• 在农村民主管理中如何确立农民的主体地位

                                   ——基于对河南邓州“4+2”工作法的考察

     

     [摘 要]农民主体地位的确立是农村民主建设的基础和条件,健全农民参与村级事务的参与机制是农民主体地位的重要体现。河南邓州市围绕村级事务的决策和管理问题,创造性地提出“四议”和“两公示”的工作方法。其主要经验在于突出了农民的主体地位,变单向的干部对群众的行政命令为双向互动,从而为破解村级治理中的农民参与困境提供了可能。该工作方法对搭建村民参与村级事务的平台、转变村民态度以达成共识、保证决策的科学性和顺利实施,具有重要作用。该工作法理顺了村党支部、村“两委”会、村党员会议和村民会议的关系,维护了村民会议和村民代表会议的权威,对推进农村基层民主管理具有重要意义。

    [关键词]民主管理;农民参与;主体地位

    村民自治作为中国农村基层民主的最重要形式在推动农村民主建设和农村社会发展方面发挥了积极作用,但是,目前村民自治中依然存在着诸如村民民主素质不高,主人翁意识不强,村民委员会履行职责不力,自治能力较低,村委会和村党支部关系紧张,自治权与领导权冲突加大等问题。[ 1 ] P77 - 79严重制约着其制度绩效的发挥 ,致使村干部腐败现象滋生,干群关系紧张,一些村庄村务往往难以推行。为了完善村民自治制度,许多地方积极尝试探索民主管理制度创新。其中河南邓州市从 2004年开始提出并逐步推行的“4 + 2”工作法,是其中富有特色的做法,受到了农民欢迎,也受到中央领导的批示肯定。为了解“4 + 2”工作法的程序、所起作用和存在的问题,我们课题组20098月对邓州市“4 + 2”工作法的应用情况进行了实地调研,以期对村务民主管理中体现农民主体地位的制度创新作出有益的探索。

    一、村务管理中的农民参与

    随着社会的发展和农民群体的分化,农村社会越来越需要合理、平等的公众参与机制,实现制度内的利益诉求表达,并兼顾个人意愿与公众利益的制度设计。近年来,国家颁布了一系列旨在扩大公众参与的举措,党的十五届五中全会提出了“扩大公民有序的政治参与,引导人民群众管理自己的事情”;党的十六大重申扩大公民有序政治参与的要求,提出“扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权”的目标。党的十七大报告进一步指出“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道”,“依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。使得村务民主参与理念在宏观制度层面获得了新的发展契机。但是如何具体实践村务管理中的农民参与却遭遇了难题,村民如何行使民主权利的问题一直没有得到很好的解决。许多村干部习惯于靠行政命令式的方法开展工作,导致群众抵触情绪突出,干群误解很深。传统农村工作方法越来越难以适应新农村建设的需要。“老办法不管用,硬办法不敢用,软办法不顶用,新办法不会用”,基层干部感到无奈。久而久之,村干部的威信降低,“好事”难办的现象十分突出。据邓州市领导介绍,在2005年,邓州市578个村党组织中,“后进村”37个,占6 .4%,工作勉强运转村76个,占13 .1% ,个别村级组织处于完全瘫痪状态。为了解决村务管理问题,推进农村建设,邓州市选择了从村级事务决策程序的民主化入手,推出了“4 +2”工作法。

    所谓“4 + 2”工作法实际上是通过“四议两公开”这 6个工作环节,把新时期的村级民主决策与村民为主体的公众参与进行了科学的结合。凡是村级重大事项和与农民切身利益相关的事项,都要通过“4 + 2”工作法的程序进行决策和实施。“4 + 2”工作法的具体程序为: (1)村党支部提议。所有村内重大事项决策前,由村支部负责收集来自各个渠道的意见建议,在广泛征求党员、村民代表及广大村民意见的基础上,形成提议议案。(2)村“两委”会商议召集“两委”联席会议充分讨论,对意见分歧较大的事项,根据不同情况,采取口头、举手、无记名投票等方式进行表决,按少数服从多数原则形成协商意见。(3)党员大会审议。将“两委”形成的商议意见交由党员大会进行讨论审议,村“两委”再根据党员提出的审议意见进一步修订完善实施方案。(4)村民代表大会或村民会议决议。把党员大会的审议意见和修订后的实施方案交村民代表大会或村民会议进行讨论。要求只有会议参加人数、同意人数达到法律规定后,方可形成决议。(5)决议事项公开。对村民代表会或村民大会形成的决议采取适当形式向全体村民公告 3天以上,听取群众的反馈意见建议,进行补充完善。(6)决议结果公开。最终决议意见在党支部的领导下由村委会组织实施,并对实施的情况和结果及时公示。这样的工作程序不仅提高了村务决策与实施的透明度,给村民提供了民主参与的平台,“给村民以明白,还干部以清白”,而且有效减少了干群矛盾,推进了农村民主进程。

