近年来,我国干旱频发,并且由华北、西北的传统干旱地区向西南丰水区蔓延,呈现出由局部向全局推进的态势,全国大旱对农业生产和粮食安全生成的严重影响,一时举国甚者全球的关注。
通过近二年多年笔者所在团队对安徽、湖北、湖南、豫南、江西、四川等多省农村的调查,笔者认为近年全国大旱在根本上是由于乡村基层组织治理困境引发的“治理性干旱”。以乡村社会关涉农田水利的利益主体为区分,当前的治理性干旱主要表现在以下六个方面:
一、农户分化难合作
现在农户基本上分化为三类:一、种田农户,基本不外出,在附近做零工;二、“半工半农”型农户,即种田与打工相结合,农闲时就在附近或者外出打工,农忙时就回来种植、收割;三、常年外出务工的农户。
以农业为主的农户希望得到廉价有保障的用水,他们对大水利系统拥有很高的期待。但是兼业型的农户则持模棱两可的态度,使用大水利的亦可,自己营造小水利也行,即便是稻谷全部干死也不会产生太大的影响。那些在外务工,将土地已经转包出去的农户则对水利不关心,此事淡出了他们的视野。再者,农户们不单在用水需求上发生了分化,在经济上亦产生了分层。那些种粮大户和经济条件好的,可以出钱去打井、挖堰;而那些经济状况稍差且田地少的农户,就没有营造小水利的能力和必要。还有,因为地块的原因,农户们也会意见不一致。
这样,他们就面临着如何统合起来利用大水利的问题。在缺乏组织的情况下,仅靠单个农户之间的合作是无法完成了。结果只能是,没有小水利的农户遭受干旱;打井、挖堰的农户用水成本提高。当降水出现不均匀时,则会发生大旱或者大涝。
二、村组有心无力
对村民组来讲,税改之后小组长要么取消,要么名存实亡,使得小组内的公共事务处于瘫痪状态。但是,村民组是在长期的生产、生活中形成的共同体,除小组长外,普通村民对小组内的事务不具有评判的合理性与合法性。
小组长的消亡造成:一方面,归小组使用的堰塘、水库只能被瓜分或者承包,沟渠也不再有人组织清理,淤塞严重,堰塘、水库蓄水量大大下降。另一方面,被承包的堰塘、水库不再以农田灌溉为主,而是以养殖为主,二者之间经常出现矛盾,无人进行调和。共同放水不再有人统筹,只能靠农户之间的自愿联合,但这根本不能解决问题。
对村两委来说,税改后,村干部不再向农户收税,工资和办公经费主要依靠上级政府的转移支付,与农户没有太大的关系。农户不能再要求村干部为其做什么事,因为他们没有了谈判的资本,同时村干部也失去了行事的权力和资源。
这预示着“一事一议”成为虚设,出现事难议、议难决、决难行的局面。水费变成了经营性收入,由水利工程管理单位直接向农户收取,村委会也不再愿意管理这些事情。所以,统一用水已成了过去时。同时,乡、村也丧失了对混混和钉子户的治理能力,无法阻止他们对用水秩序和水利设施的破坏。
三、用水户协会:难以承受之重
用水户协会是在村组退出后,国家所倡导的一种组织方式。事实证明,用水户协会发挥的作用非常有限。
从用水户人员的组成上来看,协会工作人员年龄偏大,平均年龄为55岁,只是附近村庄的人缘比较好的几个人。他们不能反映农户的用水需求,不能组织农户用水,不能遏制偷水现象,当然也不能减少水损及水利成本的分摊问题。只是以往多人看水模式的替代,是个“看水班”,减少了守水的成本而已。
从工作内容上来看,负责小闸门的开启与关闭,记录用水时间和用水量,暂时保管一下水费。渠道的清理还需要各村、组的配合,维修需要上级的拨款。用水户协会是水利服务中心的附属单位,代其负责一些具体事宜。但它不能对水资源进行调配,协调上下游之间的关系,因此也无法改变农户各自为战的局面,更不用说制止偷水、抢水等水利纠纷现象。
因此,农户基本都认为用水户协会存在的意义不大。
四、乡镇政府:丧失治权与治责
