新年伊始,广东省委书记汪洋和新任省长朱小丹先后表态,认为深入改革必须打破既有利益格局的制约。朱省长更明确指出:“目前体制改革已经进入深水区,阻碍改革的最大的障碍、最大的因素是这些年形成的既得利益格局,接下来的改革确实需要勇气,我们有决心突破这种利益格局,尤其是突破与市场经济不相适应、与科学发展不相适应的政府部门权力和利益格局”。
广东省党政首长说得是多么的好哇!广东也不愧为我国改革开放的排头兵,敢为人先,一直起着改革开放窗口的作用。这次广东省党政首长坦诚地提出,要以打破既有利益格局来深化改革,在社会各界引起巨大反响。什么是既有利益格局呢?就是既得利益根深蒂固无法破解,政治上讲即因权力凝固化而形成的党政干部特权集团,为保有特权利益而拼命阻挠改革。朱省长一针见血地指出,当今党政权力机构的设置,也存在“与市场经济不相适应”的特权部门,存在许多不合理之处,造成官民关系的扭曲,存在着不正常的利益格局,由此造成很多弊政。
就拿从中央到县区党政部门普遍设置的“老干部局”来说,就是一个彻头彻尾的特权部门,其与老百姓的利益无涉,是专门为特权利益服务的不伦不类不合时宜的机构。
老干部局也最具有中国特色,因为全世界各国都没有,唯独中国有。老干部局隶属于党委,由于中国党政不分的政体格局,老干部局虽不列于政府行政机构序列,却统统都吃财政饭,其部员有公务员编制,由纳税人供养,服务对象仅限于少数离退休的老干部。
老干部局也是改革开放的产物,改革前三十年并无此机构。当然,改革前无老干部局,并不是说那时干部就没有特权,那是因为49年后打江山坐江山的干部,尚是青壮正当年。年既未老,固无须设置老干部局。文革十年浩劫,当权的干部首当其冲受到了冲击,文革结束,他们大难不死获得“解放”,却已年老。改革之初,胡耀邦总书记提出干部年轻化,邓小平、陈云等老资格带头退出第一线,成立顾问委员会,安置退下来的老干部。地方各级政府党委也跟进,于是乎相当一批开国元勋及地方各级老干部,都办理了离休。他们退下来,放弃了权力,但待遇没有变,有的甚至还提了级,提高了待遇,备足华贵荣誉,少管事,有时仅顾问顾问,而安度晚年。
但若干年后,退下来的领导连顾问也没法干了,于是又撤销了顾问委员会,成立了老干部局,专门为离休的耆老服务。对开国元勋给予特殊照顾,人们可以理解,他们人数不多老百姓也负担得起。老干部局本应是一个临时机关,待离休的耆德安享天年后,象顾问委员会一样也应裁撤。然而,三十年下来,老干部局非但未见撤除,反而从中央到地方渐成规模,自上而下形成系统,并强化了其职能。开始时老干部局的服务对象是县处级以上离休干部,这部份人随着时光斗转所剩无多,于是又扩展为副处级退休干部,县区政府副处级干部也不多,于是将副科级以上退休干部也统统纳入了其服务范围。
老干部局的具体职责都有那些,都做些什么服务呢?我们查看一些公开的政府网站,老干部局公示的工作职责除大量的套话外,具体的就是照顾老干部生活,如组织体检、参观考察、享用公车、落实经费、安排后事等,可以说是无微不至,无事找事,包括过年过节上门看望,组织学习文件等。既然退休,学什么文件?又凭什么要组织看望?这难道也能算是“工作”?有必要设置一个专门机构干这种无聊的事吗?再说啦,伺候老干部们可设一个“局”,老教授老教师是不是也应专门设一个“局”来伺侯呢?而一般公务员、老工人,凭什么就没人管呢?这不是明显的特权吗!