    4 + 2”工作法以村务民主决策为主线,将村级事务的决策和管理从体制、机制、运作过程等方面加以程序化和制度化,从而形成了规范的民主决策流程。村里的每项重大决策都必须经过“4 + 2”工作程序,按多数人的意见做出决定。可以说,“4 + 2” 工作法从制度上保障了村民的知情权、决策权、参与权和监督权,界定了村干部的办事权限,强化了对村干部权力的约束,变农民被动执行为主动参与,变群众的事后意见为全程监督。从民主管理的角度来说,“4 + 2”工作法以流畅、连贯和可操作的程序,合理有效地统一了民主管理的内容与形式,使村民参与村级事务的有效性显著增强,从而确保了村级民主建设的稳定性、连续性。抽象的民主管理通过这 6个环节变成实实在在的农民参与,并最终为实现村民当家作主的权利提供了条件。

    二、农民主体地位的作用

    在基层工作中人们长期以来形成了以行政命令方式推动工作的习惯,在决策方面也往往以自己的主观意愿代替农民的需要,结果导致了诸如“农民运动而农民不动”的现象,甚至一些决策由于脱离农民需要而导致极大的浪费,更为严重的是由此引发的干群矛盾成为影响社会稳定的因素。在村务管理中确立农民主体地位,尊重农民意愿,引导农民自己决定自己的事情,而不是越俎代庖,可以很好地克服这些矛盾。“4 + 2”工作法在邓州的实施之所以取得了一系列令人瞩目的成绩,其中最重要的原因在于村务管理中确立了农民的主体地位。

    其一,村民的主体地位的确立有利于村民意愿的表达。农村各项事业的顺利进行和公共问题的有效解决,依赖于政府主导下的村民的广泛参与和意愿的充分表达。基于广泛参与的民主决策是村务民主管理的起点。但现实情况却是,大多数农村的民主管理工作往往陷入“无人问津”的尴尬局面。人们往往把民主管理难归因于农民缺乏参与意愿和参与能力,甚至错误地认为农民是封闭保守的、自由散漫的、愚昧落后的、小农意识浓厚,是要被教育、改造的对象。[ 2 ]反映到农村实际工作中就是置农民主体地位于不顾,强行“为民作主”。事实上农民有能力也愿意为村内事务投入必要的时间和精力,只是没有找到参与的途径、方法和平台,或者说农民的这种意愿没有受到应有的尊重。“4 + 2”工作法的意义在于为全体村民参与村级事务的决策与管理提供了一个平台,并作为一种固定的工作程序,实现了村民参与的制度化。村务管理的每一个环节都要经过广泛的村民参与,一项决议的形成是一个持续互动和根据反馈意见不断调整的过程,在这个过程中村民的真实意愿得以表达,村民的意愿得到尊重,村民的聪明才智和建设自己家园的积极性得以发挥。调查发现许多老党员、村里能人都表示,过去想为村里做贡献苦于没有途径和机会,今天村里一些重大事务决策需要村民代表和党员会议才能通过。这样就有机会表达自己的看法和建议。村民意愿和建议的有效表达有利于与决策者在决策过程中形成持续、有效的互动,进而使农民的主体地位得以体现。

