[摘 要] 本文以太原市为表述对象,对我国绿色转型的发展逻辑与政策实践做了比较系统的个案研究。文章着重分析了太原市绿色转型的动力结构、利益主体、关键领域和推 进方式,深入探讨了绿色转型的特征和困境。研究认为,当前要在国内实现绿色转型,只能以政府行为强制推进。而这种自上而下的动力机制,在将绿色转型这种制 度性规则输入当代社会时所导致的政府、企业和普通民众间博弈,超越市场和社会,相当程度上主导着绿色转型的过程和结果。总体而言,太原市绿色转型实践至少 已促成了以下改变:产业升级、环境改善、职业转变、福利改进及绿色管理的推行。
[关键词] 绿色转型;内在结构;表达方式;利益调整;观念演进
有研究者认为,绿色转型的核心内容就是从传统发展模式向科学发展模式转变,就是由人与自然相背离以及经济、社会、生态相分割的发展形态,向人与 自然和谐共生以及经济、社会、生态协调发展形态的转变。遵循人类文明和经济形态演进的大趋势,推进绿色转型的总体目标和基本途径,就是发展绿色经 济。[1]这一建立在政策实践和现实观察基础上的结论,为我们解释和描述绿色转型提供了基本框架。但是,众多研究者对绿色转型的内在结构和表达方式并没有 给予应有的关注。也就是说,学界尚没有深入探讨,当绿色转型这种制度性规则输入当代社会时,政府、企业与普通民众这些利益主体间所进行的博弈,是通过什么 样的结构形式和表达方式来影响和制约绿色转型的过程和结果的。而我们认为,对于各利益主体的观念与利益聚焦及其相互间动态关系的考察和梳理,是理清发展模 式绿色转型内在结构和表达方式的有效路径。
太原市是我国重要的资源型重镇,也是我国第一个以地方立法形式整体推动绿色转型和区域科学发展的城市,其政策实践具有典型性,并引起了中国学术 界和执政者的高度重视。因此,我们选择了太原市作为考察和表述的主要对象,以全国作为叙述的大背景,并试图沿着利益调整和观念演进的双维视角,从动力结 构、利益主体、关键领域、推进方式等四个方面,描述和理解绿色转型的内在结构和表达方式,为构建绿色转型的解释模型提供个案事实。
一、动力结构:政府、市场与社会
从世界范围来看,20世纪60年代以来绿色转型的动力结构,主要由政府、政党、市场和社会四部分构成。其中,政府和政党属于官方的权威机构,自 20世纪80年代起,在包括中国在内的世界各国发展模式绿色转型过程中都扮演着决定性的主导作用。我国经济社会发展模式绿色转型肇始于20世纪90年代可 持续发展战略的实施,由2004年在部分地区试行的绿色GDP核算体系引向深入。与其他国家或地区“民间运动-绿党参政-政府回应-整体行动”的推进路径 不同,我国以可持续发展战略为主线的绿色转型,几乎完全是由政府当局作为一种政府行为自上而下驱动的,社会的和市场的力量或是处于压抑状态,或是在其尚未 达到内在驱动的临界点时,政府已经着手以制度化的手段主导其秩序建构。
其一,市场失灵和社会组织化程度不足,决定了绿色转型的市场驱动和社会驱动不可能顺利实现。
我们知道,兼具市场利益和公共利益、甚至更加强调社会效益和生态效益的绿色转型得以推进,是以雄厚财力和先进科技为支撑的。而我国企业群呈现国 企独大、中小型企业多如牛毛的格局,以私营企业为主要构成的后者显然缺乏参与绿色转型的实力和勇气。而对符合条件的国有大中型企业而言,转型的经济成本毋 庸置疑是可以接受的,科技上的准备也似乎比较充分,但是,多数大权在握的企业领袖考虑的却不只是企业绩效。产权属性所衍生的政治利益、集团利益,也在相当 程度上左右着国有企业的领导者。于是,单纯基于企业经济实力或科技水平可以实现的绿色转型,因为企业绩效对集团利益的影响或转型所牵涉的政治成本,而变得 复杂化了。尽管消费者需求会对企业提供某种刺激,并且我们的调查显示,除了在关涉其经济利益的极端情况下,普通消费者几乎全都表达了对于绿色转型的期待, 但是,正如企业不愿涉足纯公共物品的提供一样,这种刺激多数是无效的。同时,与西方社会不同,我国社会组织化程度严重不足、原子化问题十分突出,个体的、 零散的、偶然的、浅表的绿色行为,显然难以形成合力,更加难以形成稳定的、具有自身逻辑的社会秩序。如此可见,国内市场和社会本身并不存在内在驱动绿色转 型的肥沃土壤。
