•     城乡统筹发展是我国目前和今后相当长一段时间内,贯彻落实科学发展观的战略决策。它内容丰富、涵盖面广,要使这一战略落到实处,关键是要找准着力点。

    一、统筹城乡发展的战略部署
        在我国农业开放度不断提高、城乡经济关联度显著增强的大背景下,如何强化城乡统筹,提高城镇化水平,进而通过城镇化吸纳农村剩余劳动力,转变农业发展方式,是新时期摆在我们面前的一个重大课题。
        回顾党中央、国务院对城乡统筹的决策部署,或许能更深刻地理解这一重大课题的缘起与指归。
    ——2002年11月党的十六大报告
        全面繁荣农村经济,加快城镇化进程。统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。

    ——2003年10月党的十六届三中全会公报
        要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。
     
    ——2004年中央“一号文件”《关于促进农民增加收入若干政策的意见》
        按照统筹城乡经济社会发展的要求,坚持“多予、少取、放活”的方针,调整农业结构,扩大农民就业,加快科技进步,深化农村改革,增加农业投入。

    ——2005年中央“一号文件”《关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》
    坚持统筹城乡发展的方略,坚持“多予少取放活”的方针,稳定、完善和强化各项支农政策。

    ——2006年中央“一号文件”《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》
        统筹城乡经济社会发展,实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针,按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。

    ——2007年中央“一号文件”《关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》
        统筹城乡经济社会发展,实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针,巩固、完善、加强支农惠农政策,切实加大农业投入,积极推进现代农业建设,强化农村公共服务,深化农村综合改革,促进粮食稳定发展、农民持续增收、农村更加和谐,确保新农村建设取得新的进展。

    ——2007年10月党的十七大报告
        统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。

    ——2008年中央“一号文件”《关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》
        坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,不断强化对农业和农村工作的领导;坚持统筹城乡发展,不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度。

    ——2008年10月党的十七届三中全会公报
        坚持改革开放,必须把握农村改革这个重点,在统筹城乡改革上取得重大突破,给农村发展注入新的动力,为整个经济社会发展增添新的活力。

    ——2009年中央“一号文件”《关于促进农业稳定发展 农民持续增收的若干意见》
        推进城乡经济和社会发展一体化。

    ——2010年中央“一号文件”《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》
        把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求,把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容,把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措,把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务,把建设社会主义新农村和推进城镇化,作为保持经济平稳较快发展的持久动力。
    梳理党中央、国务院对城乡统筹的战略部署可以看出,这一决策是在科学发展观的大背景下,是我国城乡发展进入到新的历史阶段的产物,对于推进我国经济社会的稳步、均衡发展,使全体国民共享改革开放成果,具有深远的意义和影响。

    二、历史视角下的城镇化
        马克思指出,社会发展是一个“自然历史过程”。城镇化的发展也是一个“自然历史过程”,这个过程主要是经济运动的自然机制---市场机制发挥作用的过程,或者毋宁说是一种“自组织”过程,亦即不以人的意志为转移的客观过程,只是人的作用在这里确实起着加速或延缓的作用。
        我们选取从1949年到目前我国城镇化的有关数字来分析城镇化。从1949年中华人民共和国成立算起,到现在,中国的城镇化已有51年历史了。我国的城镇化与中国的经济、社会发展一样,走过艰难曲折的历程。建国初期,我国城镇人口为5765万人,城市化水平仅为10.6%,到1999年,我国城镇人口已达到38898万人,城镇化水平为30.89%,2009年,我国城镇人口达到6.2亿,城镇化率达到46.6%。“十二五”期间,中国将进入城镇化与城市发展双重转型的新阶段,预计城镇化率年均提高0.8-1.0个百分点,到2015年达到52%左右,到2030年达到63%左右(据中国社会科学院《城市蓝皮书:中国城市发展报告no.3》)。可以说,我国城镇化水平有了一个很大提高,己进入城镇化发展阶段。但是与发达国家相比,还存在着很大差距,与美国、日本、法国、英国等发达国家相比相差40多个百分点。我国现阶段的城镇化水平与韩国1960年代水平相似。韩国在1970年,城镇化水平仅为41.2%,到1990年则发展到了74.4%,在短短的20年中,增长了33.2个百分点。从国际比较的角度来看,可以说我国的城镇化在今后将面临着更大的发展。
        湖南省近年来不断加大城镇基础设施建设投入,积极推进新型城市化进程,全省城镇化率呈稳步上升态势。2008年,湖南省城镇人口达到2885.25万人,较上年增加132.34万人,增长4.8%,城镇化率为42.15%,较上年提高1.7个百分点。“十五”期间,湖南省城镇化进程以年均1.45个百分点的速度向前推进。进入“十一五”后,城镇化进程加快,2008年全省城镇化率较2000年提高12.4个百分点,年均提高1.55个百分点,2005年以后城镇化率年均提高1.7个百分点以上。
        作为农业大省的湖南,城镇化发展一直落后于全国平均水平, 2000年比全国平均水平低6.47个百分点。2000年以后城镇人口快速增加,到2008年的8年间,城镇人口年均增长5%,高于全国城镇人口年均增长3.55%的速度;城镇化率年均上升1.55个百分点,高于全国年均上升1.19个百分点的速度。2008年,湖南省的城镇化率与全国平均水平的差距,已由2000年的6.47个百分点,缩小为3.55个百分点。
    纵观湖南城镇化的进程,可以看到,县乡小城镇发展滞后是影响城镇化进程的重要因素。2008年全省72个县的人口总数为4457.90万人,占全省总人口的65.12%,但其中城镇人口却只有1356.26万人,只占了全省城镇人口的48.32%。平均城镇化率只有30.42%,低于全省平均水平11.73个百分点。72个县中城镇化率达到40%以上的只有4个,城镇化率不足30%的高达34个。
        作为长株潭城市群重要一极的株洲市,2009年底全市总人口382.8万人,其中城镇人口达到192.6万人,全市城镇化水平为50.3%,高出全省7.1个百分点,市区总人口达到100.2万人。各县市城镇人口达到100.4万人,但县城的首位度低,集聚和辐射能力差,城镇化的质量不高,按城镇人口计算全市县城与建制镇的首位度仅为1.04,超过1的仅有醴陵市(1.42)和炎陵县(1.08),其他县均在0.65-0.99之间。