    其二,有利于推进决策实施。“4 + 2工作法”不仅在民主参与决策方面发挥了作用,而且在保障民主决策的顺利实施方面也发挥着重要作用。民主决策不是简单的一次性行为,民主决策是一个连续的逐步深化、逐步完善的过程。在这个过程中,需要做出艰苦努力的,不仅是决策的制定,还有决策的组织实施。不能实施的决策再好也只是一种良好的愿望而已。“4 + 2”工作法通过为村民提供有效的参与机会,确立了村民的主人翁地位,在村民形成高度认同的基础上由村民自己形成决策,就为决策的实施奠定了基础。“4 + 2”工作法使村干部完成了从“想干事、难干事、干不成事、还出事”到“想干事、能干事、干成事、不出事”的转变。邓州市的实践证明,“4 + 2”工作法在化解干群矛盾方面的确发挥了巨大作用。由于对村务从决策到实施群众全程参与监督 ,无形中规范了村干部的工作作风和行为规范,群众的怨气少了,上访案例就减少了。邓州市也被中纪委确定为河南省唯一一个县级“全国农村基层党风廉政建设先进联系点 ” 。

    三、对基层民主管理的几点思考

    ()农民主体地位的保障机制问题农民主体地位的确立,仅靠某种价值观的支持,还难以保证农民主体地位实现。

    在一定时期内,制度保障更具决定性。学者们把制度分为实体性制度和程序性制度,而村民自治作为农村基层民主的基本制度安排,同样包括实体性制度和程序性制度两个方面:实体性制度规定了村党组织和村委会各自的职能,赋予了村民各方面的民主权利;程序性制度主要解决的是村民如何行使民主权利的问题。尽管目前村民自治的实体性制度和程序性制度建设都还存在着不少问题,但程序性制度建设总体上还远远落后于实体性制度建设,“重实体、轻程序”的思维方式仍然没有从根本上得以转变,使许多制度不同程度地存在着操作性不强、难以落实的问题,即没有明确各自权限的实现方式,最主要的是缺乏村级公共权力的程序化运作机制。[ 3 ]4 + 2”工作法正是填补了村级民主的程序性制度的空白,使村级事务的决策、实施和监督有了可操作性的程序和方法。而为了使该程序制度化,保证村民在村务决策、管理中的主体地位得以实现 ,邓州市采取了一系列保障措施。首先,“程序”习惯是保障“4 + 2”工作法实施的前提。邓州市在实践中反复运用“4 + 2”工作法,让村级组织在基层工作中逐渐形成“程序”习惯。如农村低保户的确定、村庄整治、计划生育、公共事业建设等,村干部对工作法和具体操作程序,十分熟悉并养成了习惯。其次,加强监督和惩处力度是保障“4 + 2”工作法实施的必要条件。邓州市、乡、村三级都成立了相应的监督和督导机构,并由机构工作人员深入乡村了解各村“4 + 2”工作法的开展情况。对“4 + 2”工作法开展不好的村 ,给予警告、严重警告、记过和记大过等处分。对那些长期不运用“4 + 2”工作法、情节严重的村干部则撤销其相应职务。其三,提高村干部、党员和村民代表的素质是“4 + 2”工作法得以顺利实施的关键。任何好的工作方法都是由人操作的,邓州市十分注意把一些退伍转业军人和优秀的农民企业家吸引到这个队伍当中,要求每个乡镇把年轻、有见识、有才干的干部充实到基层。在村民代表的选择上,注意把村里确实能起到带头作用、在家族和群体中具有一定威望的代表推选出来,发挥他们的桥梁作用 ,既能把群众的意见集中上来,也能把上面的决策贯彻到群众中去。