其二,市场和社会内驱力的双双缺失告诉我们,要实现转型目标,只能以政府行为强制推进。
绿色转型所渴望扭转的文明形态,是人类所面临的共同困境,改变这一困境对群体的或抽象意义上的人,如人类、国家、民族等,而不是具体的个人或组 织,有直接的利害关系。因此,代表国家主权或地方利益的政府权威必须发挥主导作用。而事实也正是如此,在市场和社会双双乏力的困境下,我国各级政府通过权 力下沉将政府行为不断转化为市场的和社会的实践。以太原市为例,可作如下理解。首先,政府绿色管理的实施,为推进绿色转型提供了体制性动力。这一努力突出 表现在《太原市绿色机关标准》、《实施绿色管理,创建节约型机关方案》等系列规章的出台,制定和实施绿色标准工作领导组办公室等职能部门的设置、绿色考核 指标体系的实行及绿色办公的推广等四个方面。其次,政府设立市场规则,从根本上规范、制约和引导经济社会各领域的转型方向、路径和力度。其做法可归纳三 点:一是系统设置和把住市场准入的绿色门槛。标志性事件是,2007年以来,出台《太原市绿色工业企业标准》、《太原市绿色建筑标准》等15个绿色标准, 首创《太原市绿色转型条例》,成为全国第一个以地方立法形式推动绿色转型的城市。二是按照生态优先原则,建立刚性化取舍机制。2006年以来,先后否决 300余项不符合产业政策的项目,取缔高污染企业280余个,关停焦化项目21个,90座9万吨以下煤矿关闭重组工作全部完成,尖草坪区和迎泽区率先退出 煤炭生产领域。[2]三是建立强有力的奖惩机制。如,以“减排放、调燃料、控扬尘”为重点,建立严格的环境责任追究制。同时,设立绿色转型引导资金,对高 新技术产业、清洁生产等以政策支持。最后,政府通过财政、舆论、文化活动等手段,逐渐建立起了以个体的志愿服务行为(如,义务植树、清洁卫生)、融于日常 生活和工作中的节约行为(如,纸张的双面利用)、部分附着于政府或事业单位的研究院所的学术行为(如,2010年山西大学成立低碳发展研究所)、环保类社 团的公益宣传及其环保行动、政府及基层自组织倡导绿色文明的活动项目(如,下调公交车价,倡导公共交通;编印《创建绿色家园》宣传手册;开展绿色文化进学 校、进课堂、进社区、进基层活动)等为主要内容的绿色社会秩序。
二、利益主体:地方政府、企业和普通民众
在绿色转型过程中,相关利益主体可简化为国家、地方政府、企业和普通民众。具体到太原市,则可简化为地方政府、企业和普通民众。因为绿色转型是 相对于传统发展模式的制度创新,是相对于原有资源配置和利益分享机制的重新调整,必然涉及不同利益诉求群体间的观念斗争和利益较量。
其一,“循环经济着眼的是人类的整体利益和长远利益,而企业着眼的更多是短期利益和局部利益,这种不一致或矛盾性难以使企业内生发展循环经济的 动力”[3],而必须由政府强制性或诱导性生成,客观上造成了企业与地方政府间博弈。从短期利益看,执行绿色转型政策的企业要投入大量人力物力财力,与没 有执行绿色标准的其他地方、企业相比,会显著增加成本,容易失去竞争优势,资金实力不足或目光短浅的企业因此不愿开展绿色转型。
“从长远来看,绿色的东西具有竞争性,但从现实的情况来看,让企业增加这笔成本直接面临着现实问题:竞争力下降与投资力下滑”,所以说“转型的过程很痛苦”,“绿色理念难以在人们心间扎根。”[4]
同时,长期以来我国形成了政府主导型的标准管理运行模式,制定标准被天经地义地认为是政府的事,企业只是被动地执行、采用标准,造成了绿色标准与现实需求的脱节,客观上为企业逃避绿色转型创设了有利条件。
“绿色转型是全方位的,但重点和难点应在企业。当前,企业在标准化活动中处于被动地位,企业的主体作用还远远没有发挥出来,不仅影响绿色标准的制定,更主要的是制约着将来绿色标准的贯彻执行。”
“有的标准功能配置不到位,标准检验指标、检验方法没有配套,给实施带来操作困难;有的绿色标准出台后没有实施细则,没有将技术标准、管理标准和工作标准结合起来,可操作性差,完整性、准确性和衔接上也存在问题。”[5]
而且,企业对绿色标准的认识也存在误区,有的把标准当成“紧箍咒”,认为执行标准要吃亏;有的把标准当成“护身符”,以为达到国家标准就是标准化。
