• 大智兴邦,探究“集思广益型”决策模式

     

    王绍光

     

    原编者按:此研究由胡鞍钢、王绍光和鄢一龙博士合作完成,观察者网根据王绍光教授演讲整理,经作者本人审阅。

     

    2011414日温家宝与国务院相关工作人员提到大智兴邦,不过集众思,今天3月在与全国政协委员见面的时候,他再一次提到了大智兴邦大智兴邦是说才智出众的人能使国 家强盛,不过是汇集了大家的智慧。大智兴邦在我国的十二五规划制定过程中得到了体现,它和集思广益型决策模式相对应。以五年规划编制过程作为案例来探讨集思广益型决 策模式具有很大代表性。

     

    为什么以五年规划作为案例

     

    五年规划并非中国的独创,苏联也曾经实行了十二个五年规划。有些人认为,中国模仿苏联进行五年计划,这个说法形式上是对的,但实质上错误的。中国的五年计划没那么集权,也没那么严格,中国的规划过程也有一个变化,之前叫五年计划,现在叫五年规划。计划和规划,英文都叫做planning,但是中文用词的改变,意义十分重大,有着强烈的寓意。

     

    五年规划是把一个长远的发展意图公布给公众。目前全世界依然做五年规划或者五年计划的国家并不多,美国商会前主席说:从中国,我们学到最重要的就是制定目标,确定计划,全心全 意把国家推向前进。中国有一个plan,并且执行它;而美国的政客就像管理濒临死亡的朝代一样,整天都在讨论一些琐碎的小事情。另一位中国通,中美关系中心主任认为:美国所缺的 能力之一就是如何制定一项长期计划。”2003年诺贝尔经济学奖得主罗伯特·恩格尔说:“China is planning for the next generation, while America is just planning for the next election…(中国在为下一代制定计划,而美国仅仅在为下一届总统竞选做准备)”。无论五年规划是否有效,在全世界范围内只有包括中国、印度在内的为数不多的几个国家在做五年规划 ,这是一个很有特色的决策,而且也是一个全面、重大的政策,与其他中长期政策相关联。

     

    五年规划有这样一些特点:一是富有中国特色;二是它是中国最重大的公共政策议题,是把其他各项政策涵盖在一起的一项政策,是总体性的决策而不是子系统的决策;三是它是一个反复循 环的政策,可以进行不同时期的比较。中国的五年规划已经实行了60年,具有纵向的历史轨迹,也可以和印度等国家进行横向比较。

     

    五年规划决策模式的演变

     

    五年规划有四个类型:内部集体决策;“一言堂式的决策;咨询决策;集思广益型决策。不同的类型,决策主体、决策方式和决策特点都不一样。编制机构、决策机构、批准机构和公布形 式都不一样。编制机构变化不大,主要是发改委,由负责总体规划的机构来进行编制。决策机构变化较大,从九五以后已经制度化,每一次党代会的主要任务就是制定下一个五年规划。 批准机构从七五以后开始制度化。每一届人大的四次会议来讨论批转下一次的五年规划。公布形式从六五以后制度化,开始完全成文公布。从步骤上来看,七五以后,四个步骤 基本制度化,即编制草案、提出建议、正式编制和审议通过。

     

    内部集体决策模式最初在一五二五前期实行,后来遭到破坏,但是在五五六五期间又得到重建,这是由政府体制中的某个机构主导,不同部门共同参与编制,按照法定程序共同决策,再由国家领导人集体做出决定的模式。这是一个集体、内部的决策模式,不对外开放。

     

    “‘一言堂式的决策出现在二五的后半期,一直延续到四五时期。这种模式强调个人的绝对权威,就是毛泽东的个人权威,决策没有固定的程序,决策过程随意。但是和苏联的五年规划又十分不一样,苏联的五年规划非常刚性、死板。而在毛时期,规划有太多随意性,规划起得作用也没有那么大。在决策过程中,其他决策主体虽然参与决策过程,但不能完全表达自己的建议,决策过程陷入跟风效应。比如,这一时期,关于钢产量的目标变化幅度非常大,这和主要领导人的言论有很大关系。尤其第四个五年计划,可以称之为一个语录式的计划,领导人说的话成为了计划的主要任务,个人色彩非常浓重。

     

    七五以后的咨询模式,虽然有内部集体决策的特点,但是范围扩大到了决策咨询外部的精英,专业的研究机构和研究人员、党外人士和商业精英人群也通过不同方式参与到决策过程中,这一模式也坚持了一二十年时间。

     

    集思广益型决策模式开始于十五以后,之后不断成形。除了有咨询决策模式特点之外,还有其他特点,比如决策主体更加广泛,非精英群体的公众和组织也开始参与到决策过程 中,对决策的影响逐渐扩大,形成了公众政策讨论。同时,观点交锋和立意表达也更加多元。

