二、政府有限的公共服务能力与日趋复杂的社会需求之间的矛盾
一般来讲,发达地区农村财力充足,可以为居民提供更好的公共服务,更好地实现各项社会发展目标。问题是,来自各方面的社会需求也在不断增长和复杂化,这构成了对于政府应对能力的巨大挑战。
首先,服务对象的结构性增加。
在发达地区的农村,已经或即将出现户籍人口的负增长,但是,政府应该服务的对象人口却迅速增加,这种增加伴随着一种结构性的改变,所以是一种结构性增加。这有两方面的内涵,其一,越来越多的农民失去了土地,变成了准市民,他们自主解决自身问题的能力弱化了,转而依赖政府提供各种社会保障和其他公共服务。其二,大量外来人口进入本地区,而且必将逐步要求本地政府提供与本地人对等的公共服务。
其次,政府职能的无限制扩展。
在发达地区的农村或快速城镇化区域,政府是无限责任的,农民越来越依靠政府来解决从生产到生活、从出生到丧葬的各种问题。
这一方面是因为发达地区的基层政府具有包揽农村社会事务的传统。我国各地的乡村政府都脱胎于人民公社时代的集体,在欠发达地区,这种集体在人民公社瓦解后普遍地弱化了,但在发达地区,集体却借助于乡镇集体企业集聚了更大的能量,完成了从农业集体向工业集体的转型。它们不仅能够提供更多的服务,比如农业的社会化服务,还能将农民的合理负担也代缴了,比如三提五统,由是形成了“农民的事情农民集体办”的传统。集体企业于上世纪九十年代中后期改制以后,基层组织的集体性质有所褪色,但是“农民的事情农民集体办”的传统依然存在。特别是在农民失地之后,农民的不安全感转换成了对于政府的期望值,这对于政府特别是基层政府是一个很大的压力。
另一方面是因为普遍存在的“压力型政体”。从发展到稳定,从计划生育到养老保障,从工作实绩到档案建设,上级对下级的要求越来越高,考核指标越做越细。而且,考核打分与收入挂钩,一旦不能达标,相关干部就要受到惩罚。在这种考核压力下,政府不仅要提供公共物品,还要提供集体物品,甚至私人物品。如果是部分人向政府提要求,而政府果然满足了他们,等于是提供了集体物品。如果是个人向政府提要求,而政府居然也满足了他,这等于是提供了私人物品。结果,政府的性质也变得有些混沌了。
再次,上下级之间的权责利不清。
基层政府之所以感到来自各方的需求难以满足,还因为工作的抓手不够。这种抓手不够的一个主要原因是上下级之间的权责利分不清或者分配不合理。
常规的情况是,下级必须完成上级交办的各种任务,却未必获得相应的保障条件。比如郊区基层政府有责任保持街道整洁,但是城管队伍的人事权和领导权却不属于乡镇政府,结果基层政府缺少维护市容的执法权,却必须为城管队伍发奖金或工资。其它如环保执法、安全监察、教育管理、农业部门,也可能有类似的情况。
为了解决条块分割、块块指挥不了条条的问题,一些基层政府甚至会利用自己财力较丰富的优势,重建一个本级所属的部门来做相关的工作,这就等于出现了机构重叠,导致了机构和人员的膨胀。实际上,面对日趋复杂的社会系统和系统内生的各种需求,发达地区官员最常用的手段就是扩建机构和增加人手。但由于其人员编制受到很大制约,结果就在行政编制和事业编制之外出现了大量的聘用人员和编外人员。一些发达地区,一个乡镇的人员规模甚至相当于中西部地区一个县的人员规模,成为体型肥大的超级乡镇。
三、外来人口与本地社会之间的不协调
外地人的大量流入是发达地区农村的普遍现象,它所带来的影响还在形成之中,尚难预料。我们可以从外来人口与本地社会之间的矛盾关系来理解这些影响。
首先,外来人口的居所问题。
当外来人口进入发达地区农村就业时,首先要解决的问题是就业和居住,其中居住问题是一个社会管理问题。要采取多种形式为外来人口提供住所,外来人口可以居住在临时工棚、本地居民特别是村民的家里、工厂的宿舍里、农民工公寓里,等等。从方便管理的角度出发,最为稳当的做法,还是以支持企业自建宿舍为主,其他手段为辅。