放眼全球,当今世界各国都找不到老干部局这样公然为特权阶层服务的机构,如果说有,也只能在古代王朝中去找,如清朝的宗人府。老干部局的性质,到底是为官员服务,还是为人民服务?一看就知,还用得着回答吗?亿万民众的纳税钱,凭什么就可往离退休老干部身上乱花,退下来的官员凭什么仍然享受公车?老干部难道个个是老爷,要专门设置一个“局”来伺侯?这又是那一方的歪理?不能口头上讲权为民所用,讲政府为人民服务,实际上却在为自己服务,权为己所用,并且官官相护。官场逻辑是在位者要维护退位者的特权,将来自己退下来也才会受到新进者维护,于是乎形成凝固化牢不可破的官僚特权利益阶层,形成盘根错节的既得利益格局,而根本不把老百姓放在眼里。
所谓改革,就是要兴利除弊,破除特权。政府改革,首先就应向自己开刀,切除自身的弊端。然而,我国改革三十多年了,行政改革精简机构虽三番五次,却整出个赤裸裸的特权机构----老干部局。同类机构国外没有,国内以前也没有,现在竟是上上下下一大摊。既不为人民服务,而专门为一小撮有权有势的官老爷服务,老干部局又能算是一个什么机构?我看其不仅是一个特权机构,而且是一个腐朽机构,其存在根本就没有什么正当性。象这样一个有“特色”不伦不类的部门,其实尤如一个脓疮,毒害着政府的机体。而改革就是刮骨疗毒,既然要破除既有利益格局的制约,向特殊利益开刀,首先就应将流着脓且暴露在外的特权机构老干部局撤除掉。
不在其位,不谋其政。老干部既然已退休,其身份就是普通老百姓,就没有任何理由再享受特权。且离退休老干部既有优厚的退休工资,有公费医疗保障,在如今市场经济条件下,完全可享受社会化的服务,出门“打的”,出游可参加旅行团,可花钱买各种服务,还用得着耗费人民的血汗钱,专设一个局来伺侯吗?诚如朱小丹省长所言,老干部局正是一个“与市场经济不相适应”的部门,要尽快革除,不然既跟不上形势,也对不起人民。
改革时代的公共政策,要向多数人的利益倾斜,向弱势群体倾斜,在我国占人口数量极少部份的老干部,从来就不是弱势群体,用不着专设机构来伺侯。老干部们作为一个群体,其在位时有权有势,退位后余威仍在,人们不敢得罪,惹他们不起,要革除他们的特权,尚需要勇气。广东省的改革领导人有决心突破这种利益格局,受到人民的称赞好评,如果退休老干部也能配合响应,自觉放弃特权,撤除老干部局,则可谓是体制改革迈向深水区的第一步。如果在位的与不在位的官员,能和全国人民一道,大家齐心合力,向根深蒂固的特权利益宣战,告别特权,官民平等,兴利除弊,就能大大降低改革的成本,减少重重阻碍,将我国的改革事业引向纵深。如此,则国人幸甚,改革有望可期。(2012.1.26)
应尽量减少官员在国会代表中的比例
袁 刚
(北京大学政府管理学院教授)
2011年12月31日即去年的最后一天,十一届全国人大常委会第二十四次会议宣布原广东省长黄华华、原甘肃省委书记陆浩赴人大工作。黄华华被任命为全国人大华侨委员会副主任委员;陆浩任全国人大外事委员会副主任委员。
黄华华和陆浩都曾是省级党政首脑,任内颇有政绩,因年届六十五到了退休时限,才转到全国人大任职。而同类事件几乎每年都有,省部级领导年届六十五,往往都会被安排到人大、政协“两会”发挥“余热”。省以下市、县领导退休前则循例安排去市、县人大、政协供养。如此则每年都会有大批快退休的官员转到国会或地方议会中去当民意代表,行政级别不减待遇不变,官民两兼。由于各级“两会”容纳的老干部太多,于是也被人们戏称为干部“养老所”。
除快退休的老干部外,许多党政干部还直接兼任“两会”职务,议行合一,既当行政官员,又当人大代表,自己监督自己。据统计,党政干部在各级人大、政协所占的比例约有八成,成为绝大多数。每年北京“两会”召开,都是由各省市党政首脑带队,大小官员一大群,成为有“中国特色”的一道风景,真正的各行各业的群众代表少之又少,仅为点缀,开会时几乎是清一色的官员。
官员兼任民意代表是否就完全不行?特别是一些走下行政岗位快退休的官员,既有从政经验,更有议政经验,在“两会”中参政议政,可能比缺乏从政经验的民选代表能力更强。但这样的官民两兼代表不宜太多,否则会喧宾夺主,使得主次不分,使“两会”对政府的监督功能大大降低。