“相当多的企业领导没有标准化意识,缺乏标准的基本常识,没有真正认识到标准是加强企业管理、参与外部竞争极为重要的手段,甚至将标准看作对企业的约束和负担。”[6]
其二,企业绿色转型具有明显的外部性,客观上造成了企业与企业间的博弈。这一判断主要基于企业需要承担绿色转型过程中付出的成本,而产生的效益 却作为公共产品提供给社会。特别是在企业所处行业内部,这种外部性表现得更加明显:如一般情况下,单个企业在改善行业环境、提升行业荣誉等方面的外部收益 同时也为行业内其他企业所共享。因此,从行业角度来讲,囿于公共产品的非排他性,在没有外界约束(政府干预)的条件下,不可避免要产生搭便车的行为。正是 基于这种考量,行业内各企业在是否实施绿色转型上进行着博弈。
“太原市这种高能耗、高物耗、高污染、低效益的粗放型经济增长模式,具有巨大的惯性,企业在调整结构、转变生产方式的同时,必然面临着被搭便车 的问题。而能否顶住压力推进绿色转型往往不仅仅取决于这个企业的社会责任感的有无或强弱,更多时候搭便车带来的现实难题才是企业所思考、所关注、所权重的 内容。”[7]
其三,绿色转型对于经济社会发展的暂时性制约,客观上造成了不同层级地方政府间博弈。绿色转型在给企业造成暂时性损失或增加额外成本的同时,也 对其所处地域的经济发展带来不利影响。而这在没有将绿色GDP核算体系纳入刚性规则的前提下,不可能对地方政府形成真正的管束与制约。基于追求政绩最大化 的考量,各级地方政府或分管部门必然会出现逃避、抵抗绿色转型的行为。这种不合作表现在观念和操作两个层面、地方政府与分管部门两个领域。
地方政府或分管部门在观念上应付或对抗上级政府或上级部门,在操作上进行消极怠工。
“由于整体上标准化工作薄弱、政府管理体制改革没有到位和标准化管理部门垂直管理等因素,即使在全市大力开展绿色转型的背景下,各级政府管理部门对制定和实施绿色标准还是没有充分重视起来,许多部门把这项极为重要的工作当做额外负担,并没有融入日常工作的机制中去。”
“传统文化对现在的绿色转型影响深远”,“一方面,关键性的、基础性的绿色标准迫于现实压力没能出台,如煤焦、铝镁、钢铁等行业对生态环境影响 显著,绿色标准的重点应当是工业领域,但至今还没有提出工业领域更为具体的子体系绿色标准的制定规划;一方面,不痛不痒的标准却搞出一大堆”,这让人“很 是头疼”。[8]
地方政府或分管部门在观念上贯彻上级政府或上级部门指示,囿于管理体制的原有困境,在操作上无法深入贯彻。
“标准的制定、实施、监督涉及多个管理部门,各部门间配合协调不够,标准化工作中一些矛盾不能得到及时的协调解决。”[9]
“绿色转型主要还是依靠政府的行政手段来推动,没有充分发挥市场机制的作用,缺少市场化的思路,缺少社会广泛参与的机制和渠道。”[10]
“就一个具体部门而言,负责绿色标准制定部门的的起草班子都是临时机构,有的连临时机构也没有,只是组织了几个人,实质上只有一、两个人在操作。”[11]
其四,理论上讲,绿色转型的属性决定了推进绿色转型的主导性力量与最大受益群体——地方政府与普通民众间利益的一致性,故而二者间通常不存在利益和观念对抗,普通民众的利益诉求一般也表现为地方政府的利益诉求。
“绿色转型是以合理的方式发展经济,它必然会受到普通百姓的支持。根据政府的问卷调查,几乎百分之百的太原市民都支持绿色转型,认为这会使他们获得实惠。”[12]
然而,事实上普通民众还是会在日常生产、生活中对绿色转型表达一些不满:如2006年7月17日,太原市获认证的无公害农产品达57个,其中种 植业产品53个,养殖业产品4个;获认定的无公害农产品生产36.2万亩,畜牧养殖84.939万头(只)。[13]这一举措当然会使获认证的农民由衷高 兴,没获认证的农民难免抱怨。又如,市环保局推动的“城中村”小锅炉更新改造工程,虽然是基于改善居民生活环境的考虑,但因其直接关涉普通民众的自身利 益,所以具体操作上也遇到了很多阻力。
需要说明的是,由于普通民众与地方政府利益诉求的相对一致性,其本身又缺乏利益表达的有效途径,因此,普通民众与企业间的直接博弈很少发生,至少没有形成规模和常态,并且一般表现为代表民众利益的地方政府与企业间博弈。
三、关键领域:标准、文化、产业和城建
