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  • 陈柏峰:社会和谐视野下的农地制度
  •  2011-09-30 09:45:51   作者:陈柏峰   来源:   点击:0   评论:0
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  • 社会和谐视野下的农地制度

    陈柏峰

    摘要:目前,一些学者对农地制度与农村社会和谐的关系存在误解,错误地主张以土地私有化来化解土地纠纷。征地纠纷及其上访针对的主要是城郊农村的土地,牵涉的主要是土地的级差收益,不能作为中国农地制度的经验基础。在户均不足十亩、分为十多块的中国农地上,农业生产需要农民合作提供公共品,土地私有化会使合作格局崩盘。农用地纠纷及其上访多发,这与取消农业税、农产品市场变动、土地制度预期等多因素有关,与土地集体所有制基本无关。土地集体所有制下统分结合的双层经营体制,符合中国农村现实,它赋予村庄集体的治权,能够保证公共品的有效供给和纠纷的顺利解决,因此可以真正保障农村社会基本和谐。

    关键词:社会和谐 农地制度 土地纠纷 村庄治权

     

    农地制度对农村社会和谐有着重要影响。但目前学界和媒体对此的主流认识存在一些误区。在一些学者看来,土地权利是所有社会的产权体系中最核心的基础性产权。土地权属不明确,已经成为影响中国农村社会和谐的主要问题。因此,建立和谐社会的关键问题,就是界定土地上的产权,最好的办法是土地私有化。例如,陈志武就认为,土地产权的清楚界定并明确所有者身份,已经是不能再回避的改革。[1]陈志武的论说依据,主要是于建嵘关于当代土地的上访数据,以及步德茂Thomas Buoye)关于清代土地的人命案数据。陈志武、于建嵘等人对土地与和谐社会之间关系的认识,在学者和媒体中颇有市场,但这种认识似是而非,他们对相关数据所反映问题和逻辑在理解上有偏差。本文将梳理这些数据的实际意义,探讨其背后的逻辑和问题,进而阐述农地法律制度与农村社会和谐之间的关系。

    在我看来,征地纠纷及其上访针对的主要是城郊农村的土地,牵涉的主要是土地的级差收益,不是中国农地的普遍性问题,因此,城郊农地不能作为中国农地法律制度的经验基础;中国农地面临的主要问题是农民合作起来进行公共品供给,因此,土地法律制度必须赋予村庄集体治权,以让农民合作成为可能;这种治权可以解决产权不明确所带来的纠纷,因此并不是影响农村社会和谐的原因。总的说来,只有进一步完善农村土地集体所有制,才能促进农村社会和谐。

     

    一、征地纠纷的上访及其利益驱动

    于建嵘关于土地的上访数据主要有:200411630中央某媒体观众电话声讯记录,反映农村土地问题的占三农问题的68.7%20038月至20046月中央某媒体已分类处理的信件中,30.8%涉及到农村土地争议;2004615714720名进京上访农民进行了专项问卷调查,涉及到土地问题的占有效问卷的73.2%20041月至6月,课题组共收到的172封农民控告信件中,63.4%涉及到土地问题;20041月至6月收集的130起农村群体性突发事件中,有66.9%因土地而发生的警农冲突;中央相关部委和各省市所反映的情况也说明了土地案件的严重性。[2]

    根据上述数据,于建嵘认为,土地纠纷(主要是征地和占地)已取代税费争议而成为了农民维权抗争活动的焦点,是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。而且,土地不但是农民的生存保障,还涉及到巨额经济利益,这些都决定土地争议更具有对抗性和持久性。[3]在于建嵘看来,随着农民维权议题的转变,维权特征发生了鲜明变化:第一,尽管村民联名仍是主要形式,但村级组织在农民的压力下也可能成为维权主体;第二,农民男女老少广泛参与,冲突更加暴烈;第三,土地纠纷中市县成为被告的比例在增高,而以往税费争议的被告方主要集中在乡、村两级;第四,在由税费到土地的矛盾变迁中,冲突的发生区域从中部农业省份向沿海较发达地区转移;第五,维权的语言也在发生本质变化,从“落实中央政策”转变成了“我们要生存”;第六,土地维权过程中有了更多外力(如法律人士)的介入。[4]由此,于建嵘得出结论,首先要明确农民的土地所有权,要从法律上把农民的土地还给农民,然后再考虑用市场手段来解决农地问题,进而解决新形势下的三农问题。陈志武及许多学者对当前农地问题和三农问题的认识,与此类似。然而,这些认识存在着事实判断和应对之策上的诸多谬误,具有极大的误导性。

