“新土地抛荒”不能视若无睹
邢成举
7月份我在华中科技大学中国乡村治理研究中心的组织下在信阳进行了为期一个月的农村调查,在我所驻龙村调查的时候有一个很值得我们大家进一步关注,也需要政府部门密切注意的现象——“新土地抛荒”。之所以,我在题目中使用了“新土地抛荒”的概念是因为这次的抛荒是与1990年代中后期因为农业税费负担沉重而导致的土地抛荒是不同的。这里看到的土地抛荒大量出现在税费改革之后,从2002年之后土地抛荒开始大量出现。这里传统的水稻生产区域,每户村民每年要将自己田地生产的大概一半粮食进行市场交易。
根据我的调查和走访,全村2400余亩土地,总体抛荒面积在800亩左右。土地抛荒的情况在不同的村民小组呈现不同的状况,有个村民小组抛荒土地面积占小组土地面积的10%,而有的小组土地抛荒比例高达50%。土地抛荒比例在村民小组之间的差异主要与不同村民小组的水利灌溉条件和道路交通条件有关。这里出现的土地抛荒并不仅仅是我所调查的这一个村庄的独特现象而是在全县范围内普遍出现的一个情况。既然不是一个个别的现象,那么我们就有必要深入地探究现象背后的逻辑。
很明显,我们要思考的是为什么在国家惠农政策不断的情况下,这里会出现新一轮的土地抛荒呢?这似乎是一个悖论。国家出台各项惠农政策的初衷本来是为了提高农民的农业生产积极性并保持粮食生产水平的平稳健康发展,但是从政策实践的结果来看,实际情况并不令我们满意,为什么会这样?可以说,这是国家对乡村治理层面发生的一种内卷化现象,这种内卷化意味着政府虽然投入了大量的人力、物力和财力,但是并没有取得好的乡村治理效果,反倒是引发了新的乡村治理困境,同时还让基层治理组织和个人的合法性受到了削弱。具体来讲,在村民的话语当中土地抛荒主要有以下几点原因:
第一,农田水利无法跟上农业生产的要求。本村土地抛荒首先是集中在水源和灌溉条件不好的田地上。因为税费改革之后村集体和村民小组长从水利事务上的快速退出,水利困境很快就凸显了。在本村,以往以小组为单位的水利灌溉解体了,所以边角田地水利成本就有明显的上升,这对单个的农户是极为不利的,所以抛荒就成为一种选择。
第二,土地承包期限的模糊化给予了村民土地类私有化的暗示,这种暗示导致村民对自己的土地拥有绝对的权力。这种权力以往曾笼罩在村集体对土地调整权力之下,如今村民们再也不担心自己的土地会被调整了——村民都知道上面政策不允许村干部调整土地了。正是这种对政策的把握和体会,村民在自己承包土地上的权力意识和主体意识明显增强,这种情况就是村民任意处置自己土地的一个基础和前提。
第三,打工经济的快速发展使得村民实现经济发展的期望具有了多种途径。我所调查的村庄所在的县是全国仅有的两个可以直接向国外派遣劳务人员的县之一,全县在国外务工的农民分布在世界上180多的国家和地区。除了国外务工之外,村民在国内务工的足迹也是遍布天南地北。我所调查的龙村,全村有1/3的村民都常年在务工。务工人员多为青壮年农民,留在家中的多少老人和小孩。因为家中留守人员农业生产能力的有限,所以抛荒也就客观存在了。尽管也会有部分不外出打工的村民将抛荒的土地进行耕作,但他们一般都是选取离自己居住地较近和水源条件较好的地块进行耕种。所以被村民捡起来重新耕作的土地是很有限的。
第四,因为偏远村民小组道路不便和小学教育布局调整的进行,导致不好的村民离开了原来居住的村民小组,以为子女提供更好的教育条件。我所在的龙村小学只保留了学前班到三年级的教育设置。小孩从升入四年级开始就要到邻村的小学去,因为路途较远,不少村民为了子女教育都从较为偏远的村民小组搬迁了出来。像这样的家庭一般都是丈夫在外打工,妻子带着孩子到邻村或是乡镇租一间房子以方便子女的教育。由于照顾子女的需要,田地无法耕种就抛荒了。除了小学教育布局调整的因素外,道路交通的不便也是一个重要的原因。村村通工程对于本村来将只是修筑了从省道到村委会大楼的
第五,城市化进程的推进和消费主义价值观的引导。村民的离村化已经成为一个显著的事实,村庄精英在不断地从农村走向城市。在城市生活,在村民看来是个体成功的表现,也为家庭增加了象征资本,但是其导致的风气却在引导着越来越多的村民走向城市。农村的公共服务和公共设施确实不如城市,而且在近些年部分公共品的供给还出现了倒退的趋势如农田水利,所以村民离开农村似乎就成为了对村庄的逃离。有一定资本积累的村民可以在城市过上体面的生活,但是当城市生活成为村民一种盲目的追求时,村民不可能在城市获得体面的生活,也无法真正脱离农村,反而可能造成对父母的代际剥削。所以,城市还是要稳步推进。
第六,“国家政策太软了”。这是龙村村支书给出的一个原因。他说,“现在就是国家政策太好了,都把村民都惯坏了。种粮补贴和良种补贴等本来是为了种田的农民发的,但是现在很多村民不种地一样拿这些补贴。要我说,不种地就不应该拿补贴。”村支书很简单的一句话实际上道出了土地抛荒现象背后的一个重要原因,那就是国家基层治理能力的弱化,国家政策对个体控制能力的极度衰落。因为中央对土地经营制度的“长久不变”的表述,使得村干部失去了对土地调控的权力,也就失去了监督和指导土地合理生产和使用的功能。中央惠农政策本来是要重塑政府的合法性的,但是却让基层组织在治理中陷入了两难:一方面是要落实好中央的各项政策,做好乡村治理工作;另一方面是村民直接与中央政策对话,不信任基层组织的权威,基层组织也失去了治理的政策保障和资源基础。
以上六个方面的论述,并没有穷尽龙村土地新抛荒的背后原因,但是至少呈现了六个相互关联的乡村治理问题对新土地抛荒的意义。提出问题是本文的中心所在,因为这个问题是涉及国家粮食安全和农村发展战略的实施。要解决新土地抛荒并不是一件简单的事情,它需要农田水利的发展,村庄道路的建设和基层组织治理能力的强化等,但是最基础的就是基层组织治理能力的强化。基层组织治理能力的强化是其他问题解决的基础和前提,所以我们要防止新土地抛荒的进一步扩大,就要从这个层面去入手。当然,这里谈到的新一轮的土地抛荒是有其区域特征的:这里属于山区,人均耕地少,农业剩余较少,地势起伏较大不适合机械化耕种的。全国其他地方也有类似的区域,也面临类似的六个方面因素,所以这里谈到的土地抛荒是有一定的代表性的。
(作者单位:华中科技大学中国乡村治理研究中心)
修改稿发于新农村商报 2010-10-13