绿色转型的内容十分庞杂,并且呈现出明显的地域差异。这是因为,转型领域的确定,是由附着于地域上的资源、环境、技术、文化、产业等客观因素与 地方政府的主观选择所共同决定的,地域因素是转型领域确定的大背景,政府行为是转型领域确定的主导性力量。在政府自上而下驱动的政策框架内,太原市绿色转 型领域被制度性地确定为绿色产业体系等六项,如更抽象些,大致包括绿色标准、绿色文化、绿色产业和绿色城建四大块。
其一,制定和实施绿色标准是把绿色转型落实到实处的重要转化环节。因为绿色标准覆盖领域越大,利益调整的范围也就越大;操作化水平越高,观念演 进也就越顺利。同时,利益调整范围扩大的同时调整难度也会不断提高,操作化水平就不易提升。所以,太原市在坚持先粗后细、先少后多、先易后难、先低后高、 先点后面的原则渐进式推进绿色标准制定与实施工作的同时,为克服一些干部畏难情绪严重,有的部门创新意识不强,个别区县和部门等待观望、态度恍惚,有的单 位不舍得投入等问题,又建立了强大的“绿色高压线”,强制性“以黑促绿”。
其二,绿色标准的制定为新一轮利益调整和观念演进提供了新的文化参照。而新规则刚性程度与规则输入领域利益格局和观念文化的复杂程度存在负相关 关系。也就是说新规则刚性程度越低往往表明,利益格局和文化观念的复杂程度越高;反之亦然。这就是为什么关键性、基础性的绿色标准迫于现实压力没有出台, 而不痛不痒的标准却搞出一大堆的真实原因。因此,太原市在强制性“抑黑促绿”的同时,为有效压缩传统观念影响,广泛动员社会参与,努力培育绿色文化,并致 力于实现绿色转型从政府行为向自发式习惯性社会行为的过渡。这主要体现为太原市府在绿色理念内涵挖掘、文化融合、价值倡导等方面的努力。
其三,推进绿色转型,构建绿色产业体系是战略重点。理论上讲,工业经济绿色转型,会实现产业工人、分配规则向服务业的转移和变迁。但由于太原市 实施绿色转型政策的企业大多从国企开始,且以国企为主,这一过程中并未出现大规模的劳动力流动及随之而来的利益格局演进。然而,这并不否定,绿色转型会在 利益和观念上对企业成员产生影响:人员调动、福利改变、工作内容变更等。服务产业绿色转型,尤其是服务业“下乡运动”,事实上成就了一大批农民的创业梦 想。譬如,2007年,“万村千乡市场工程”建成连锁农家店、农资店736个。[14]若以每家3口人计,则最少促成了2100人的职业属性转变。而都市 农业绿色转型所催生的农检对农产品质量安全和利润空间的提升及以沼气为突破口的生态家园建设,在活跃农村经济的同时,也改善了农民生活。然而,根据我们的 调查,能够享受转型成果的民众更多集中在地方利益集团内部,裙带关系、宗教团体及家族势力几乎垄断了转型所带来的多数福利。普通民众即使享有福利,也主要 集中在环境、交通等具有非排他性特点的公共物品供给的改善上。
其四,以推广绿色建筑、推进节能减排、加强环境治理及改善基础设施为主要内容的绿色城建,则有效地美化了城市环境、提升了城市品位、扩大了公共 利益。以市区环境质量为例,2007年二级以上空气质量天数269天,比2006年增加8天,比2000年增加224天。同时,截止2007年末,太原市 共建成公园40个,总面积1630公顷;建成区绿化覆盖面积7615公顷,园林绿地面积6610公顷,公共绿地面积1961公顷。[15]但同时,“污染 型工业围城”、“垃圾污水围城”等城市病问题仍十分突出,建设领域的腐败现象、野蛮拆迁和暴力拆迁时有发生。典型案例如,发生在2010年10月30日的 太原市晋源区10·30违法拆迁案。
四、推进方式:动员、激励与强制
像任何政策实践一样,地方政府要想在绿色转型过程中实现有效治理,以应对其他利益主体的逃避或抵抗行为,就必须使用宣传教育、行政命令、绿色动员、法律强制、经济激励和精神鼓励等方式。概括来讲,就是动员、激励和强制。
