“越维稳越不稳”怪圈何以形成
田先红
进入新世纪以来,信访问题愈演愈烈,引起国家高度重视,从中央到地方各级政府在信访维稳工作上的资源投入也大幅度增加。据悉,2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16%,而今年8.9%的增幅已超过国防开支增幅,总金额亦逼近后者,将高达5140亿元人民(见清华大学社会发展研究课题组:《北京维稳陷‘越维稳越不稳怪圈’》,载《中国青年报》2010年4月18日)。与国家在信访维稳方面投入加大形成鲜明对照的是,信访工作形势依然严峻,许多上访者尤其是那些谋利型上访者以上访来要挟各级政府,使得政府部门在信访维稳工作中日益被动,甚至陷入了“越维稳越不稳”的怪圈。对于这一怪圈形成及破解之道的探讨,学界主流的话语和路径是从民主权利话语和农民利益表达渠道着手,而实际上,当前农村基层信访治理困境的形成,远非“畅通利益表达渠道”那么简单。如果我们深入到农村社会就会发现,跟税费改革之前相比,当前农民上访类型已经发生了重大变化,其典型表现是因干部侵权、贪污腐败等问题而导致的维权型上访类型在减少,而以争取低保、生活照顾等利益要求为目的谋利型上访则不断凸显,另外,因为民事纠纷、村级债务、水利等公共品需求无法满足之类的因素而导致的上访类型也大幅度增加。这些上访类型都与学界主流的维权话语并无太大关联,而在更大程度上跟基层治理状况密切相关,属于治理性上访。在笔者看来,当前乡村社会出现新一轮信访高潮、信访治理陷入恶性循环怪圈,既跟国家发展战略转变密切相关,又跟乡村社会变迁及国家的信访治理体制和策略紧密相连。
国家农村发展战略的转型
新世纪以来,我国农村发展战略发生了重大转变,从之前的以农支工转变为以工哺农,大量的资源自上而下流入农村。与此同时,国家还在农村实施了包括土地制度、林权制度改革在内的一系列制度变革。国家农村改革措施的频繁出台在乡村社会引发了日趋激烈的利益角逐与博弈。
首先,农村各项政策制度变革引发了利益格局的剧烈调整。其中,农村土地制度和林权制度的变革影响尤其之大。早在1990年代,农民负担加重提高了种田成本,使得种田不具有比较优势,农民纷纷外出打工,从而出现较多的抛荒现象。农田抛荒之后,为了保障农业税费征收,一些村干部不得不将抛荒田重新发包,并登记到责任田新主人的承包权证上。2004年,湖北省开展土地二轮延包工作,对土地权属混乱的状况进行厘清,并进行土地确权。适逢中央取消农业税政策和粮食直补政策的出台,种田的比较优势凸显。许多外出打工农民纷纷赶回家乡要回自己原先转给他人耕种或者已经被村干部重新发包的责任田,由此便引发大量土地权属纠纷。一些农民对乡村干部的调解处理决定不服,便走上了上访之路。这一波土地纠纷高潮一直延续到2006年,直到现在仍然有一些农民因为土地确权纠纷而上访。自2007年始,林权制度改革拉开帷幕,农民看到了山林的价值,于是便开始争夺林权,因林权纠纷而上访的农民也迅速增多。
