做好新形势下基本农田保护的实践与思考
---以粮食主产区荆州市为例的调查
中共荆州市委政研室课题组
耕地是民生之本、发展之基。荆州既是农业大市和国家重要粮食生产基地,也是全国基本农田保护的发祥地。近年来,荆州市在基本农田保护方面做出了一些探索,取得了明显成效,但是面对城乡统筹发展、土地供求矛盾日益凸显的新形势新任务,基本农田保护也还面临一些困惑与问题,现就创新农村土地制度、做好新形势下的基本农田保护工作作一点探讨。
一、荆州基本农田保护的主要措施及成效
“湖广熟,天下足”,荆州是湖北“粮仓”,素有“鱼米之乡”美誉。1988年3月,荆州正式划定了全国第一块基本农田保护区---监利县周老嘴基本农田保护区;1989年5月,全国基本农田保护工作现场会在荆州召开,翻开了全国基本农田保护工作的崭新一页。1996年起,荆州开展了以基本农田为中心的“五点三线”的规划制定,探索出了“月清、季累、年统计”和动态管理的模式,全方位筑起了基本农田保护的屏障;2002年后,又结合实际制定了“八有”、“十八条”规定,建立了基本农田占补平衡制度,全面构筑了保护责任社会化、基础工作规范化、日常管理制度化、执法监察网络化、动态管理信息化的“五化”运作模式。党的十七届三中全会作出了“坚守18亿亩耕地红线,划定永久性基本农田”的决定后,将监利县荒湖管理区5428亩农田划定为全国第一块永久性基本农田,全市基本农田保护形成了“一乡一图、一村一档、一户一书、一地一牌”的管理模式,初步探索出了一套基本农田保护的长效机制。
按照“以建设促保护、以保护促发展”的思路,荆州基本农田保护工作取得了明显的经济效益、社会效益和生态效益。一是保护了农村耕地。22年来,在经济发展加速、用地量不断增加的情况下,实现了耕地不减少、基本农田保有量不下降的目标。全市共划定基本农田保护片2.3万个、859万亩,保护率达88%;争取土地整理项目128个,累计投资41.2亿元,建设总规模282.9万亩,净增耕地6.4万亩。二是提高了农业效益。彻底改变了以前“望天收”的状况,基本农田平均亩产增加30%,复种指数提高32.1%,粮食总产连续8年增产,2010年净增1亿斤,增量占湖北全省的75%,农业机械化程度和农业耕种效率明显提高。三是促进了农民增收。由于农业生产环境的改善,使耕种成本亩平节约70元;2010年,农民人均年纯收入达到6453元,增幅过千元,连续7年保持两位数增幅。四是改变了农村面貌。以高产农田建设和土地整理为载体,整合各方面的资金资源,农村生产生活环境明显改善,以往路不通车、渠不进水、旱不能灌、涝不能排的“水袋子”状况逐渐被“田成方、渠成网、路相通、林成行、设施配套”所取代,初步形成了生产标准化、规模化、产业化、品牌化的现代农业发展模式。
二、粮食主产区在发展中面临的问题
荆州22年来的基本农田保护工作,积累了一些经验。但在推进地方发展过程中,不可避免的遇到一些矛盾与问题,令地方政府与基层干部群众感到困惑,突出反映在三个方面的矛盾。
(一)保护基本农田与发展地方经济的矛盾。土地是经济社会发展的基础,工业化、城市化是衡量一个地方发展程度的重要标志。在推进工业化、城市化以及交通、水利、能源等重大基础设施建设的过程中,不可避免的占用基本农田,由此形成了突出的土地供需矛盾。一方面,随着经济社会的持续快速发展,经济发展对土地需求持续增长,基本农田保护政策成为经济发展用地与城镇扩张的瓶颈;另一方面,由于工业化、城市化的推进和一批基础设施项目的建设,农地被不断地占用,耕地保护面临的压力越来越大。这样出现了基本农田保护越好的地方,工业化、城市化的发展就越缓慢,对地方经济发展的影响和制约就越大。基层党委政府往往陷入执行基本国策与发展地方经济左右为难的境地。有些地方甚至流行一种“保护耕地就是保护落后”的说法。
(二)保护基本农田与地方政府利益的矛盾。由于基本农田保护是强制的义务,但这种义务带来的权利很少,耕地保护的责任和利益不对等。由于城乡二元结构的存在,从事二、三产业的收入比从事第一产业的收入高很多,而且二、三产业提供的税收高得多,从经济发展、既得利益以及政绩角度来看,基层政府为了获取更多的利益,往往更趋向于发展二、三产业。有资料表明,一亩基本农田种植粮食所提供的税收基本为零,而办企业或开发商业可为地方财政提供税收5万元以上,有的甚至高达100万元,还可提供很多就业岗位。为了保护基本农田,地方政府往往以牺牲了很多自身利益。因此,一些基本农田保护越好的地方,政府获得的利益就越少,财政就越困难。基本农田保护虽为国策,但因缺少利益驱动而难以推动。
