2010年11月20-21日,由安徽省农村社会学研究会、安徽大学中国三农问题研究中心、安徽大学农村社会发展研究中心、华中科技大学中国乡村治理研究中心、湖南省社会科学院农村发展研究所主办的第四届县乡干部论坛在安徽省会合肥市安徽大学成功举办。来自中央党校、中国人民大学、华中科技大学等16所高校、研究机构以及有关媒体的专家学者与来自安徽、湖南、湖北、浙江、江西、重庆、山东、河南等省市的县乡村干部共计88人出席了本次会议。与会代表共提交了50余篇发言稿及论文,围绕农村基本经营制度、农业发展方式、农民组织化、土地问题和乡村治理问题进行了深入而热烈的探讨。
一、农村基本经营制度
在农村基本经营制度讨论中。中央党校三农问题研究中心主任曾业松教授首先回顾了近代至今中国农村土地制度的演变历程,并指出在经济发展过程中我国农村土地制度存在着四对矛盾,它们是:(1)保护耕地与推进城市化和工业化的矛盾;(2)农村土地流转中农民土地权利与集体土地权利的矛盾;(3)征地过程中的农民权益保护与地方“土地财政”的矛盾;(4)宅基地和农民上市交易与现行土地制度的矛盾。并指出只有妥善处理好这四个矛盾,才能更好地促进我国农村发展和三农问题的解决。曾业松教授分析了农村土地制度改革“不动论”者的相关出发点,并指出在工业化和城市化快速推进的今天,可以在局部地区进行相关试点以推进相关问题解决。
河北大学中国乡村治理研究中心主任李昌平教授结合国内外经验,从土地金融资产化的效果、农民对于村社集体的退出方式、改善农村治理的效果以及土地等生产要素利用效率四方面比较了“集合化+内置金融”和“私有化+外置金融”两种发展思路对于促进三农发展的影响,指出 “私有化+外置金融”思路是脱离我国农村实际的改革思路,对于农村发展带来了很大消极负面作用。李昌平教授分析了现行农村土地制度相关问题,并提出从五个方面完善土地制度:(1)所有权与经营权应分离;(2)依法依规施行补偿;,可以借鉴台湾相关做法,农地转为非农用地,政府得一半,农民得一半;(3)农村土地有偿使用,农民退出村集体应该得到土地补偿资金;(4)加大对地方财政支持力度以取代现行的“土地财政”。
安徽农业大学经济管理学院阮文彪教授对于农业基本经营制度和农村基本经营制度作了相关区分,并指出不能将这两种基本制度混为一谈,他指出正是由于农业基本经营制度的缺陷导致了“公司+农户”的农业产业化模式的高违约率。
山西省代县何平针对中国农村60年来的发展进行反思,指出改革前的农村存在集体化进程过急、阶级斗争扩大化、“农业学大寨”教条化、农民活动管得过紧、经济决策过分集中、利益分配对农民不利等问题。改革后的农村出现了统分结合易分难统、农村公共事业难办、党组织涣散、农业机械化陷入困境、新“读书无用论”再度盛行以及政府公信度下降等现实问题,并指出家庭经营仍将长期存在,但农村未来的发展主流是集体化。
河南省汝州市闫景铂结合我国农村土地制度变迁历程,讨论了土地制度改革与市场经济、“合作”与“单干”、农村土地所有权归属问题,并指出改革与创新我国农村土地流转制度需要在明确农村土地产权、建立农村土地流转市场、制定土地流转法律法规、建立农村社会保障制度,使农民成为市场的主体,改变农民分散经营模式,实现农业规模化经营。
湖北省行政学院叶剑锋针对学界近年来广泛讨论的农村土地私有化问题进行分析,指出农村土地制度改革必须兼顾社会政治稳定和农业发展两个方面,并指出当前我国农村土地制度存在的根本问题在于土地产权处于模糊和弹性状态,无法实现土地合理流转,无法孕育现代农业生产方式,面临进一步变革。农村土地制度改革方向应该是:在维持和稳定现有的以农村土地制度安排的前提下,在尊重农民土地权益的前提下,创新土地产权制度,促进土地流转,实现农业规模经营,才是实现农村社会稳定,促进农业现代化发展的必由之路。