    三、逻辑视角下的城镇化
        统筹城乡发展是缩小城乡差距、实现均衡发展的需要。为什么要实行城乡统筹?从事物发展的逻辑来看,农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的,农村发展离不开城市的辐射和带动,城市发展也离不开农村的促进和支持。因此,必须统筹城乡经济社会发展,充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,才能实现城乡经济社会一体化发展。
        城乡统筹战略的基本框架是“六个一体化”:城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、就业市场一体化、社会管理一体化。围绕统筹城乡发展的关键是什么,已经有不少讨论,视野不同,答案不同。观点一:体制机制保障。2008年10月,在中央党校举办的“统筹城乡发展高层研讨会”上,与会学者认为,城乡统筹发展关键在体制保障。观点二:基本公共服务均等化。迟福林认为,新阶段统筹城乡发展的实质在于承认和满足农民的发展权。新阶段农民的发展权主要是教育、医疗、社会保障、就业等。观点三:合理配置“人地财”三要素。统筹城乡发展,重点要解决好“人、地、财”三要素。(1)坚持以人为本。解决人的素质、就业和社会保障问题。(2)用好土地资源。搞好农村土地利用规划,要具有统筹城乡建设用地的前瞻性;完善农村土地流转市场,让农民在土地流转中获得更多收益;适当放宽农村土地的用途管制,提高农地利用效益。(3)增加“三农”投入,提高农村公共服务水平。观点四:加快推进工业化。国内欠发达地区不少官员和学者都认为,统筹城乡发展,全面建设小康社会,重点在农村,关键在工业。必须紧紧抓住这个“牛鼻子”,加快推进新型工业化,以工业发展作引擎,开创一二三产业并举、统筹城乡发展新格局。观点五:加快发展县域经济。不少在基层工作的官员认为,县域经济发展滞后是城乡发展不协调的关键所在。因此,加快发展县域经济,是促进经济增长方式转变,实现又好又快发展,建立以工促农、以城带乡长效机制、形成城乡经济社会一体化新格局的首要战略选择。观点六:继续减少农民数量。陆学艺认为,统筹城乡发展关键就是要减少农民的数量。建设社会主义新农村也好,统筹城乡发展也好,关键是要减少农民数量,更多地使农民、进城务工人员和他们的家属与市民一样,享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。观点七:深化土地制度改革。徐绍史表示,统筹城乡发展需要推进一些基础性制度变革,尤其是要改革土地管理制度,使城乡土地资源、资产、资本有序流动,使农民获得土地收益权和财产权。此外,还有关键在于政府转型,关键在于农民如何行使权利,关键在于加快新农村建设,关键在于农民持续增收,关键在于土地流转,关键在于提高干部和农民素质等等各种观点。
        我们认为,根据我国现阶段的体制机制状况,最重要的是找到一种能够把上述观点贯穿起来的机制和做法,这就是大力推进新型城镇化。新型城镇化,是推进城乡统筹、城乡一体的逻辑起点。这一结论的提出,是基于工业化经历的初、中、后三个阶段的特性所决定的。理论和实践表明,工业化一般需要经历依靠农业积累建立工业化基础、工农业协调发展及工业支持农业三个发展阶段。当工业化进入中期阶段后,国民经济的主导产业由农业转变为非农产业,经济增长的动力机制主要来自非农产业,不再需要从农业吸纳资本等要素。目前,我国已进入工业化中期阶段,正是二元经济结构向一元经济结构转换过渡,工农、城乡关系开始改善并由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。长期以来,党中央、国务院一直重视“三农”问题,但目前中国城乡差距仍在不断扩大,“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。虽然农业为全社会提供了大量的生活必需品和深加工原材料,但农业始终被看作是弱势产业,农民被看作是特殊群体,主要原因是,过去总把“三农”问题作为一个孤立的系统来研究,因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动,割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联。因此,党中央、国务院提出要用统筹城乡发展的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题,就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上跳出“就三农论三农,就三农抓三农”的传统思路,统筹考虑工业和农业、城市和农村,通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补,通过城市带动农村、工业带动农业,建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。“六个一体化”如果放在一个个乡村单元来考虑,无论是理论还是现实上、空间还是时间上都缺乏可行性,只有在城镇化的视野下,通过城镇单元来整体推进,才能形成有力抓手,从而缩小城乡差距,实现共同发展。

     



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