(三)保护基本农田与促进农民增收的矛盾。保护基本农田的根本目的是保障国家粮食安全,农民是最现实利益的追求者。作为耕地保护直接主体的农民,长期以来从耕地上获取的收益相当微薄,挫伤了农民的积极性。在当前粮食比较效益仍然较低的情况下,受经济利益的驱动,很多农民为了增加收入,将耕地自发改成其它用途,如将耕地用来种植效益更高的速生丰产林、花卉苗木,或进行畜禽养殖,或挖塘养鱼、发展观光农业等;有的干脆将农田转包后外出务工经商;有的甚至附和企业违法占地,实现“一夜暴富”。据统计,利用基本农田发展水产、蔬菜、花卉苗木等,对比种粮效益至少可增加 2-5倍。民无工(商)不富,群众迫切希望企业入驻,实现就近打工增收,而基本农田的“高压线”却拒企业于千里之外,农民增收渠道减少、难度加大。
三、基本农田保护面临的新形势新特点
随着经济的快速发展和社会的不断进步,与基本农田保护提出之初相比,当前基本农田保护工作所面临的形势发生了明显变化。
(一)中央高度重视,对基本农田保护提出了新要求。面对耕地保护的严峻形势,无论是近几年出台的中央1号文件,还是党的十七届三中全会,都强调要实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度,坚守18亿亩耕地红线。党的十七届三中全会《决定》强调:“划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。这一要求使基本农田保护走向了从被动保护向主动建设、从注重数量保护向数量质量并重的新路子。
(二)工业化、城市化步伐的加快,对基本农田保护提出了新挑战。发展离不开土地。我国正处于全面建设小康社会的关键时期和城镇化、工业化快速发展阶段,推进城乡统筹和区域一体化发展、建设社会主义新农村、现代农业发展和生态建设等,都不可避免地占用部分耕地。但是,耕地后备资源少,生态环境约束大,制约了我国耕地资源补充的能力,农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。近年来,一些地方为了追求经济利益,不惜以基本农田换项目、换资金、换税收,以浪费土地等资源为代价追求地方经济快速增长成为普遍现象。由于过多征占耕地,使部分农民失去了土地,成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无人员”。农民失去土地,就意味着社会保障的丧失。再加上补偿安置不到位等引发的土地案件和上访,已成为影响社会稳定的重要因素。一些城市和地区建设用地需求量旺盛,一些地区按照耕地“占补平衡”的原则保障建设用地需要,出现了只占不补、多占少补、占优补劣的现象,给基本农田保护带来了很大压力。还有很多特殊用地,如垃圾填埋场、污水处理厂等建设项目要远离城市建成区,有些涉及占用基本农田,这些非农建设项目无法按法定程序报国务院批准农用地转用和土地征收,用地审批非常困难。
(三)农村规模经营力度的加大,基本农田保护面临新问题。农村规模经营已成为农村发展不可逆转的潮流。农民在实施规模化经营的同时,追求农业比较效益的最大化,更多农民选择在基本农田里植树、发展果蔬花卉,甚至建设专门的养殖小区、农业观光园、农家乐等项目,在一定程度上影响了国家粮食安全。尽管国家出台了“五不准”等政策,但是,农民增收的愿望和地方政府出政绩的愿望是无法控制的。随着大量农业人口的流转,耕地对农民的保障作用会进一步减弱,农民对耕地的依附程度降低,一家一户的基本农田保护责任将更难落实。
(四)国家支农惠农政策的实施,为基本农田保护指明了新方向。现在我国已进入统筹城乡发展的新阶段,工业反哺农业、城市支持农村的力度不断加大。特别是近年来,由于免除农业税、加大粮食补贴力度等一系列支农惠农政策的激励,农民种粮的积极性空前高涨。这一政策值得在基本农田保护中借鉴并予以推广。但是,这些政策均是以计税面积为依据,而很多基本农田以及土地整理后的新增耕地因为不属计税面积而未享受到这些政策补贴,影响了部分农民发展粮食、保护基本农田的积极性。比如,江陵县实有耕地面积98万亩,而计税面积只有46万亩,另有一半以上面积因未纳入计税面积而未享受到补贴。
四、做好新形势下基本农田保护工作的对策与建议