其次,国家对农村投入的加大引发更为激烈的利益争夺。税费改革后,国家陆续出台了一系列惠农政策,包括粮食直补政策、农村低保制度、农机补贴、家电下乡等等。本来,惠农政策对于广大农民尤其是农村弱势群体能够起到很大的帮扶作用,有利于缓解原先一度紧张的干群关系。然而,由于资源有限、僧多粥少,再加上乡村干部在贯彻落实惠农政策时难以平衡,从而引发农民的不满。还有一些农民目睹国家出台了各项惠农政策,便想方设法通过各种关系和渠道为自己捞取利益,反复上访便是其中的一条路子。对此,桥镇镇委书记俞正清曾说到:“利好政策带来的上访,以前没有低保的时候,大家都一样过,但是有的在市里本来跟子女过得好好的,一回来一听有低保了,就去上访,找人说好话。每出台一项利好政策,都要引发一次大的上访。本来很平静的心态打破了,你说他穷得非要30块钱一天的低保才能过日子啊?别人在国外吃低保被人看不起,但是中国人的心态啊,不行,不患寡而患不均。”另外,有的政策因未能平衡各方利益关系而导致农民上访的增加。2009年,桥镇所在地开始实行村主职干部(村支部书记、村主任)退休补贴政策,规定担任村干部30年以上且连续担任村主职干部10年以上并未受过处分的退职村干部可以享受退休补贴。该政策出台之后,一些副职干部、妇女干部也开始上访要求享受退休补贴。2009年3月,桥镇30多名退职妇女主任联合到区里上访,要求给予退休补贴。桥镇镇委副书记张华宇等人亲自到区里接访,并在镇政府机关食堂宴请上访者。当天下午,镇委书记俞正清来到镇信访办接待室跟上访妇女主任谈心,交流感情,表明镇政府也无能为力,只能等待上面的政策,劝说她们有什么事直接跟镇政府沟通,不要到上面上访。好说歹说一通之后,才将她们打发回去。
再次,干群关系格局的改变。在1990年代的干群关系中,乡村干部居于主导地位,农民上访并未对乡村干部构成太大的威胁。随后,中央政府对减轻农民负担问题的反复强调及各种恶性农民负担案件的通报,使得基层政权“恶”的形象被建构起来。中央政府对基层政权的失信和约束,让农民更加坚信“乡里是敌人,中央是恩人”,乡村基层干部是导致他们处于水深火热之中的罪魁祸首,从而对乡村干部更为痛恨。税费改革后,国家推动了乡村治理转型,依法治理和保护农民个人权利被进一步强调,为农民在干群博弈中提供了强大的支撑。它既为权益遭受侵害的农民进行维权型上访提供了“弱者的武器”,同时也为那些希图在这场大变局之中进行谋利型上访的农民创造了正当性、合法性。
乡土社会的解体
在传统乡村社会,家族、村落和宗教等传统因素作为国家与农民之间的中间层,担当着维系乡村社会秩序的功能。改革开放后,随着市场经济渗透的日益深入,家族、宗教等村庄内部传统的地方规范逐渐瓦解,农民的思想、价值观日益多元化,村庄对农民的约束力逐渐下降。正如贺雪峰所言:“农村社会从头到脚,从外到内,从物质到意识,从观念到价值,都被彻底地卷入到了现代性的大潮之中……村民成了只注重短期经济利益的原子化的个人,成了丧失价值生产能力的经济动物。”受拜金主义、金钱至上观念的侵蚀,农民开始摆脱村庄的束缚,寻求各式各样的生财之道。在此情况下,部分尝到甜头的农民选择通过上访来谋利,村庄舆论和行为规范也无法对他们形成强有力的制约。于是,游离于村庄之外的上访者便可以继续通过上访来谋利,谋利型上访获得了越来越大的生存空间。
在乡村社会发生解体的情况下,哪怕是引入现代的民主机制也无法对农民形成有效地制约。尽管相较于政府和村干部而言,村庄民主制度可能显得更加公平、公正,但是,即使采用民主评议方式,也可能因为大家各执己见而无法统一。在村庄语境中,虽然困难户和谋利型上访者能够通过民主评议方式加以区分,但如果上访专业户没有评上低保或者特困救助指标,他们同样会继续走上信访之路。大湾岭村的杨云发要求给低保指标时,就是因为在村里开代表会进行讨论时没有通过,所以他才继续到上面上访找区民政局领导的,要区里绕过村和镇两级直接把他的名字填报上去。
高压下的信访治理体制