其一,动员包括绿色动员和宣传教育两种操作思路,是推进绿色转型的软办法。绿色动员的特点是,通过说服教育,在思想上形成某种声势,以使全社会 在思想和行动上达成共识。作为党的最主要的治理方式之一,绿色动员是太原市在绿色转型过程中经常用到的方式。例如,2007年,太原市就以绿色标准发布会 为契机,举办了绿色标准体系新闻发布会暨培训班。之后的培训班虽然专题、规模不同,但已形成常态。宣传教育的特点是,充分发挥舆论导向作用,在社会上形成 绿色转型的浓厚氛围,以促成全社会共同参与的局面。如太原市利用电视、广播、报纸、政府专网等新闻媒体加大绿色转型的宣传力度,向社会公众普及绿色转型知 识;开展绿色文化进学校、进课堂、进社区、进基层活动,培育“绿色文化”,加强全民生态文明教育。
其二,激励包括精神鼓励和经济激励两种操作思路,是推进绿色转型的激励性办法。精神鼓励的特点是,通过树立精神模范,实现绿色转型的典型引路、 整体推进。如,太原市府每年在全市开展绿色企业、绿色社区、绿色学校、绿色医院、绿色村镇等“绿色十佳”评选、创建活动,以鼓励、表彰绿色转型中的先进个 人和先进单位。经济激励的特点是,通过财政、金融、税收和投资制度,支持各类资源节约型、环境友好型产业的发展。如,太原市“十五期间”在工业经济、城市 建设、环境保护等领域征集、形成基础性、关键性、公益性绿色科技项目82项,安排科技经费2100余万元[16],并对工业企业绿色版权、专利发明、成果 转化给予经济支持和税收优惠。同时,于2010年4月启动绿色交通,实行公交车降价制,鼓励人们出行多使用公共交通等。
其三,强制,包括法律强制和行政命令两种操作思路,是推进绿色转型的硬办法。法律强制的特点是,通过立法肃清环境,通过考核促成观念转变。这主 要体现为太原市在绿色立法及建立绿色政绩考核体系上的努力。2007年以来,太原市先后出台《关于加快经济结构绿色转型,构筑省城绿色产业体系的意见》、 《关于在经济社会各领域制定和实施绿色标准的意见》,《太原市绿色转型标准体系》(2008~2009,包含27个标准),《太原市绿色转型促进条 例》(2009)等一整套的政策文件、政府规章及地方法规,为实施绿色标准提供良好的政策环境。在绿色动员和强化立法的同时,太原市还对以GDP为核心内 容的传统干部政绩考核体系进行改革创新,建立实施包括五大类44项指标的领导干部绿色政绩考核体系,为制定和实施绿色标准提供了良好的干部队伍基础。行政 命令的特点是通过人格化的政府权威,以层层下压的方式,实现绿色转型政策的贯彻。其具体体现为领导讲话、会议部署、文件指示或其他形式。
五、简短的结论
以上考察表明,市场失灵和社会组织化程度不足决定了,当前要在国内实现绿色转型,只能以政府行为强制推进。而这种自上而下的动力机制,超越市场 和社会,相当程度上主导着绿色转型的过程和结果。具体而言,坚持绿色理念的政府权威,为扭转传统发展模式、维护公共利益,企图通过倡导绿色转型改变和规范 政府、企业和普通民众的传统行为,而这些利益主体为维护集团或个体利益在绿色标准、绿色文化、绿色产业及绿色城建等领域表现出一定程度的不合作,结果导致 利益主体间博弈。于是,政府通过动员、激励、强制等手段对其不合作行为作出某种修正。尽管短期内绿色转型的成效并未全现,并出现了一些值得关注的社会问 题,但至少这种博弈促成了以下改变:产业升级、环境改善、职业转变、福利改进及绿色管理的推行。
作者郭戈英系山西大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。本文主体部分以《绿色转型的内在结构和表达方式——以太原市的实践为例》为题与山西大学政治公共管理学院杜创国教授合发在《中国行政管理》2010年第12期上。
基金项目:山西省社科联重点课题(编号:SSKLZDKT2009014),负责人杜创国。
[1][2][11][13][14][15][16] 崔树民,姜艳生.太原市绿色转型年度报告(2007年)[M].山西:山西人民出版社,2009.1,7,426-469,287,430,22,84,116.
[1][2][11][13][14][15][16] Cui Shumin, Jiang Yansheng. Annual Report of Green transition in Taiyuan(2007). Shanxi:Shanxi Renmin Press, 2009. p1, p7, p426-p469, p287, p430, p22, p84, p116.