实践证明,保护基本农田,地方政府要讲大局,各级干部要讲责任,群众要讲奉献。可以说,为了保护基本农田,地方牺牲了发展速度,干部牺牲了政绩,群众牺牲了利益。做好基本农田保护工作,必须从根本上改变这种局面,着力创新,综合运用行政、技术、经济、法律等手段,把最严格的耕地保护制度和节约用地制度落到实处,实现基本农田保护与促进地方经济发展、财政增收、农民获利的有机统一。
(一)创新农村土地管理制度。人类社会发展的基本规律告诉我们:生产关系一定要适合生产力发展,上层建筑一定要适合经济基础发展。建国以来,我国农村土地制度改革经历了农民土地所有制、合作和集体经营、家庭承包经营三个阶段,从土地改革到农业合作化,从人民公社到家庭承包责任制,每一步探索和改革,都围绕土地归属(生产关系的范畴)问题在进行,每走一步,都付出了昂贵的代价。在党的十一届三中全会之后,才真正找到了一种有效实现形式,这就是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,极大地解放了当时农村生产力。但是家庭联产承包责任制的结果又一定程度回到一家一户的小农经济,不适应社会化大生产和农业现代化的发展要求,必须改革创新,建立适应生产力发展的土地管理制度,实现农村经济发展、保护基本农田的有机统一。土地具有社会性与经济性双重特征。就其社会性来说,要强调稳定承包权,增强保障功能;就其经济性来说,要强调放活经营权,提高经济效益。当前,农村土地制度是土地所有权不明确、承包权未锁定、经营权没搞活,造成了农村土地的“三权分离”。必须创新土地管理制度,探索建立农村土地承包经营权流转新机制。
一是要明确所有权。《宪法》规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的外,属于集体所有。《物权法》与《土地管理法》也规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理”。但是,谁是集体的真正代表?法律所规定的农地所有权的主体应该是农民集体,具体包括村民小组、村民委员会、乡(镇) 三个层次的农民集体。而乡(镇)属于行政机构,村属于自治组织,本身都不具有法人资格,因而不具有作为产权主体的独立性。集体土地产权所有者的虚位,使土地所有权实际上由乡(镇)、村干部代为行使,作为真正所有者的村民则无话语权。由于所有权的主体不太明确,作为使用权的承包土地经营权权利、权责、权能则不落实,造成农民土地权益受到侵害的现象较为普遍。多元化改革是集体土地所有权实现的必由之路。基本农田通过承包经营方式实现所有权,或采用股份制形式组织农业生产经营,最终实现农场化、公司化;未利用地可以采用承包、租赁、拍卖等方式行使所有权;农村建设用地可以采用出卖、租赁、作价入股等形式实现土地所有权;宅基地采用出卖、租赁方式行使集体土地所有权;城市建设用地采用租赁、作价入股方式行使集体土地所有权;为公共利益国家征收土地,通过市场化价格强制交易实现集体土地所有权。
二是要锁定承包权。确权到户是基础,耕地保护是前提。保证农民的土地承包经营权长久不变,让农民吃下了一颗“定心丸”,有利于实现土地流转,发展适度规模经营。但在很多地方,由于大量农村人口的外出,特别是一些城中村、园中村、城郊村,确权确地一直没有落实,影响了农村社会稳定。要组织专班扎实做好二轮延包煞尾工作,将土地的承包权界定清晰,颁发权证,真正还权于民,为土地承包经营权流转奠定基础。
三是要放活经营权。农业要实现规模化、集约化和产业化,就必然要求这种分散的粗放型家庭经营方式向集约型联合经营方式转变。此时,发挥双层经营体制中“统”的服务功能就显得尤为重要。要建立农村土地流转的价格体系、农村土地承包经营权流转市场交易体系,完善农民的社会保障体系,实现农民土地承包经营权的货币化流动,以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,让土地在农民、农业、农村之间进行经营性流动。这样既有利于提高农业效益,更重要的是农民获得稳定的基本农田收益而珍惜土地,调动农民保护基本农田的积极性。比如,苏州市探索的农村土地股份合作制改革,促进了农业规模化、产业化和现代农业的发展,极大地解放了农村生产力。荆州也摸索了一些农民乐于接受的土地经营权流转办法,涌现了一批分期付款的租赁制、参与分红的股份制、入社入会的合作制、季节租赁的托管制等流转典型和规模经营典型。松滋市老城镇在木马口村集并农民低湖田1000亩,每年每亩以600斤稻谷予以补偿;石首市调关镇采取季节性流转土地的办法,经营业主按每年每亩260—520元的标准向农户租赁冬闲田,发展小龙虾2.5万亩;监利县桥市镇安桥村以农民3300亩承包土地为股权,走出了一条“土地承包经营权变股权,农户变股东,确权不分地,农民按股分红”的经营模式。