新世纪以来,面对愈演愈烈的信访问题,党和国家高度重视,先后出台了一系列政策措施,要求各级政府和广大干部倾听民众呼声,切实解决上访者的实际问题。为此,从中央到地方各级政府都采取了一系列措施,加强信访治理工作力度。一方面,国家对信访工作的人力、物力投入越来越大,基础设施建设日益完善,其典型的表现是信访工作机构的独立性增强,信访工作人员增多,信访工作经费列入政府预算并有了保障;另一方面,国家还发明出一整套加强对地方和基层代理人监控的办法,促使他们重视信访工作,缓解上层尤其是中央的信访工作压力。这其中,信访工作目标管理责任制是核心,它将信访工作压力层层往下传递。信访工作政绩被列入公务员考核范畴、主要领导干部信访值日和大接访等等制度的实施,表明信访工作日益成为政府运转的常态内容,信访治理逐步走向制度化、常规化。
当信访压力从上至下层层传递时,最后就落到了乡村基层政权头上,“属地管理,分级负责”的信访治理原则对于他们来说无异于一个“紧箍咒”。可是,问题的关键也就如前文提及的那样,国家实施的一系列旨在抑制干部权力、弘扬群众权利的改革极大地改变了干群关系格局,削弱了基层政权的治理能力,而治理能力的削弱一方面降低了基层政权应对农民上访的能力,另一方面又引发了新的上访问题(典型比如因公共品供给缺失而导致的农民上访),所以,已经极度孱弱的基层政权实际上承受着相对而言并不对等的责任和义务。不过,尽管如此,面对农民上访这一政治高压,将维护稳定作为自身政绩重要表现的基层政权还是得使出浑身解数进行应对。目前,信访维稳工作已成为基层政权最为中心的工作之一,消耗了他们许多时间和资源,其中,谋利型上访尤其是上访钉子户群体最让基层政权焦头烂额。以人为本、个人权利的反复强调既为保护个人权益、促进民众权利意识觉醒提供了支撑,同时也为某些只讲权利、忽视义务和责任的谋利型上访者创造了生存空间。在一些乡村干部的眼里,“老百姓的个人利益、意识是被培养起来了,但这是不正常的。”
更为重要的是,由于难以对一些农民上访行为的正当性进行定位(即判断到底是合理上访还是不合理上访),使得基层政权不得不对他们进行模糊处理,这种模糊处理有可能暂时地缓解问题,但也为那些乘机谋利者提供了空间。当上访成为一种可资谋利的手段时,便会激发更多的人走上上访之路,产生越来越多的谋利型上访者,从而形成“谁调皮,谁刁难,谁上访,就有好处,就得的多”、“有了今天就有明天”的恶性循环。稳定压倒一切、不出事的官僚逻辑迫使基层政权不得不向上访者步步退让,而上访者则步步紧逼,烦不胜烦的基层政权只得继续采取各种手段对上访者进行安抚,包括违规进行政策变通、给予小恩小惠等等。如今,“花钱买稳定”、“人民内部矛盾必须用人民币解决”成为许多乡村干部的信条。“对于(上访的)骨干分子,请他们吃吃喝喝,买点小东西,他们就不带头了”。每当碰到难缠的钉子户时,用金钱摆平成为一种通用的方式。当基层政府面对上访问题实在无能为力时,便不能不默认混混、黑恶势力的介入甚至借助于他们的力量,从而形成并依赖于“讲原则搞不了就只能讲感情,讲感情讲不通就必须要讲狠”的“新三讲”工作方法,基层信访治理走上了政治牺牲治理之路。这就是为何尽管信访量日益增多,却暂时没有产生严重社会稳定问题的重要原因。