    于建嵘、陈志武等学者的误导性,首先是混淆了两种不同性质的土地问题:城郊土地与农用土地。城郊土地是有非农利用价值,可以分享级差收益的土地;农用土地是缺乏非农利用价值,难以分享级差收益,只能用来种植大田作物或经济作物的土地。两种土地的性质不同,所面临的问题也不同。当于建嵘在谈及土地维权时,当陈志武在谈及通过土地所有权的私有化来解决三农问题时,他们的经验基础都是城郊土地。但是,城郊土地上的诉求能代表中国的三农问题吗?当然,城郊农民的稳定与发展对于中国和谐社会建设也很重要,但它并没有重要到决定意义上。城郊土地无论如何重要,其面积很少,涉及的人数也很少,并非全国农村的情况。城市化进程加速的最近20年,非农使用的农地总共才占农业耕地的5%,涉及的农民(主要是城郊农民,另有少量库区移民)也才占全体农民的5%。而且,当前我国农地的非农使用已经接近极限,中央政府划出了18亿亩耕地的红线,城郊土地的征用空间已经很小。因此,我们不能仅以城郊土地为经验基础来想象中国的三农问题,不能以此来想象农村和谐社会的建设,尤其不能以城郊土地面临的问题来为整个中国农业土地问题寻求解决之道。中国三农问题和农村社会和谐的关键在于,九亿从事传统作物种植的大田农民以及他们生活的农业村庄。[5]

    假设于建嵘的调查数据是科学可信的,即2004年以后,土地纠纷比例确实有所增长,如何看待这种增长?在我看来,土地纠纷比例的增长,并不能得出农民维权议题“从税费负担到土地纠纷”的变化,也不能得出“土地问题成为2002年以来中国农村最具紧迫感的问题”这一判断。农民维权议题“从税费负担到土地纠纷”,这样说似乎表明税费负担和土地纠纷两者存在继替关系。而事实并非如此。应该说,税费负担和土地纠纷在农民维权活动中一直都存在,也是农民维权中数量最多的两个方面。但这两个方面在维权活动中的数量消长并没有任何关系,不存在所谓的维权重心从税费负担转移到土地纠纷。1990年代以后,农民负担日益加重,以致于农民不堪重负,因此各种上访维权活动不断兴起,这些维权活动主要集中在中西部农村;而几乎与此同时,中国城市化加速发展,征地补偿纠纷日益显现,土地维权问题也不断兴起,这些维权活动在东部发达地区更加突出。2002年税费改革启动以后,农民负担大大减轻,到2004年全国开始取消农业税,税费负担问题不复存在,这一指向的维权活动当然就丧失了存在的基础。[6]由于税费负担指向的维权活动的下降乃至消失,土地纠纷在维权活动中的比例自然有所提高。两者只是统计上的比例消长,并没有任何因果关系或继替关系。

    10多年来,针对城郊土地的上访确实不少,但城郊土地的问题本质上都不是产权问题,而是土地级差收益的分配问题,不太可能通过明晰产权来彻底来解决。城郊农民的“土地维权”问题一直十分突出。由于城市化的发展,带来了城郊土地增值,这种增值收益当然不能由城郊农民独自享有,而应由国家代表全民享有一部分,因为城市化的发展是全国人民努力的结果。由于中国土地制度并不是国有制,因此只能在征用农村集体土地的同时占有土地增值收益。这样,土地征用的价格就比土地的市场价格要低,城郊农民因此不满而上访。这种上访很难说是维护合法权益,而不过是争取更多的土地增值收益而已。而这种收益已经足够让城郊农民过上“食利者”阶层的生活。中国的任何一个城市,尤其是东部城市,城郊村、城中村的农民只需要在土地上“种房子”收租金,就能过上比市民好得多的生活。难道因为他们上访就应该将土地私有化给他们?难道将土地私有化给他们,社会就和谐了,他们就不再上访?而且,让城郊农民独享中国城市化发展的土地增值收益,这对大田农民而言,甚至对全国人民而言,都是显然不公平的。

    不可否认,我国确实也存在农地征用价格“不公道”的现象,价格不公道的问题有两大因素:一是为控制工程腐败,国家基础设施建设的征地补偿标准有刚性,缺乏因地制宜、与时俱进的弹性;二是开发商、地方政府官员、村干部、黑社会勾结,强征农地,又不保障失地农民的生活。[7]但这种价格不公道只是问题的一个方面,只是少数情况。问题的主要方面,更多的情况下,被征土地不是城郊农民变穷的原因,而是他们变富的原因,他们甚至因为征地成为了城市的“食利者”阶层。而且,面对强势的地方政府官员和黑社会勾结,土地私有化的作用有多大,这是值得怀疑的。城市的私房不是私有产权吗?但为何还是屡屡遭到非法的强制拆迁?更关键的是,在占中国土地和人口绝大多数的中西部农村,几乎不存在土地征用引起的维权问题,他们的土地为什么要私有化呢?于建嵘、陈志武等学者从占中国极少数的城郊农民遇到的问题出发,提出一个对城郊土地也未必有效的私有化制度建议,并将之强加给占中国大多数的大田农民,这显然是大有问题的。从后文的分析中,我们可以看到,这样的土地制度不但不能保证农村和谐,还会促成农村社会的不和谐。

     

