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  • 从“湄潭试验”反思农村土地承包权的真正内涵
  •  2012-06-07 10:57:50   作者:吴敬斌   来源:原创   点击:0   评论:0
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  • 简介:农村土地承包权的赋予很重要,但也要尊重广大农民意愿,突出其自主权,充分发挥其主体作用,这是农村土地承包权的真正内涵。
  • 从“湄潭试验”反思农村土地承包权的真正内涵
    福建浦城 吴敬斌
    据报道,贵州湄潭自1987年开始进行“增人不增地、减人不减地”试验,却存在严重问题——“增人不增地、减人不减地”的土地政策,既不公平,又无效率,农民也不满意(贺雪峰:评“增人不增地、减人不减地”)。无独有偶,上世纪九十年代末期开展农村土地延包工作中,有的地方农民群众对发放到手中的农村土地承包经营权证并不爱惜,令人深思。1993年党中央、国务院决定在原定的耕地承包期到期之后,再延长“三十年不变”,让广大农民群众吃了颗“定心丸”,这也是农民群众所热切期盼和忠心拥护的。但为什么在第二轮农村土地延包中,对发放到手中的土地承包经营权证不重视呢?究其原因,主要是在贯彻执行保持三十年不变时,当时出于避免农村土地细化,促进农村土地流转,为推行适度规模经营创造条件考虑,提出“增人不增地、减人不减地”。可农民群众对此不愿接受,对发放到手中的经营权证也无预期的热情。效率不应损害公平,否则,农民群众不答应。实际上,农村土地流转是个渐进、长期的过程,不可能一蹴而就。
    因家庭人口变化导致户与户之间人均承包地严重不均矛盾,引发不少村民小组在第二轮承包期限内频繁调整承包地,很多每2-3年调整一次。使得当初发放的农村土地承包经营权证上登记的承包人与实际承包地块已是张冠李戴,完全不符。这就造成了出现土地纠纷时,到底以承包经营权证为依据,还是以实际情况为依据的两难局面,给农村土地承包纠纷的调处带来很多问题。从开始实行农村家庭联产承包责任制到今天,伴随着社会经济的发展和户籍制度的改革,农村集体经济组织成员由原先与户籍身份高度一致,变为多元化、复杂化。农民群众在土地调整中,因对不同个体是否享有承包权,争议非常大,出现了“合法不合理”或“合理不合法”,甚至“组规民约”、“强势村民”抵触法律的现象,成了农村土地纠纷信访的主要原因。
    2008年,党的十七届三中全会提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,是家庭联产承包责任制的政策升华,令亿万农民吃了颗长效“定心丹”。但在当前新农保刚开始推行,保障水平还比较低,“土地是农民最大的社保”这一现状下,“增人不增地、减人不减地”导致“死人有地、生者无地”,不仅脱离了农村实际,也不符合农民的意愿。这种“合法而不合理、不合实”的经营权证农民群众自然不喜欢,还带来法律上的负作用,给农村土地承包纠纷的调处增加了困难。只有当经济发展到一定阶段,二三产业高度发展,农村的社会保障达到较高水平,农民的生计不再仅仅依靠土地,“增人不增地、减人不减地”的提法才有得以推行的现实基础。
    国家农地政策的制定的核心是“耕者有其田”,依法保障农村土地承包权,当前应做好两件事:
    一是尽快立法界定农村集体组织成员资格,明确承包权的拥有。
    农村集体经济组织成员资格的确认,包括取得和退出机制的明确,已是当务之急。因为是否为集体经济组织成员,事关农村土地承包权的合法拥有,以及作为集体经济组织成员其他经济权益的获得,也是农村承包土地合法流转和纠纷调处的重要依据。通过向符合规定的集体经济组织成员颁发集体经济组织成员证,载明其权利,特别是农村土地承包权的原始享有。有关农村土地承包的法律法规,除宪法外,有土地管理法、农村土地承包法、农村土地承包经营纠纷调解和仲裁法、最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释及农业部制定的农村土地承包经营权证管理办法、农村土地承包经营权流转办法。相对而言,已较为完备,但是,对于农村集体经济组织成员资格的界定这一核心要素却没有相关规定。陕西省高级人民法院的会议纪要、福建省实施《中华人民共和国农村土地承包法》若干问题的规定及浙江省村经济合作社组织条例也就此有作出规定,而全国性的法律规定缺失,不能不说是个遗憾。
    二是给农村集体经济组织发放所有权证明,明确所有权的拥有。
    中央提出“力争用三年时间把农村土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。那么,在开展农村土地承包经营权证登记之前,就应先给所有者发放权利证明。如果以所有者(即乡镇、村、村民小组三级集体经济组织)为主体进行确权登记,既能准确摸清农村土地面积和现状,又可降低登记成本,也符合物权法的要求,并解决长期以来农村集体经济组织作为所有者而无权属证明的尴尬。在农村土地承包关系保持长久不变,农民依法享有承包权的大前提下,只要耕者有其田,具体的承包年限由农民与所有者通过签订承包合同来明确,即符合政策要求,又具有操作性。实践中,农民群众已经是这么做的。
    尊重广大农民意愿,突出其自主权,充分发挥其主体作用,这是农村土地承包权的真正内涵。
    土地是农民的命根子,依法赋予和保护,意义重大,但把好事办好,同样重要。

    2012年6月7日

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  • 责任编辑:sn
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