乡镇综合配套改革后,水利站更名为水利服务中心,属于民办非企业性社会团体。工作人员只剩下两人,是社会招聘人员。水库、泵站归属不同的单位管理或者已变成企业,不再归属水利服务中心或者乡镇政府管理。这样,县乡水利部门也不再组织全乡镇范围内的清淤工作,也不能有效的制止对水利设施破坏的行为,只能任其衰败下去。
乡镇政府在一系列的改革中也发生了转型,取消农业税费和各项达标活动后,失去了治理乡村社会的资源与手段,从而全方位地从农村收缩,治理权力和能力全面弱化。而且,随着乡镇工作的重心在考核指挥棒下转向招商引资和综治维稳,乡镇政权对基层的治理责任基本丧失,乡镇政府和农民的关系从“汲取”变为“悬浮”,并进一步沦落为“维控型政权”。
这样,一到用水紧张时节,面对大量因水上访的群众,乡镇政府也只能,以不出事为目的,以不越级上访为准则,只要群众不闹事,能拖就拖。只在迫不得已的时候,会和有关部门进行沟通、协调放“政治水”,以度过危机。这种方式是治标不治本,只是暂时把情绪平息下去,而不能从根本上解决问题,而只是积累问题和矛盾。
这其中既有乡镇政府的推卸责任也有无奈。取消了农业税费,财政收入大减,缺乏兴修水利的资金。同时,乡镇政府也无法把分化、分散的农户统一起来,强制性的力量基本不再使用。乡镇政府缺乏治理资源是一个方面,但更多的应是缺乏治理责任。
五、水利工程管理单位的困境
对水利工程管理单位的改革自1970年代末就已经开始启动,责任逐渐的下放,由国家负担转为地方负担,进而是农户负担,最后是市场化。
市场化的改革,让水利工程管理单位进行自收自支,并且进行严格的计量。在税改前收取共同生产费的时候,乡、村拖欠的水费使其运转困难,现今要求先交钱再放水,达到相应的水量就关闸。虽然在泵站、水库的闸门处已经达到了某个水量,因为水损的存在,水并不一定能够到达田间地头。农户们则认为,只有水到了之后,按照实际用水量来交费,不承担水损,要求先放水再交钱。二者相持不下,结果是禾苗干死,泵站、水库“饿死”。
因为卖水困难,泵站、水库的生存已成问题,只能依靠国家的专项资金为其“输血”。即便泵站、水库是良好的,但渠道淤塞严重,水损严重,水也放不到农户的田里去。农户无法用水,就使得水库、泵站失去作用,无法发挥抗旱的功能。
六、乡村混混的介入
近十年来尤其是农田水利市场化改革中,乡村混混的出现和参与使得水利问题更加复杂化。乡村混混只注重自己的利益,而不会为普通农户、水利系统作长远的考虑。
混混可以分为两种。一种是维持型的,比如包水的混混,从某种意义上来讲他们在维持着某种秩序,替代了基层组织在衔接农户和水利工程管理单位。另一种是谋利型的混混,他们是单纯的为了自己的利益而侵犯他人或者集体的利益,破坏公共的生产、生活规则,这部分人没有任何合法性的外衣,一切都是赤裸裸。他们瓜分集体的堰塘,将大堰改成小堰,自己获得较好的一方堰。混混们还通过欺骗手段获得水库、堰塘的承包进行养殖,当养殖与灌溉发生矛盾时,他们就以鱼为主,置农田于不顾。当村民要从水库、堰塘中抽水时,他们会将水泵、水管没收或者殴打村民。
混混已经成为乡村水利合作和治理中最大的钉子户,对这部分人不能有效的遏制,正在将乡村治权弱化带来的困境表现得淋漓尽致。
综上,近年全国大旱是水利设施投资减少、运行机制失效、基层政权改革不到位、乡村社会失序和农村合作的囚徒困境等多方面因素共同作用的结果,但是在根本的意义上,这反应的是乡村组织的治理困境:治理资源严重弱化,治理责任缺位、错位,造成基层组织不能、不愿去承担农田水利的组织成本。
水利作为一个系统工程,根本上是化解与分散农户交易的高昂交易成本的组织问题,因此,本质上是乡村社会的治理问题。要走活全国农村水利的大棋盘,就必须将农田水利的投资与基层组织建设结合起来,重建乡村组织,强化基层组织治权。而仅仅进行技术性的工程设施投资,并不能化解当前农业生产和粮食安全面临的最大隐患。