    二、农地制度与村庄治权

    如果土地私有化或变相私有化,村庄集体将彻底丧失了对土地的权利,从而变成一个空壳,村民自治也就缺少了经济基础,村集体也就丧失了治权。[8]一旦如此,从村庄公共品供给的角度去看,必然会导致灾难性的后果。当前农村基本经营制度是以土地集体所有制为基础、统分结合的双层经营体制,土地所有权的主体是村集体,承包经营权的主体是农户家庭。村集体之所以存在,村民自治之所以有意义,就是因为村集体对土地有支配能力,这种支配能力能够维系村庄内部的和谐。村集体不属于政权组织,只是一个社会自治性组织,离开了对土地的支配权利,就缺乏实在的公共权力,就难有发挥作用的余地,也难以为农民提供生产生活所需各种公共品。[9]如果不能为农民有效提供各种必需的公共品,农村社会和谐就不可能得以保证。换句话说,村集体享有治权,农村公共品有效供给,是农村社会和谐的重要保证。

    然而,很多学者并没有从这个角度认识土地法律制度对农村社会和谐的重要意义。他们常常认为,村集体就是不应该对土地拥有权利,村干部权力越小越好,因为他们权力小,就不可能侵犯农民权益。因此,土地最好私有,土地不属于集体,集体当然就没有任何权利了。例如,陈志武说:“如果土地私有,在转让过程中拥有地权的农民至少还有点发言权,是交易的主体方,在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少。农村土地私有化的制度收益是,农民会更富有了;其制度成本是,那些掌权者少了捞钱、捞权的基础。”[10]他进一步说,土地私有后即便有问题,也不会比现在的局面更糟糕,因为有各国的私有制经验可以证明。其实,并非各国的私有制经验都能证明私有制具有优越性。在几乎所有的第三世界国家,私有化的后果都相当差。越南是一个失败的典型,它从土地集体所有制走向土地私有制,后果非常糟糕。[11]当前学者和媒体认为,土地私有化有很多优越性,其背后隐藏的是美国的土地制度经验。然而,美国土地制度经验在中国缺乏适用的可能性。

    美国广袤的土地上,分布着面积广阔的家庭农场。2002年,美国家庭农场的平均面积是441英亩,约2678亩。[12]这与中国一个中等规模村庄的面积差不多。中国一个中等规模的村庄,人口1000多人,土地2000-3000亩,农民人均耕地不足2亩。在很多地区,农民人均耕地甚至不足1亩。也就是说,从土地规模上看,美国的一个农场相当于中国一个1000多人的村庄。在美国农场内部,土地上的各种问题,都是农场主的私人经营问题;而到中国农村,这些问题就成了村庄公共品问题。而且,美国农场主家庭平均收入的90%来源于农场之外,[13]而中国农民家庭平均收入的60%多来源于土地。可以说,美国只存在农业问题,而没有农村和农民问题,而中国的农业、农村和农民问题却不可避免地纠缠在一起。在中国的村庄,局促的空间居住众多的人口,人们高度依赖于土地生产,土地上公共品供给的重要性就无需多言。而且,正因为中国人口众多,农民密集地聚集在土地上,村庄才有了特别的社会意义。村庄不仅仅是一个农民生产的地方,还是农民生活的地方;农民不但在土里刨食,还在土地上完成生活意义再生产。村庄和土地是他们的人生意义归属,是他们远走千里也无法离开的根。村庄因此具有相对封闭性和稳定性,密集交往的人们形成了内生秩序,其中的各种社会关系的处理有了一定的地方性规范。[14]在这个意义上,村庄社会和谐的维系是无法避开的,它不仅仅是农村问题,还是农业和农民问题。

    1980年代的分田到户确实提高了劳动生产力,正因此,目前一些学者试图通过土地私有化来进一步“明晰产权”,从而再次提高生产力,成就所谓的“第三次土改”。这种思路是站不住脚的,分田到户对劳动生产力的提高并不简单因为“明晰了产权”,更是因为分田到户时“统”与“分”很好地结合在一起。分田到户后统分结合的经营体制和土地制度,保持了村庄集体合作能力和公共品供给能力,这是“统”的作用;在“统”的前提下,“分田到户”调动了农户家庭的劳动积极性,这是“分”的作用。村庄集体合作能力和公共品供给能力主要表现为“共同生产费”的和“义务工”的筹措,它们为农户提供生产的基础条件。这种基础条件维系了农业生产的“技术效率”[15]。正是因为有集体组织的统的力量起作用,千家万户的小农才可以与人民公社时期建设的大中型水利设施对接,才能真正做到“统分结合”。而私有化的土地制度,显然做不到这一点,因为私有化的土地无法与水利设施对接,也就无法合作起来进行公共品供给。