由此,国家对社会稳定的焦虑与渴求,使得信访维稳的政治性得到强化,任何一点不稳定因素都可能牵动着中央到地方和基层各级政府的神经。在此过程中,信访治理工作日益制度化、技术化和考评化,当信访压力传递到基层政权时,他们只得采取各种丧失原则和底线的治理策略来全力维护稳定,以与中央在政治上保持一致。不过,暂时的维稳却付出了更大的代价,尝到甜头的上访者形成了政府可以讨价还价的认知,并利用政府对维稳的渴求这一软肋来要挟谋利,趁火打劫。如此,谋利型上访得以不断地再生产,基层信访治理也随之陷入恶性循环的怪圈之中。
意识形态的制约
改革开放以来,党的意识形态日益世俗化,从而在客观上引导人们更为注重当下生活,注重现实、关注个人的思想意识极深地渗透进入人们的日常生活。在国家改革的取向上,个人权利也越来越被强调和受保护,“以人为本”、保护公民权益成为国家改革者顺应时代潮流的选择。从各项农村制度变革来看,对乡村干部加强约束和对农民个人权益的保护是农村政策变化的主要倾向。自1990年代初始,针对屡见不鲜的乡村干部加重农民负担、侵害农民权益的现象,中央政府一而再再而三地强调乡村干部要依法行政,要改变工作作风,保护农民权益。在1995年《信访条例》中,国家还开始增添了“保护信访人的合法权益”内容。然而,尽管中央三令五申要地方干部减轻农民负担,在税费征收工作中不得采取强制措施,但各类征税暴力事件依然屡禁不止,税费征收难题也未能解决,无奈的中央政府不得不在世纪之交启动了税费改革,并最终取消了农业税。与此同时,国家还出台了一系列惠农政策,比如粮食直补、低保政策、农村合作医疗等等。在土地制度方面,农民的土地承包权被进一步稳固,《物权法》的出台,更是强调了保护农民的土地权益。跟农民权利的崛起相应的,则是乡村集体权力的日益削弱。
对农民个人权益的强调和保护固然是将农民变为公民、国家直接面对公民个体的需要,是建构现代国家的需求。然而,当农民从集体解放出来之后,却似乎并没有朝着改革者所设计的那样顺利转化为他们所期待的公民,而是演变为所谓的只讲权利、不讲义务的个体,这典型地表现在谋利型上访的蔓延和上访专业户群体的形成上面。原本,关心群众疾苦,解决群众实际困难,既是《信访条例》明文规定的内容,也是社会主义意识形态的重要内容,还是党的群众路线的重要体现。毛泽东曾经强调,只要“这些问题注意了,解决了,满足了群众的需要,我们就真正成了群众生活的组织者,群众就会真正围绕在我们的周围,热烈地拥护我们。”“对于广大群众的切身利益问题,群众的生活问题,一点也不能疏忽,一点也不能看轻。”在中国这样一个社会主义国家里,关心困难群众不仅仅具有一般的社会保障的意味,而且是党代表人民群众利益的表现,是社会主义优越性的体现。因此,关心群众疾苦、照顾困难户具有浓厚的政治正确色彩。
正因为关心群众疾苦、照顾困难户是一种政治正确,所以,当农民上访要求政府给予生活照顾和救助时,政府便不能对其要求置若罔闻,否则,就是政治不正确,就无法体现社会主义的优越性。这样的意识形态既为农民反映自身生活困难、表露底层民众生活水平提供了渠道,同时也为那些希图乘机谋利的搭便车者创造了空间。当上访者要求救助时,政府便面临着如何对其所反映的信息进行甄别的难题,如果这一难题无法解决,则很可能被一部分上访专业户所利用。这些谋利型上访者正是利用党和国家的传统意识形态来与政府展开周旋的。他们以社会主义国家意识形态遗产来要求政府承担责任,政府成为一个担负无限责任的政府。当其他农民眼见这些谋利型上访者和上访专业户通过上访能够获得好处,便会让他们“改变个人对制度公平性的原有看法,并导致他(或她)的意识形态方面的改变”,而意识形态的改变可能会同样地促使他们走上通过上访谋利之路。面对胡搅蛮缠的上访专业户,无奈的政府只好用低保、困难救助指标来打发他们。