中国自古以来官民两界就分得很清楚,罢官才能为民。毛泽东说“既当官,又当老百姓”,也只是提倡一种作风,实际上官是官,官有官的责任;民是民,民有民的义务,两者不能混淆。近代以来民权思想兴起,清末有了开议院选民意代表的做法。1910年资政院召开,议员也有现任官员王公大臣,所谓“钦定代表”,但所占比例不大,多数乃“民选代表”。即使是“钦定代表”也非全为官员,而包括工商学界各色杰出人士。
1949年建国开“新政协”时,各界民主人士充当代表的很多,以后开“两会”也刻意挖掘少数民族及文体名星来当代表。但后来随着老干部年岁已高,离退休又不能全退,也就纷纷挂职人大政协,使两会的官代表比例不断提高。为了加强“党的领导”,现职党政官员也无所顾及毫无必要地兼任人民代表,使民意机关变成“官意机关”,这对我国民主政治的建设,很是不利。
人民代表应该来自人民,政协代表应该来自各界各行各业,“两会”不能充斥着官员,由党政官员包办,否则,听不到人民的声音,“两会”就会变味。所以应该采取有力措施,逐步减少官员在“两会”中的代表比例,不能代表人民的官员特别是退休官员,没有必要在人大政协中套一个职位,来享受某种荣誉或福利。国会和地方“两会”是议政的场所,是质询监督行政当局的地方,行政官员就没有必要将大多数名额居为己有,而是腾出位置让更多的来自草根的各行各业人士来充当人民代表,监督政府,官民互动,共同促进我国的民主政治建设。(2012.1.25)
政府要象割去自身的毒瘤一样革除无限制公车消费弊政
袁 刚
(北京大学政府管理学院教授)
我国的改革凡涉及到党政干部官僚特权既得利益时,就往往止步不前,想改也致不动,公车治理治了16年,不仅收效甚微,而且越治越难。据统计我国党政机关及行政事业单位公务用车总量已超过两百万辆,每年公务用车消费支出达2000亿元,这还不包括超编配车及医院、学校、国企、军队等用车的浩费,每年的公务用车购置费支出增长率为20%以上。今年全国党政机关共查出违规车辆17.26万辆,还有更多未查出来的,有人估计我国凡科级以上干部人均拥有公车一辆,公车私用,耗费了无数国脂民膏,是官场腐败的一种最常见的形式。
庞大的公车浩费早已引发了公众愤慨,我国经济大发展不过才十几年,多数民众生活还很贫困、人均GDP排在世界百名之后,尚属于发展中国家,但官员公车消费水平竟高于发达国家数倍乃至数十倍。执政党自称具有“先进性”,要建立高效、廉价的服务型政府。但公车浩费腐败的情形,反映的却并非“权为民所用”,而是“权为官所用”,这与王朝时代当官做老爷,出行要人抬轿有什么两样?
执政当局也并非不想治理,但碰到特权“雷区”却不敢触动,用车单位衙门也总是能想出对策抵制抵消中央指令,变换花样继续享用特权。这反映的是改革不到位,中央没有对公然盛行的弊政以雷霆之力坚决去除。有政协委员提议省部级以下干部一律取消配用专车,我看就很好,公务用车可采取社会化服务,大单位可自配车队,不必以公车专属个人。小单位公干出行可“打的”,所有消费均按条规核实报销,非公务一律不许公车消费。香港特首董建华离职后即不再乘公车,我国离退休高官已无公务又有什么理由仍要继续配公车呢?
我国推行改革已30多年,改革的对象到底是谁?近来倡导“社会管理”改革,似乎改革的对象是社会民众,这是一种错误说法,完全颠倒了对象。改革的对象不是社会民众,恰恰是政府自己。政府不仅要改变施政方式,依法行政,而且要接受社会民众的监督,摆正自身的位置。权为民所授,是老百姓的纳税钱供养了政府,权只能是为民所用。当官是为人民服务,又有何理由耗费民膏无限制的“三公消费”呢?改革绝不是那些享有特权坐公车的人去对老百姓指手划足,而是要让所有公职官员对得起养他的老百姓,去为民众干实事,只有下大决心对政府自身的弊端顽症动手术,这才叫改革。
公车治理搞了16年搞不动,原因就在于政府自身弄错了改革对象,不是官员“为民办事”需要用车,而是要当权者人人考虑民间的疾苦,人民的负担,少花钱,多办事,少一些特权,将自身改造成责任政府、廉价政府,全心全意去为人民服务。那些打着公务的招牌配车干私事,打着人民的旗号配车享有特权的人,实际上是在对人民犯罪,其自身正是弊政制造者,是腐败分子,是改革的对象!如今公车消费已达天价,与公务所需极不相称,这样的弊政难道还能听之任之?改革要深入,执政当局只有将改革的手术刀对准自己,大刀阔斧下决心割去自身的毒瘤,给人民一个交待。如果政府真能下决心向自身开刀,我就不相信无限制公车消费这样的弊政,会革除不了!
(《工人日报》约稿,部分内容刊于该报2011.10月2日,此为原稿)
作者:北京大学政府管理学院教授