    取消农业税后,乡村“三提五统”随之一起取消,承包集体土地的农户不再向集体承担任何具体的义务,加上土地承包“三十年不变”、“增人不增地、减人不减地”,村集体作为土地所有者的地位就变得非常脆弱。村集体就很难再利用土地所有者的身份来提供公共品,办理公共事业,法律上规定的“一事一议”制度因合作的谈判成本的高昂而无法实践。此时,如果可以进行土地调整,村集体还可以获取提供公共品的经费。村集体可以通过调整土地预留机动地,然后用机动地的承包费办公益事业。我们在中西部很多村庄调查发现,机动地多的村庄,村干部工作积极性越高,成效也越好;而没有机动地的村庄,村干部几乎不可能在公共品供给上有任何作为,村民也因此怨声载道。土地调整还可以让村集体还可能获得提供公共品的能力,给村组干部一些权力,从而使他们有举办公共事业的积极性和可能性。河南汝南的宋庄村自分田到户以来,一直不断调整土地,这个村的公共事业和发展状况也一直较好;而邻近的五里岗村近十年来没有调整土地,村庄公共建设状况则每况愈下。宋庄村1990年代初就开始种大棚蔬菜,大棚一个一般是150长,东西朝向,但宋庄村的家庭耕地一般是南北朝向的,不符合要求,村委会于是通过调整土地来实现要求。宋庄村内路况很差,运蔬菜的车辆难以通行,正好国家有“村村通”计划,村里找到了修路的经费。但修路占地需要高额补偿,村里根本支付不起。最后,宋庄村通过调整土地将修路占地的损失由全体村民均担,村里于是在全镇率先修好了水泥道路。

    中国农村土地上的公共品问题具有相当的特殊性。无论是分田到户时,还是第二轮承包时,土地的分配都是按人口和劳动力均分,每人一份,人均不到2亩,一户不到10亩。为了满足农民的公平要求,土地承包时肥瘦搭配,农户不足10亩的土地,往往分布在村里十几块地方。因此,如果没有强有力的村集体组织,土地上的公共品合作几乎无法达成。因为每块土地的水源条件会有所不同,农户个体的种植倾向也会有所不同,甚至农户对单块土地的依赖程度也有所不同,最终各种不同叠加在一起,使得农业生产上的公共品合作的谈判成本巨高无比,合作希望几乎为零,[16]从而可能导致“反公地悲剧”[17]的发生。只有存在超越具体农户的村集体,从村庄整体出发考虑,才能有效向农户供给公共品,从而满足农户的生产生活需求。如果土地是私有化的,这还意味着现在很多已经进入城市的人还将在农村拥有土地,土地的收入对他们来说可有可无。他们不会在乎土地上的农业收入,因此不会在乎土地上的公共品供给,可能将土地闲置等待升值,也可能将土地留作乡愁。这样一来,合作的谈判就几乎无法达成,就无法合作起来解决水利、道路等村庄公共品问题。

    也许有人会说,村民无法合作起来,可以直接由国家承担农民公共品问题。事实上,即使不考虑国家财政承担能力,没有强有力的村集体组织,国家想向农村提供公共品,恐怕也会十分困难。村庄是一个熟人社会,村干部天天与村民生活在一起,相互之间极为熟悉,这种熟悉作为地方性知识,正是国家力量渗入到农村社会所需要的。[18]各种农业技术推广,只有在村里与强有力的村级组织对接,才容易迅速推展。防治禽流感,离开了强有力的村级组织,国家也很难及时掌握动态,及时采取针对措施。没有强有力的村级组织,国家连低保都不知道发给谁。因此,尽管村级组织有了权力以后,可能做坏事,但没有权力却束缚了他们做好事的手脚。面对村级组织做坏事,我们应该通过完善村民自治制度来进行监督,而不是取消它。倘若村级组织没有权力进行公共品供给,村庄社会和谐就不可能达成。

    当村级组织不能有效组织农民合作起来提供公共品时,村民在日常生活中可能不会有什么反应,因为他们的利益受损却难以找到合理的诉求渠道,农民的不满情绪会因此淤积。一旦碰到突发事件,这种情绪会以非理性的方式宣泄出来。贵州“瓮安事件”、甘肃“陇南事件”、江西“林改事件”、湖北“洪湖事件”等,莫不如此。当前取消农业税和土地法律制度将村庄治权压缩到了几乎不存的地步,村庄集体几乎丧失了公共品供给能力,村庄社会的和谐局面因此被破坏。200811月,我们在湖北某镇农村观察村委会选举时,由于农民对乡村治理和村庄公共品供给状况不满,一个村村民组织了数百人集体上访,指责村干部没有为村民办实事,致使村里的道路失修、水利灌溉系统瘫痪、几百亩的水田不得不蜕化为旱地,另一个村则有村民“自杀明志”。这些都严重干扰了选举工作的正常进行,乡镇工作因此而停滞,并有酿成政治危机的可能。

     