     

    这些机制在各个五年规划里的做法都不太一样,决策机制也不断创新,比如实施评估,即对前一个五年规划的评估。另外还有前期的务虚研究,还有专家咨询、地方参与、公众参与和全国人大的审议方式、调查研究等。

     

    集思广益型模式

     

    集思广益一词来出自于诸葛亮的夫参署者,集众思,广忠益也。”“集思广益概括了十五十一五十二五的决策过程。集思广益型的决策模式在五年规划中的体现有三个关键词:众多主体、四个阶段和五个环节。

     

    众多主体:之前的决策过程只有决策者参与,加上少部分的起草者。现在的参与者包括三大类:参与者,起草者和决策者。参与者范围非常广,包括中央政府各部委办、地方各级政府、全国人大常委会及专门委员会、全国政协及专门委员会、专家以及公众。起草者包括两组,一个叫做建议,党中央提出的关于下一个五年计划的建议和党对国家部门提出建议,是阶段性文件。另一个是纲要起草者,就是党中央的文件出台以后,国务院部门起草下一个五年计划的纲要。起草者的作用是在集众思的环节上,集中各方面的意见,负责文件的起草工作。第三波主体是 决策者,包括政治局常委、政治局委员、国务院领导,全国人大委员,全国人大常委会委员,负责对文本的起草进行指导,把握方向,提出修改意见,负责最终决策。

     

    四个阶段:第一个阶段是中期评估,一般是上一个五年计划实行了两年半的时候,就要开始准备下一个五年计划,两年半三年的时候要进行中期评估。以便为下一个五年计划提供一个框架。第二个阶段是理清基本思路,中间会出现很多文件草案,要务虚,再从虚到实,一步步理清下一个五年规划的方方面面。第三个阶段是党中央的建议。第四个阶段是国务院提供给全国人大的纲要。

     

    五个环节:屈群策集众思广纳言合意决告四方。在四个阶段的每个阶段几乎都要走过这五个环节,每一阶段未必都走得完全,但是大致上都要走一遍,也就是 说,这五个环节要走四次。

     

    屈群策来自于扬雄《法言》,汉屈群策,群策屈群力。就是把各种人的不同想法都收集起来,来帮助决策者克服信息不对称问题。意义在于收集分散的信息和观点,以形成更深入全面的认识,达到思路启发。怎样实现屈群策?第一要调研,这也是中国决策模式当中最具有特色的部分,其他国家大多没有调研环节。屈群策机制中,除了起草小组成员以外,各 级领导,包括九常委以及其他国家领导人,都要分赴全国各地,就下一个五年规划进行专题调研,召开座谈会,听取各方意见。同时谏言献策,开展公众建言献策的活动,或者发函给相关机构,让其主动提供意见。不仅如此,人大、政协也要主动建言献策,或者委托研究机构做相关课题研究,请相关部门提供有关文件,为国家整体文件起草提供支撑。

     

    集众思就是起草人员对征集来的信息要进行分析、比较和甄别,做到去粗取精,去伪存真,在这个基础上形成阶段性的政策草案。这个政策草案并非只有一个,而是很多个政策草案。有些工作人员说:我们所做的工作,就是要把方方面面的意见集中起来,并用规划性的语言表达出来。”“集众思包括意见的集中和梳理,每一次都有大量文件收集汇编,形成简报。还有集体学习,内部讨论,而在起草的时候多使用总分总的语言,即确定提纲,分别起草,最后再汇总。

     

    广纳言就是在阶段性政策形成之后,发给相关部门,征求他们的意见。相关部门包括各民主党派、工商界、企业界、各部门、地方、专家和学者等,也包括外国专家和外国学者。这很少见,中国请了一个包括其他国家诺贝尔经济学奖得主的智囊团,进行上一个五年规划的中期评估,以及给下一个五年规划提建议。在医改方案形成过程中,外国专家和国际机构就提出建议,参与到决策制定中。起草者根据这些建议来修改草案,避免草案制定的片面性和主观性。在每个阶段前期和后期都有两次大规模的征求意见,即广纳言,前期的征求意见是头脑风暴,激 发起草人员的想法;后一个阶段,是在初稿形成以后,征求意见来完善初稿,达成共识。座谈会、论证会等其他会议都是广纳言的重要方式。

     

    合意决,用参议人员的话讲,叫做上会,就是把各方意见拿到会上进行讨论,并形成决定和决议。提交决策的政策文本叫做送审稿,在不同的决策层面,领导人和机构进行商议,确定本层面的政策草案,直至最高决策层面确认最终的决策文件,使之发生法律效应。五年规划决策的层级序列是:领导小组、国务院常务会议、国务院全体会议、政治局常委会、政治局 会议、中共中央全会和全国人大。每一个环节,一步都不能落。当然,真正的实权在政治局常委会,它具有最高的决策权力。在这之前的决策都可以叫做前期审议,之后的决策是后期完善和使之合法化。