(二)创新耕地保护责任共担机制。耕地是一个典型的准公共物品,不仅给农民带来经济收益,而且为社会公众提供了大量的、具有强烈外部性的非生产性功能。这在客观上要求耕地保护不仅仅是农民的责任,更应是全社会的共同责任。在当前耕地保护责任体系下,必须提高全社会耕地保护意识,分担农民耕地保护成本,建立和完善耕地保护社会责任监督机制。政府在耕地保护中应承担主导责任,农民应承担参与责任,企业应承担节地责任,努力构建"大家管、大家用、大家负责"的全社会的共同责任机制。政府是耕地保护的行政责任主体,对本区域耕地保有量负总责,要将耕地保护责任纳入各级政府年度综合目标考核,像计划生育政策一样,实行基本农田保护党政领导一票否决制。政府组成部门应负有参与监管责任,国土部门全面履行管理职责,发改、规划、建设、交通、水利等部门在编制规划、审批项目时做好方案比选,在项目建设时优化施工方案,节约集约利用土地。充分发挥行政执法检查、群众监督、舆论监督和社会监督作用,构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系。农民是耕地保护的责任主体,只有真正让农民群众从保护中获得利益,才能最广泛地形成保护基本农田的强大动力。
(三)创新土地的市场调节机制。在现行的土地管理体制下,地方政府是农村土地入市的唯一合法操作者,低价征地——进入土地一级市场——招拍挂实现转让——获取土地级差收益,成为地方政府财政收入的重要来源方式。中央土地制度的预期是在保护耕地的基础上,维护农民利益、保障建设用地供给。从理论上讲,中央预期兼容了政府和市场的职能,建构非常全面。但在实践中,地方政府都同时兼任着行政和市场的双重职能。因此,中央、地方的不同土地利益只能导致“保护”、“维护”、“保障”三个利益主体彼此矛盾,甚至冲突。中央突出“保护”耕地,一次再次划出耕地保护红线;而地方则强调建设用地供给“保障”,要以地换发展,“以地生财”;至于农民就守住家门口的土地,专心致志“维护”承包土地经营权利益。现行土地流转的制度架构,这样就引起了中央、地方、农民各自围绕自己的预期进行旷日持久的博弈,导致各种恶性竞争。当土地作为一种时时刻刻能交易的普通生产资料,就会失去炒作空间。恰恰是土地的行政管理制度真正使土地资源成为热炒对象,导致了使用失控、囤地现象愈演愈烈。真正能保护耕地的办法,绝不是仅仅奉行严格的行政管理制度,更重要的是靠市场机制来调节。要按照统筹城乡发展和区域协调发展的高度,建立统一的城乡土地市场,对两个产权的土地资源用市场机制来配置,让农村的建设用地可以享受到与国有土地平等的权益。在“坚决控制城乡建设用地总规模”的要求下,盘活地方存量土地成为节约用地的一个途径。要加快建设农地交易市场,改变城乡,商业、工业、农业,城郊和非城郊,发达地区和欠发达地区的现有土地资源均势,激励地方充分结合本地实际发展所有能够致富农民的产业,推动各地农业和非农业建设用地资源向资本转变。
(四)创新耕地保护的进退机制。保护基本农田,既要激活现有土地存量,又要挖掘土地增量,还要提高土地质量,实现保护耕地与保障发展的有机统一。
一是拓展土地发展空间。坚持在动态中求平衡、求增量,增加耕地总量,保证建设和发展用地。要因地制宜、科学规划,合理划定基本农田保护区,实事求是地确定基本农田保护率,给发展留下用地空间,真正保护该保的优质农田和能够保下来的面积。要加大土地复垦力度,把砖瓦窑场、“空心村”治理和工矿废弃地整治工作作为强化耕地保护、保障经济发展的一项重要措施,拓展建设用地空间,破解土地制约“瓶颈”,实现保护资源与保障发展“双赢”。要切实加强农村宅基地管理,引导农民集中居住,禁止超标准占地建房,规范农村闲置宅基地合理流转,提高农村宅基地的利用效率。据初步统计,荆州市可供整理复垦开发的面积约2万公顷,目前已开发近6000公顷,仅2010年,该市开发复垦整理就新增耕地4.47万亩,连续多年实现了耕地占补平衡有余。