    三、土地纠纷与农村社会和谐

    土地纠纷与农村社会和谐之间有着怎样的关系?土地纠纷多发是否意味着农村社会不和谐?这些也是探讨农地法律制度与农村社会和谐之间关系需要厘清的问题。

    从美国教授步德茂关于清代人命案与土地纠纷的研究成果出发,陈志武将之与当前农村的土地纠纷类比,进而认为土地产权界定清楚对于社会和谐、减少纠纷有着基础性的积极作用。[19]清朝刑部档案中的人命案数据表明,从1736年乾隆元年,一直到1795年乾隆朝结束,土地和债务纠纷引发的人命案总数经历了一个先上升后下降的过程。1736年,全国大概有450起;到1775年时,达到了一个顶峰,大约1600起;然后从1780年到1790年,几乎直线下降。将人命案数量变化与米价、田价的变化放到一起,可以发现,随着当时人口的猛涨,对粮食需求增加、人均耕地减少,因此粮价上涨,土地也变得更值钱,这时,如果土地权界定得不清楚,纠纷就会多,人命案发生的频率会上升。微观的分省数据也可以证明这一点。比如,自乾隆初期到1750年,广东总督做了很多开垦荒地、明晰地权的举措,结果,广东从1750年一直到1780年,因地权不清引发的人命案占本省人命案总数的百分比直线下降。而四川在乾隆时期一直有湖北、湖南等地农民移入,从而使地权界定不清,结果因土地引发的人命案远高于广东。乾隆期间,广东因土地权引发的人命案占土地和债务人命案总数的43%,因地租问题引发的人命案占总数的32%;相比之下,四川的土地权人命案占总数的77.6%,而地租引发的人命案占15.2%[20]

    应该说,步德茂的立论是可以成立的,但陈志武用之来类比今天的农村,则有些似是而非,因为今天中国农村的土地问题非常复杂,并非一个简单的产权因素所能解释。最近十多年来,农地的“处境”发生了很大的变化,讨论农地问题不能不考虑这些“处境”,因此,抽象谈论产权并没有多大实际意义。

    1990年代中后期开始,到2003年税费改革前,农民负担越来越重,而粮食价格却持续偏低,农民种田不赚钱,因此出现大面积抛荒。由于土地承担着各种税费,土地抛荒就意味着税费无所着落,因此乡村干部必须想办法将抛荒地转包。他们想出了各种各样的办法:低价承包、成片承包、外出招农、退耕还林、推田养鱼等,加上改革开放以来的生死病老、分家析产、土地调整、入户迁出等原因,农村土地承包关系非常混乱。1998年左右,中央出台政策要求进行了土地第二轮承包,由于种田税费负担太重,农民对延包没有积极性,于是许多地方的第二轮承包走了过场。2003年以后,全国农村展开税费改革,同时粮价大幅度上涨,种田已有可观的收益,农民开始向农村回流,这使以前农民不愿耕种的土地变得抢手,农村土地承包纠纷不断增多。纠纷原因各种各样,外出务工人员回村要田,抛荒田转包带来的矛盾,划片承包、退耕还林等政策带来的矛盾,抛荒田被改作他用,等等。陈志武等很多学者不考虑如此之多的具体原因,而将问题简化为村集体的土地控制权问题,进而认为农民有土地私有化的要求,这实在是有失偏颇。其实,大多数返乡农民争夺的是基于村庄成员权的土地承包权。在种田没有收益时,他们对这种权利并不在意,而现在争夺的背景正是种田有了还不错的收益。

    甚至有的农民争夺土地承包权并不是为了土地上的收益,而是基于土地在未来的可能意义。很多农民在回村争取到土地承包权后,立即将土地有偿或无偿转包,有偿转包的对价最多也就200元每亩。他们争取土地承包权,并不是为了区区几百元的转让费,而常常是让自己对土地“有着”。他们对未来充满忧虑,无论目前打工收入多高,他们对未来都没有安全感。他们担心自己年龄大了,或突然生病,不能继续打工,生活将难以进行下去。对土地“有着”的意义就在于,当在外难以继续生活下去时,可以回到土地上来。可见,农民要求的只是基于土地的生存权,他们并没有土地私有化的要求。而且,2003年以来的土地纠纷,很多不但不是因为产权不明确导致的,恰恰是明晰产权的政策所导致的。以湖北省为例。由于1998年二轮延包走了过场,2004省委、省政府出台政策对农村土地进行“确权确地”,由于“确权确地”至少“三十年不变”,这意味着今后近二十年土地承包关系不会改变,这无疑激发了更多农民参与争夺。如果维持一轮承包期间的“大稳定、小调整”政策,农民会预期需要种田时就可以找村集体承包到土地,土地纠纷因此会少得多。