我们看到一个反差是,当本地城里人正在从单位人变成了社区人时,外地农民工却从社区人变成了单位人。只不过农民工的流动性很大,这种单位往往靠不住。这实际上也造成了本地人和外地人在空间上的隔离,这种隔离将会长期存在。在社会管理的问题缓解后,社会整合的问题将长期存在。
其次,劳资关系问题。
外来人口进城务工形成的最主要社会关系是劳资关系。政府目前能做的,就是和企业一起尽力避免劳资关系出问题。在发达地区的政府内部,一般都缺乏熟悉农民工情况的干部。政府与资本的关系很密切,联络渠道很多,与工人的关系疏远,联络渠道很少。尽管在企业内有党团组织和工会,但这种组织与工人的关系也值得检讨。一旦劳资关系出了问题,政府将缺乏解决问题的人格化方法,或者说找不到“钥匙”。
一个根本的问题是,农民工是半农半工的,我们既不能把他们想象成农民,也不应该把他们看成彻底的工人,让他们保留在这种混合状态,远比把他们改造成彻底的产业工人更合理。如果他们在老家还有地,还有亲戚朋友,那么,他们就有退路,已经长期存在的比较稳定的劳资关系依然可能延续下去。当前最大的风险是,在老家可能因为人为地推进土地流转,让那些本来没有坚决放弃土地的人也放弃了土地经营权,成为“失地农民工”;而在外地,企业因为害怕职工的团结限制了他们社会交往。这种人为地把农民工改造成城市无产者的做法,是十分危险的。
再次,新生代农民工问题。
新生代农民工指的是两类人,第一类是年轻的农民工,比如80、90后的农民工;第二类是在城里长大的农民工的后代。第一类农民工的问题主要是吃苦精神不足,以及一部分人的留守儿童的经历可能导致的心理健康问题。第二类农民工的问题是他们在老家的地权可能已经无法收回,他们中的一部分将成为来自外地的“失地农民工”。
需要注意的是,尽管都是在城里长大,如果这个城市距离自己老家很近,比如当天可以往返,那么他们还是可以轻易地接续和重建自己的社会支持网的。但在发达地区,很多人都距离自己老家很远,所以,新生代农民工的问题将特别严重。富士康事件发生后,富士康公司决定到内地建厂,让工人距离自己的家乡更近,目的不只是降低成本,也有保护新生代农民工精神健康的意义。当前,我们可以选择的战略,应该是尽快实现产业升级,让一部分低端的劳动密集型产业向内地,向农民工的家乡迁移。我们还应该逐步为长期居住在本地的外地人建设适用住房,让更多的优秀人才对未来有更好的希望。
第四,农民农问题。
我们可以把到本地来务农的外来农民称为“农民农”,他们广泛地散布在发达地区尚未被征用或者虽被征用却暂未被开发的土地上。他们的收入比在老家务农高,生活远比农民工自由,而且,他们往往结伴而来,已经轻易地在此地重建了社会支持网络。
农民农问题的性质是:我们虽然有能力把本地农民变成市民,却无法把小生产都变成大生产,结果这个小生产的任务就由外地人来完成。发达地区政府要做的不仅是培养本地的农业继承人,更重要的是正视农民农的存在,然后认真研究,制定出适当的措施,既要管理好,也要服务好。
整个中国都呈现出一幅巨变的图景。所谓发达地区,正是巨变和转型较早的地区,而且,当地政府全面主导了这场巨变和转型,对周边农业区域的土地、产业、空间、利益和社会关系正在进行全面彻底的重新设计和安排。通过对这些地区农村社会的观察,我们发现,所谓的转型不完全是以一种新的社会组织体系替代旧的组织体系,有时候,这种替代无法实现,结果社会也就局部地或暂时地处于无序状态,演化出了各种社会矛盾。当前,县乡级政府作为亲民之官,在客观上成为了化解各种社会矛盾、维系社会基本秩序的中流砥柱,确实发挥了卓越的能效。但表面成功的背后是有策略无战略,是疲于奔命和如履薄冰。我们必须深入思考的是,如果经济发展方式难以转变,当前这种社会矛盾的调控机制能否长期维持下去?