[3] 涂自力,王朝全.发展循环经济的企业内生动力问题[J].社会科学研究,2009(1).
[3] Tu Zili, Wang Chaoquan. The enterprise Endogenous drive forces about developing Cyclic Economic. Study for Social science, 2009(1).
[4][5][6][8][9] 太原市制定和实施绿色标准工作领导组办公室访谈录(2010年4月22日).
[4][5][6][8][9] The interview with The office of developing and implementing Green standards in Taiyuan(2010-04-22).
[7][10][12] 太原市法制办公室访谈录(2010年4月22日).
[7][10][12] The interview with The office of legal institutions in Taiyuan(2010-04-22).
Structure and Expression of Green Transition
of Economic and Social Development
——conclusions made from policy practice of local authority
Guo Geying
(School of Political Science & Public Management, Shanxi University,
Taiyuan, 030006, China)
[Abstract] Taking Taiyuan as an example, this article conduct a relatively systemic case study for the development logic and policy practice of China's Green transition. Focusing on analysis of drive forces, interested parties, critical areas as well as promoting methods of Green transition in Taiyuan, the paper forms a deep and through discussion of the characteristics and dilemma of Green transition in Taiyuan. The study shows that Green transition can not be put into practice, this top-down drive mechanism produces the interaction among government, businesses and the general public. It surpasses market and society, making a dominant effect to the process and result of the Green transition. All in all, the practice of Green transition in Taiyuan promote changes at least in the following aspects: advancement in industries, improvement of environment, transformation of occupations, increas in social welfare together with spring up of green government.
[Key Words] Green transition; Structure and Expression; Interests adjustment; Attitudes evolvement