    另外,陈志武用清代的人命案来类比今天的土地纠纷,本身并不恰当。人命案是纠纷中的一种极端情形,人命案多发一定可以说明社会不和谐,而土地纠纷多发则不一定说明社会不和谐,相反可能说明农村社会很和谐。源于土地争议的人命案多发,说明土地争议很多,而且得不到有效调解,这当然说明了社会不和谐。但土地纠纷多发,只要能够得到有效调解,恶性事件不多发,仍然说明农村社会是和谐的;相反,日常生活中没有纠纷,农村社会不一定和谐,因为非常时刻可能会出现恶性事件。我们在各地农村调研,都发现村庄里纠纷最多的是人民公社时期和改革开放初期,1990年代以后村庄纠纷普遍呈下降趋势,现在纠纷则非常少。人民公社时期农民经常因劳动分配、工分计量、粮食分配等闹纠纷;改革开放初期,人们经常因水利灌溉、土地边界、家禽家畜侵害庄稼、说闲话等闹纠纷;而现在人们“各种各的田,各吃各的饭,没有什么事情需要闹纠纷”。尽管如此,村民们普遍认为,人民公社时期和改革开放初期是村庄人际关系最和谐的时期。为什么在农民眼里,村庄最和谐的时期恰恰是纠纷最多的时期呢?因为在他们看来,村庄和谐的关键在于人际关系亲密,而不是纠纷的多少。村民之间交往频繁,关系亲密,往往纠纷也多;交往密度减小,亲密关系不再,纠纷自然就变少了。这就像夫妻关系中,如果两人经常争吵,说明互相之间还有期待;如果连争吵都觉得没劲,夫妻关系也就走到尽头了。

    因此,衡量农村社会是否和谐,并不能以纠纷的多少作为最终衡量标准,最关键要看村庄内部是否有排解怨气、消除隔阂、解决纠纷、维护人际关系亲密的日常机制,以及这个机制是否有效运作。如果人们的怨气能够得以有效排遣,纠纷能得以解决,社会仍是和谐的。在第一轮承包期间,土地制度是“大稳定,小调整”,村民根据人口变动周期性调整土地。调整土地时会有各种纠纷,但由于存在强有力的村集体组织,纠纷能得到解决;而且由于土地调整契合农民的平等观念,很少有人会因此积累怨气。而现在土地制度是“三十年不变”,“增人不增地,减人不减地”,大多数农民觉得不公平,常常抱怨“有人口没饭吃”;他们也常常抱怨村干部不做事,不能提供村庄公共品。在日常生活中,他们却不可能因此制造纠纷,因为国家土地法律和政策规定他们很清楚;也知道村干部没有办法放开手脚做公共事务。但这种怨气和不满总会在某个时候发泄出来,正如200811我们在湖北某镇观察村委会选举时所遇到的上访、自杀等事件一样。这也说明了日常纠纷少未必意味着村庄社会和谐。

     

    四、农用地纠纷的上访及其反馈机制

    上访与人命案一样,也是纠纷的极端形态。上访意味着它所针对的纠纷在村庄系统内无法获得解决,农民的怨气无法在村庄系统内部获得释放,因此上访多说明农村社会不和谐。目前农村社会针对土地纠纷的上访并不少见,这可能表明当前土地法律制度是农村社会的不和谐因素。但这并不意味着,陈志武和于建嵘等学者关于土地应当进一步明确产权的意见是正确的。这些学者之所以作出错误判断,在于他们缺乏对土地纠纷上访的反馈机制缺乏理解和把握。

    于建嵘从1434封有关农村土地的上访信中随机抽取837封进行了具体的定量分析。从中得知,目前有关农村土地问题争议,主要有征地和占地两大类型,其中占地的主要有强占或私分集体预留地、私分或私售土地、强行改变土地用途、强行收回承包地等几种类型,总比例接近40%[21]占地纠纷应当主要发生在种植农业村庄中。这些纠纷的上访使学者们认为,纠纷发生原因在于权利不明确,因此要减少纠纷就应当进一步明确土地产权。其实,占地纠纷的背景非常复杂,原因也各不相同,但主要与土地调整相关。

    1980年中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中明确指出,可以实行包产到户、包干到户。其后,全国普遍实行了家庭联产承包责任制,实行土地承包。19841月中央一号文件提出承包期一般应在15年以上,并规定了“大稳定、小调整”的原则。显然,这种规定主要是从农业生产效率方面考虑的,是为了鼓励农民增加投资,培养地力,因为土地的频繁变动会影响农民对土地投入的预期,并可能掠夺性地使用土地。但在实践中,土地调整非常频繁、普遍,且不限于小调整,常常是大调整。小调整是指个别农户之间土地的“多退少补”,其形式多种多样,有的通过预留机动地调整,有的在人口增减户间直接进行土地对调;有的规定过几年就统一进行调整,等等。大调整,就是“打乱重调”,即由村组将所有农户的承包地集中重新分配,主要有两种形式,一是只动面积而主要地块不动,即按人口重新分配土地面积,但农户原来承包的地块多数不动;二是既动面积又动地块,即不仅土地面积按人口重新分配,而且农户原来承包的地块也重新打乱。土地的频繁调整显然违背了中央政策,却受到地方政府的广泛支持,中央对此也多有默认。这一时期,土地调整的原因主要有两个方面:

    第一,人口变化。人口变化所带来的压力是全国农村不断进行土地调整的最重要原因。在农民的观念里,土地的分配必须适应家庭人口的变化,土地调整的目的在于使土地承包人均平等。这与集体化时代的平等实践及传统时代的生存伦理密切相关。[22]土地必须适应人口变动的观念如此强大,以致于中央和地方政府不得不出来解释:土地承包的主体是家庭而不是个人承包,因此人口变动不能作为土地重新分配的理由;而且,土地的供应制并不存在。由此可见,从农民的正义观念看,他们有内发的土地调整需要。

