地补偿方式的政策重点应向农村剩余建设用地挖掘转变,城乡建设用地挂钩政策应跳出县域的狭小圈子,拓展到省域范围;农村土地集体所有权属性质与占有家庭性质的矛盾是个十分复杂的问题,要在持续探索集体土地收益平等分享合理方式的基础上寻找长久性的解决机制,方向应该是家庭占有权和所有权的统一。