二是提高耕地保护质量。在当前土地占补平衡中,占优补劣的现象十分普遍,久而久之,必将造成耕地质量的整体下降。近年来,国家实施土地整理、高产农田建设等项目,取得了非常明显的成效,这是保护农村耕地、发展粮食生产最为有效的举措。要进一步加大项目推进力度,特别向基本农田保护面积大、粮食主产区进行倾斜,实行连片开发、整体推进。可以借鉴血防综合治理“整县推进”和仙洪新农村建设试验区跨县市连片推进的成功经验,实行国土整治整县整市推进,达到整治一片、受益一方的效果。荆州既是粮食主产区,也是基本农田保护区,国土整治整片推进积累了丰富的经验,可以将荆州纳入全国“土地万村整治试点”项目予以整市推进。
三是提高土地利用水平。按照建设资源节约型社会的要求,立足保障和促进科学发展,合理控制建设规模,积极拓展建设用地新空间,努力转变用地方式,加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变,防止用地浪费。要大力推广“居住向城镇集中、耕地向规模集中、工业向园区集中”的“三集中”模式,实现土地的集约节约经营,提高土地利用效率。荆州区弥市镇采取村委会出地、开发商开发、村民自愿购买的模式集中建设住宅小区,引资3000余万元实施了涉及212户的双马新村农民居住小区项目,节约耕地200多亩;洪湖市螺山镇中原村结合迁村腾地项目,减少9个自然墩台,净增耕地130亩。建立节约集约用地机制,将节约集约用地评价结果纳入各级干部考核内容。通过综合运用土地置换、农村土地交易所和城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点等政策和工具,实现城乡土地利用联动,促进农村土地利用结构不断优化、土地利用布局合理调整,城乡建设用地、区域建设用地和耕地的布局优化,解决保障发展所需的建设用地指标,提高农村存量建设用地利用效率。
(五)创新利益激励补偿机制。改革开放以来,严格保护耕地的政策取向,为我国粮食安全、社会稳定、经济安全奠定了坚实物质基础,保证了我国工业化、城镇化平稳推进。但也应看到,我国现行的土地管理制度是主要依靠国家行政力量来贯彻耕地保护政策,不能激发地方和农民保护耕地的积极性,在城镇化快速发展的背景下和GDP增长的冲动下,耕地红线受到冲击越来越大。要从根本上解决耕地保护问题,必须建立一个与我国城镇化快速发展形势相适应、能够激发地方和农民主动保护耕地积极性的耕地保护新机制。
一是设立耕地保护基金。借鉴成都市和苏州市的做法,建立耕地保护基金,用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴。通过建立耕地保护基金,让作为基本农田保护主体的农民获得耕地保护补贴。但成都、苏州两市属较发达地区,有富余财力设立耕地保护基金,这对于本身财政十分困难的粮食主产区而言,是难以实施的。鉴于耕地保护任务重的地方大多是粮食主产区,且地方财政穷,建议国家比照奖励粮食主产区的政策,对主要耕地保护区以财政转移支付形式帮助设立耕地保护基金。
二是建立耕地保护补偿机制。按照市场经济的趋利原则,政府以货币补贴换取农民履行国家保护耕地的契约,无疑比政府管制更能激励农民保护耕地。应按照“以工补农、以城带乡”的机制,建立耕地保护补偿机制。一方面,以国家土地整理、高产农田建设等项目形式实施工程类补偿。另一方面,建立区域补偿机制,由经济发达地区对耕地保护贡献大的欠发达地区实施经济补偿。可以按照农民耕地面积的多少,对农民和农村集体管护基本农田给予补贴和奖励,用货币补贴农民的种粮损失,真正让基本农田保护区的政府和农民得到相应实惠。建议在荆州开展基本农田保护的补偿制度试点。
三是设立农地市场交易调节税。农地市场交易调节税的重要手段是税率。在货币补贴不能有效制止耕地减少的条件下,国家可以利用农地市场交易调节税治理耕地及非农和农业建设用地交易的可能市场失灵,同时农地市场交易调节税的收入可以满足国家购买农民耕地保护权的货币补贴支出和筹措耕地保护基金。耕地不改变用途交易,实现零税率;非农和农业建设用地内部交易实行低税率;耕地改变用途交易以及非农和农业建设用地外部交易实行高税率。
四是完善征地补偿机制。一方面要严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围。另一方面按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,提高征地补偿标准,体现农民财产权益。在规划确定的相同区片内,征地采取统一标准补偿农民,不随项目性质不同而有差异。
课题组成员:陈家泽 宋世智