    ()村民的参与能力问题

    从制度设计的角度看,一个有效的工作方法,不仅要保障决策的顺利实施,还要保障决策的科学性。但在目前的农村现实环境下,制度设计目标的达成仅仅通过“4 + 2”工作法程序还是远远不够的。如村党支部提议环节,无论是发展规划还是土地流转、项目引进、村庄整治等提议的科学性,都取决于提议者和提议群体的综合素质。而现实生活中,由于提议者和提议群体缺乏必要的科学、政治、文化素养,所形成的错误甚至违法提议,被一路通过的现象也是存在的。为了避免这种情况的发生,我们认为需要从两个方面下功夫:一方面需要把提议本身作为一个过程,规定公众参与的必须环节;另一方面需要努力提高村干部的决策素质。村干部素质对于村庄发展和村民社会福利和生活水平影响极大,选拔、培养高素质的村干部是保证村民主体地位得以体现的重要条件。村民参与能力是影响农民主体地位发挥的另一重要因素。调查发现在邓州市“4 + 2” 工作法实施较好的村庄,村民一般具有较高的主体意识,“走程序”和“进铁章程”成为一些村民议事办事的口头禅。但调查也同时发现,一些村民主体意识比较低,参与能力不足,一方面不关心乡村的长远发展和利益,参与的目的仅仅考虑自己眼前利益的得失,不能从决议事项的合法性、科学性和长远性等方面进行理性思考;另一方面过分依赖村民代表,屈从于群体压力,难以表达自己真实意愿。在我国的许多农村,村民还不习惯利用制度参与来表达自己的意愿,往往存在“搭便车”的心理。而当自己的利益受到损害时,习惯于采用非制度参与的行为,如消极抵抗、吵架、聚众闹事、上访等。因此,“4 + 2”工作法的有效实施和普及需要提高村民的主体意识和参与素质。

    ()关于参与的理念问题

    从行为学的角度看,“4 + 2”工作法的有效性是通过村民主体地位的确立转变村民态度以形成一致性行动的过程。“4 + 2”工作法理顺了村党支部和村委会的关系,既发挥了村民自治的功能,也体现出了党在农村的领导地位,特别是对新时期如何加强党的执政能力和转变领导方式具有重要的启发性。因此,我们可以把这种符合中国农村的实际和文化传统的“4 + 2”工作法称为中国式的公众参与。但是“4 + 2”工作法还不是完整意义的公众参与,其与公众参与相比,在三方面仍存在差异:一是参与理念的区别。公众参与主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利,能够自由地表达自己的立场、意见和建议,能够合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。[ 4 ]4 + 2”工作法主要目的是顺利贯彻上级意图,通过村民参与使决策合法化,从而有利于决策的实施。但问题在于,如何保证上级政府、村党支部的想法与群众的利益的一致性 ? 在提议阶段如何保障提议的公正性和科学性? 在“两委”商议阶段又是否应有群众代表作为观察员或监督员? 等等,这些问题都涉及到村民主体地位的真正确立。二是运用的手段不同。“4 + 2”工作法采用了协商、代表会、公示等正式沟通方法。同时也采用非正式沟通方法开展工作,通过熟人面子和带有服从性质的群体压力发挥作用,只不过这种服从不是服从某个行政命令,而是服从于群体压力。而公众参与的方法一般不带有这种压力性质,是一种自由、自主的意愿表达,其方法十分广泛,如公告、展览、广播、调查、听证会、研讨会、代表会、咨询、申诉等。三是参与广泛性的差别。“4 + 2”工作法的参与主体主要是本村村民,用村民的话说“自己的事自己定,自己干”,参与者的构成主要是乡村精英、意见领袖和在家里、族里“能作主的人”,因此属于封闭式的参与。这样的参与主体构成容易造成对弱势群体、少数群体的关注不足。而公众参与的主体是开放性的,包括了各个相关利益主体,特别强调关注弱势群体,如老年人群体、妇女群体、残疾人群体等。有助于避免多数人群体或强势群体对少数人群体或弱势群体利益的剥夺。

    总之,“4 + 2”工作法从农民主体的视角探讨了村务的民主决策机制,其有效实施不仅将村党组织的领导与村民自治的体制框架接轨,把党的领导渗透、融入到依法办事的民主议事过程中去,维护了村民会议和村民代表会议的权威,而且通过程序化的议事程序把村党组织、村委会、村党员会议和村民代表会议有机链接起来,共同建构着农村基层社区的治理结构。而邓州市的实践已充分证明,“4 + 2”工作法是一种符合中国国情的有效的民主决策方法。随着人们参与能力和主体意识的提高,“4 + 2”工作法也需要不断完善,只有这样才能真正使之成为中国农村基层民主参与的有效模式。

    [参考文献]

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    [2]唐炜,马小勇.新农村建设为什么必须尊重农民意愿[N].人民日报 ,2007 - 6 - 12 .

    [3]胡序杭.村务民主决策的实践——来自杭州市余杭区的调研报告[M].中共杭州市委党校学报,2008 (3) .

    [4]戴雪梅.和谐社会与公众参与问题研究[J].求索,2006 (8) .

     

     

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