    第二,方便生产。农民为了生产方便,常常需要修路、修建水渠、塘坝等。公共事业农民都需要,但每个农民都不想自己的耕地因此被占用,这样就需要通过调整土地来抹平特定农户因修建公共设施而导致的损失。前已论及,可以进行土地调整的村庄,村集体可以获得提供公共品的能力,村干部也才有举办公共事业的积极性和可能性。可以说,土地调整是村集体为农民提供公共品所必需、最有效的手段之一。因此,从农业生产的利益看,农民有内发的土地调整需要。

    土地调整自然会打破既有利益格局,而且调地过程中也不可能做到完全的公平合理。因此,只要土地调整,总会有农民不满意,不过,不满意的只是很少数,且一般是村庄里不受欢迎的人。[23]不满的农民因此上访。他们上访当然不会说,大部分村民因为公平观念或生产方便需要一致要求调整土地,而会说乡村干部侵害他们的土地权益。上访的依据则是中央关于地权稳定的法律和政策。农民上访,就引起上级对乡村干部土地调整行为的不满意,认为他们侵害了农民利益,因此就下发文件,制定政策,通过法律,进一步强调农民的土地权利,弱化集体的土地权利,尤其是取消村干部的土地调整权,削弱调地的合法性。199311月,党中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》,指出为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变,并且提倡在承包期内实行增人不增地、减人不减地的办法。此后的政策文件一直如此强调,直到1998年写入《土地管理法》,2003年写入《农村土地承包法》。

    即使国家法律和政策一再强调地权稳定,但农民仍然有调整土地的内在动力,因此会强烈要求村干部调地。那些真正关心农民利益的村干部也会下决心调地来维护农民的公平感,维持农业生产方便。在取消农业税之前,税费收取的压力也迫使村干部进行土地调整,因为农民可以借不交税费来给村干部施加压力。这一时期,应对税费也在不同地区造成了另外两种土地调整。1990年代中后期开始,到2003年税费改革前,农村出现大面积抛荒。土地抛荒意味着税费无所着落,因此乡村干部只得想各种办法将抛荒地转包,这实际上构成了一种土地调整。另外在有些地区,村集体将之前“动帐不动地”的“两田制”,变成动地的“两田制”,[24]即将村集体的部分耕地集中起来,高价转包,从而获取地租收益。应对税费的土地调整方式,并非出于农民的内发需要,农民在其中是被动的。这种土地调整主要在个别农民与村干部之间进行,缺乏农民的普遍参与,因此村干部可能在调地过程中谋取非法利益。县乡政府由于关注税费收取,对村干部则有所纵容。

    面对农民的上访,人们认识不到土地调整的合理之处,而一味指责村干部。农民只要一上访,中央和社会便会认为,乡村干部素质差,之前关于农地制度的规定还不够明确,地权需要进一步稳定明确,农民的土地利益需要法律和政策的进一步保护,因此在土地制度安排上越来越强调保护农民的土地权益。中央对农民地权稳定的保护越强,越发激励部分农民去上访;而农民越上访,中央就越需要强调保护农民的土地权利,直至强调承包关系“长久不变”,农户的承包经营权越来越接近所有权。[25]在税费负担重,种地不赚钱时,这种土地权利农民并不看重;但当农业税取消后,种地有了收益,农民就可以借这种权利上访抵制村干部进行土地调整。2003年后土地纠纷的增多,原因就在于此。而取消农业税后,村集体和村干部几乎不再掌握任何资源,土地调整的权力对于提供村庄公共品有着非常大的作用。由于风险越来越大,村干部也日益退出调整土地的运作。这样一来,农民在小块土地上耕作,就越发难以获得生产条件的改进。其结果就是,看起来中央越来越保护农民的土地权利,农民却越来越不能获得从事农业生产所需基本条件。这个过程中,村干部被搞得臭名远扬,进而退出农民生产环节,农村双层经营体制名存实亡,土地集体所有制也日益虚化。

    从上述农用地上访的反馈机制中,我们可以看出,号称保护农民土地权利的政策和法律是如何产生,并最终如何在真正意义上伤害了农民的实际利益。在这个过程中,农民因土地的纠纷有减少的趋势,但这种减少并不意味着农村越来越和谐了。因为在土地调整频繁的制度下,农民有不满立即可以找到政策和法律依据;在承包关系日益固化的土地制度下,农民即使有不满,也不可能从法律和政策上找到发泄口和依据。他们的不满只能隐忍于心,这并不意味着农村社会就和谐了。我们在各地农村调查,都可以感受到农民的这种不满。这种不满不一定都直接指向土地制度,却多少都与土地制度有关。农民指向土地制度的不满主要是,土地与家庭人口的不均衡,因为这不符合他们的公平观念。他们普遍对村干部不满,认为他们什么事情也不干,村里的水利灌溉、道路维修,都是一团糟。村干部也自感无辜,他们没有任何资源,怎么做事呢?农民的不满不会自然消失,一定会在某个时刻迸发出来。