同时,问题也恰恰在于,在国家转型的过程中,低保等政策的推行是国家试图建立现代公共福利型国家理念的体现,这种转型需要辅之以一套公共的、明确的衡定标准,而上访农民要求政府救助所遵循的却是特殊主义的逻辑。在公共的、明确的衡定标准无法确立起来或者难以实施,而政府却又不得不正视上访农民尤其是上访专业户的要求时,便出现了以低保政策作为治理工具的违规操作现象。为了达到让上访者息诉罢访的治理目的,政府只得以低保政策的歪曲为代价,而当低保政策的治理化一旦形成,便难以遏止住一波又一波希图通过上访来获得低保指标的上访者。当谋利型上访者日益增多时,构建“和谐社会”的要求又迫使地方和基层代理人不得不步步后退,回避矛盾和问题而采取息事宁人的治理策略来换取暂时的、表面的和谐与稳定。
由上可见,在新时期,各种新的意识形态不断被创生出来,试图替代传统意识形态,而在实践中政府和农民却又仍然持有传统的意识形态,由此导致的局面是新的意识形态的功能未能充分发挥,而传统意识形态又逐渐衰退。在上访农民那里,传统意识形态比如为人民服务、关心照顾困难群众等等,是党和政府天经地义之事,这些传统意识形态被一些谋利型上访者所利用。而党和国家的转型却要求它从过去的无所不包、无所不管的全能型政党和政府解脱出来,转变为一个有进有退、有选择性地治理的党和政府。由此,在民众的期望与党和国家所推动的转型之间存有张力,当下农村基层信访治理的困境,正是这种张力难以弥合的表现。
维权话语的呼应
农民上访问题的凸显,还跟维权话语的呼应相关。无论是在中国国家转型中迸发的、信奉西方民主自由的右翼思潮,还是关注下层民众中的失利者利益、对社会平等抱持期待的新左派,大都秉持一个普遍共通的预设,那就是上访的农民都是弱者,而弱者的权利是应该得到保护的。如果政府部门对那些看似维权而实际上却抱持着谋利目的的上访者采取强制措施进行打击的话,很可能同样会遭到社会民众的强烈谴责,从而降低政府的合法性。由此,在强大的维权话语的支撑下,加大了国家政权对维权型上访(或者合理上访)和谋利型上访(或者不合理上访)进行区分的难度,即使能够进行区分也惮于采取措施应对,从而出现“农民讲政治,干部讲感情”的吊诡局面,信访治理绩效大打折扣。
总之,当前国家农村发展战略的转变,大量资源流入农村,在农村社会激起更为激烈的利益争夺。与此同时,国家对稳定的担忧,维权话语的衬托以及信访维稳工作原则和底线的丧失,催生了日益蔓延和庞大的谋利型上访群体。农村信访治理问题的困境不仅仅在于上访数量的增加,而更在于谋利型上访尤其是上访钉子户(当然也包括上访专业户)的凸显。正是谋利型上访者和上访钉子户主导了当前信访治理恶性循环困境的形成。在这个意义上,基层信访治理已经超越了单纯的上访钉子户治理问题,而裹挟着更为浓厚的治理谋利型上访尤其是上访专业户的色彩。
就目前而言,国家应对信访维稳危局的主要手段是在基础设施和制度建设上面下功夫,试图通过信访治理的制度化、规范化、考评化来强化地方和基层政府的责任,促使他们重视上访问题,尽力消化农民上访。迫于信访工作考核压力、维权话语的道义压力和上访农民的缠绕压力的地方和基层政府只得采取种种丧失原则和底线的权宜性治理策略来维稳保安。然而,如此信访治理策略却容易滋生更多的谋利型上访者,使得基层信访治理陷入“越维稳越不稳”怪圈。解决信访问题的根本之道,在于调整国家的信访维稳战略,还原专断权力行使的正当性与合法性,让国家权力能够在正常的治理轨道上运作。