     

    告四方也是不能缺少的,在前期的几个阶段也都要告四方。四方不一定是所有人,但是所有相关的人,就是将已经形成的政策文件向各方面进行传达,目的两个:为下一个层面的决策执行征求意见;为最终决策打下基础。方式主要有:正式传达,非正式传达,宣传和动员。

     

    对于集思广益型模式这样众多主体,四个阶段,五个环节的特点,有一个参与决策的领导人这样评价:只要你把每个程序都踏踏实实走好,你就不用担心规划编制的质量不高。因为有千千万万的人参与到过程中,为你把关。五个环节中,通过屈群策的机制来收集分散的信息,克服信息不对称;通过集众思广纳言的方式来克服主观性和片面性;通过合意决达成最终政治共识。

     

    十二五规划的编制过程

     

    十二五规划用了三年时间,经过了四个阶段,走了十个步骤,公布于2011316日,但是它的第一部制定从20083月开始,一共花了三年时间制定出来。

     

    第一步是发改委组织关于十一五规划的中期评估,各部委对本部门的情况进行自我评估,各级政府主要是省级政府对自己的执行情况进行评估,并且委托第三方进行独立评估。第三方的加入,是十二五规划里新增加的程序,这三家机构,一个国务院发展中心,一个是清华大学公管学院的国情中心——胡鞍钢领导的中心,还有一个是世行驻华办事处。在广泛征求的意见和各级领导的调研基础上,起草一份《十一五规划实施情况的中期评估报告》,由发改委主任张平向人大常委会报告。评估标准包括提前完成完成进展滞后,就2009年清华大学的评估报告来看,大部分指标都提前完成或者完成,只有小部分没有完成

     

    第二步是前期研究,基础调查,信息收集和纳入规划重大项目的前期工作,发改委在8个领域分了39个课题,在全社会进行公开招标,这可以看成是全世界最大规模的公共政策集体研究。有四家机构进行总体思路和目标的研究:国家信息中心、国家发改委的宏观研究院、国家行政学院以及清华大学的国情中心,他们独立完成研究,互相不干涉,最后提交给发改委。其他受委托的机构都做具体方面的研究,包括能源、经济发展方式的转型调整等。整个涉及的研究机构有八九十家,政府下属的研究机构23家,学术机构55家,独立协会性质的研究机构2家,还有跨国企业 1家。

     

    第三步是基本思路的形成。基本思路不进行对外公布,但它是形成党中央建议纲要的基础性文件,主要由发改委负责完成,政治局常委根据他们完成的文件,详细讨论基本思路,达成政治共识,向各方通报,形成政治动员。每一次五年规划的基本思路都能够在公开报道里找到蛛丝马迹,以便进一步征求意见并告诉公众目前阶段的想法。五年规划基本思路的研讨,不仅要听取下面的意见,还要开会,在中部、西部、东部开会,以及全国性的会议。

     

    第四步是党中央建议的起草,组建起草小组。建议的起草小组,领导人是最高的,总理担任组长,副总理李克强担任副组长,一共有78个成员。总理和副总理领导起草,是一五开始的传 统,一直延续到现在。起草小组要集中学习,调研前期资料,九常委也要下去做调研,反复起草,建议稿也反复修改,正式改稿有三十多次。建议稿形成以后交给五中全会。之后,小组和其他部门,如人大、政协和民主党派也要进行调研。小组本身也要到各省各地征求意见,听取多方建议。

     

    第五步,审议通过公布党中央的建议。一般在五中全会,2010年十七届五中全会,全会通过了这个建议,并对外公布。还不是五年规划的纲要,而只是党中央的建议。

     

    第六步,国务院拿出要向全国人大提交纲要,从201010月到20112月,并再一次起草国务院的纲要文本。

     

    第七步,纲要草案通过之后,通过国家规划专家委员会的认证,36个专家要对纲要草案进行讨论。不仅前期介入,在草案出来之后还要继续介入。

     

    第八步是广泛征求内外部意见,形成草案,提交人大四次会议,这也已经制度化。公众谏言阶段,将刚要草案公布到网上和其他地方,让大家提意见,再委托相关部门进行谏言献策活动,开座谈会,以及通过其他途径收集意见,这些意见都能够在网上看到。

     

    第九步是人大正式批准。很多人大代表在这之前就已经收到了纲要的草案,并且提出了意见,所以对于他们来说,最后的纲要并不陌生。

     

    第十步是公布和传达,学习统一思想,形成政治共识。

     

    来源:观察者网 本文由江国梅整理草根简介

     

     

  • 责任编辑:sn
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或删除评论内容。