     

    五、结语

    土地制度与农村社会和谐有着非常密切的关系,而当前学者和社会对这种关系的认识,与实际情况恰好是相反的。因为他们并没有深入到村庄生活内部去,并没有在真正意义上理解农民的生活,理解他们的需求,理解他们的分化。农民自己也未必能够很好理解这一点,但他们的种种情绪却提醒我们需要好好思考其背后的种种问题。

    征地纠纷及其上访针对的主要是城郊农村的土地,牵涉的主要是土地的级差收益,不是中国农地的普遍性问题,因此不能作为中国农地法律制度的经验基础。中国土地所面临的问题与美国有巨大的差异。在美国,土地产权的明晰有利于所有者发展农业生产。但在中国,由于地块太小,且分布广泛,农业生产环节中离不开公共品,而公共品又不可能由碎小地块的承包者独自提供,因此需要合作;土地产权过于明晰,反而不利于这种合作。因此,中国的土地制度必须让这种合作成为可能,因此需要在产权明晰与村庄集体治权之间寻找恰当的平衡。30年来的历史证明,集体所有权与农户家庭承包经营权结合,统分结合的双层经营体制,是符合中国农村现实的。它能够真正保障农村社会和谐。虽然在这一制度的运行过程中,村民之间的纠纷很多,但这种土地制度赋予村庄集体的治权,能够保证纠纷在村庄内部得以顺利解决,而这种纠纷则是村民亲密关系的体现,不应当认为其是社会不和谐因素。

    总的说来,所谓的土地权属不明确,并不是导致农村社会不和谐的因素;土地所有权主体(村集体)实质虚化所导致的村庄公共品服务缺位,才是影响农村社会和谐的主要因素。因此,为了促进农村社会和谐,我们应当进一步完善农村土地集体所有制。



    [1] 陈志武:“界定土地产权,不能再回避”,《南方都市报》2009215

    [2] 于建嵘:“土地问题已成为农民维权抗争的焦点”,《中国改革报》2004830

    [3] 于建嵘:“土地问题已成为农民维权抗争的焦点”,《中国改革报》2004830

    [4] 赵凌:“农民维权重心重大变化:从税费争议到土地纠纷”,《南方周末》2004092

    [5] 详细分析,请参见陈柏峰:“农民地权诉求的表达结构”,《人文杂志》2009年第5期。

    [6] 详细分析,请参见贺雪峰:“农民维权的变化?”,http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-343/page-1.html

    [7] 潘维:“农地‘流转集中’到谁手里? ”,《天涯》2009年第1期。

    [8] 李昌平:“乡村治权与农民上访”,《三农中国》第12辑,湖北人民出版社2008年版。

    [9] 贺雪峰:《地权的逻辑》,中国政法大学出版社2010年版,第82-88页。

    [10] 陈志武:“农地私有化后结果不会比现在糟”,http://chenzhiwu.blog.sohu.com/101877986.html2010530最后访问。

    [11] 李昌平:“土地改革不能以越南为鉴”,《社会科学报》2008124

    [12] 胡芳:“美国农场的发展现状”,http://finance.sina.com.cn/j/20060221/17532360877.shtml2010530最后访问。

    [13] 胡芳:“美国农场的发展现状”,http://finance.sina.com.cn/j/20060221/17532360877.shtml2010530最后访问。

    [14] 陈柏峰:“论熟人社会”,《社会》2011年第1期。

    [15] 廖洪乐:《中国农村土地制度六十年》,中国财政经济出版社2008年版,第9页。

    [16] 具体个案,可参见罗兴佐:《治水:国家介入与农民合作》,湖北人民出版社2006年版。

    [17] Michael Heller, The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets, Harvard Law Review, 111(3), 1998, p.621-688.

    [18] 试想一下,人民法院是如何借助村干部的地方性知识送法下乡的,请参见苏力:《送法下乡》,中国政法大学出版社2000年版,第273-278页。

    [19] 陈志武:“界定土地产权,不能再回避”,《南方都市报》2009215

    [20] Thomas Buoye, Manslaughter, Markets, Moral Economy: Violent Disputes over Property Rights in Eighteenth-century China, Cambridge University Press, 2000.

    [21] 于建嵘:“土地问题已成为农民维权抗争的焦点”,《中国改革报》2004830

    [22] 陈柏峰:“地方性规范与农地承包的法律实践”,《中外法学》2008年第2期。

    [23] 陈柏峰:“农民地权诉求的表达结构”,《人文杂志》2009年第5期。

    [24] 具体请参见陈锡文:“关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题”,《经济社会体制比较》2001年第5期。

    [25] 具体可参见贺雪峰:《地权的逻辑》,中国政法大学出版社2010年版,第125-127页。

    本文原载《贵州社会科学》2011年第6期。

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