《安徽日报》理论版主编宋宏指出,在当前的“新圈地”运动中,需要认真考虑政府的实际做法与农民利益存在着冲突,政府一方面要维护农民利益,但现实财政困难迫使地方政府去通过土地财政发展经济。这事实上表明中央与地方在利益上存在冲突的一面。从经济发展大趋势来看,通过城市化减少农民是解决农村问题的基本经验。工业革命时期,西方国家通过“圈地运动”一举解决了工业化问题,尤其来看,“圈地运动”既有正面作用,也有反面作用。“新圈地运动”在中国是不是不可避免?如果不可避免的话,我们怎样才能尽可能减少这一过程中所带来的震荡?宋宏教授也分析了合作经济问题,他结合西班牙“蒙德拉贡”人民银行讨论了农村合作金融发展相关问题,并指出现在需要找到宏观经济与微观经济的中观经济运行机制,从这种视角去探讨农村合作经济和农村合作金融发展相关问题。
安徽大学农村发展研究中心副主任李远行教授指出,讨论土地制度时,要把发展战略、财税制度结合到一起考虑,也要把政治稳定与经济效率的关系搞清楚。
安徽大学经济学院院长李光龙教授指出“增人不增地,减人不减地”政策与计划生育有关,如果“增人增地,减人减地”,会导致人口数量难以控制。就当前来说,解决农村土地问题也要考虑到农村养老、计划生育等现实问题。
二、农业发展方式转变
在全球粮食紧张的情况下,农业发展方式已成为极受关注的现实问题。与会学者就这一问题展开了热烈讨论。
安徽省宣城市宣州区汪恭礼注意到惠农政策不能很好地提高农民种粮积极性的现象。他认为农民不愿种田,原因主要是生产规模小、生产成本高、生产资料涨价、自然灾害频繁、农业生产风险大等。就如何提高农民种粮积极性问题,他指出,政府一方面要做好农村劳动力转移,为另一部分农民通过土地流转的方式,提供适度规模经营的外在条件,也要考虑到土地出让后的农民增收问题,充分发挥村级组织在土地流转过程中的相关积极作用。
河北新乐正莫镇贾建友结合其对河北西部两个村的实地调研,就河北农业转型过程中取得的成绩和存在的问题进行了探讨。他指出以粮食直补为主的农业补贴对农业发展的促进作用有限,以土地使用权流转为主要形式的土地规模经营途径难以实现,农民在农业生产中的合作程度非常低,合作意愿并不高,政府提供的农业生产经营服务与农民的要求差距过大,需要对小农经济进行整合。他还对小农经济整合中出现的土地整合、技术整合、劳动力整合、资本整合和产业整合五种路径和模式及其在河北省的相关实施情况进行了研究,并指出小农经济整合可行的路径与配套制度应该是:(1)从生产要素角度应当实行以劳动力整合为主、技术和资金配套、土地规模经营做补充的综合整合,提高小农经济的合作化程度;(2)从产业整合角度应当探索以区域化、专业化为主提高农业获取其它产业利润能力的整合途径;(3)在制度创新上要注意制度间的配套、重点是激发基层政府的制度创新热情。
湖北孝感市委政研室邹国浩指出,农机化把农民从土地上解放了出来,实现了农业生产方式的转变,但存在着装备不能满足农民和农村发展需要、地方重视不够、基础配套设施薄弱落后、培训和配套服务跟不上农机化发展要求等问题。这些问题的解决,离不开各级政府对农机化的领导和重视,离不开对农业和农业机械投入力度的加大,离不开农业基础配套设施规划建设力度的加大以及离不开农机培训和配套服务力度的加大。邹国浩指出合作化是提高农民组织化的重要法宝,提高了农民的生产经营效益,保护了农民的根本利益。就湖北省孝感市而言,农村合作组织存在着数量少、规模小、发展不平衡、不够规范、外部环境不宽松以及农民合作意识不强等问题,应通过加强领导、营造良好氛围、加大扶持力度等措施促进其健康发展。
华中师范大学社会学院陈文超针对“农民种地不赚钱”问题进行探讨,并注意到种地只能满足基本粮食需求,不能发财致富,许多年轻人或者能外出的农民都不愿意种地。他通过对经验资料的分析,认为农民种地不赚钱的社会逻辑主要在于:当前农业仍然是“靠天收”的传统精耕细作模式、投入与市场收益的反差以及土地制度与家庭规模的限制等因素。
华东交通大学公共管理系王小军以江西南部两个村庄为调研对象,对于农村土地流转过程中的“非粮化”现象进行研究。他的研究表明,在土地流转过程中,土地流转“非粮化”规模日益扩大,其原因与非粮化效益高和现代农业生产理念推动有关,也与相关制度不健全,监督不到位有关。对于农地“非粮化”,他建议完善粮食补贴制度,修正农村结构调整和土地流转相关政策取向,完善农村土地流转平台,并坚决打击流转土地中的“非农化”。
湖南省社会科学院农村发展研究所所长陈文胜指出,无论是土地私有化,还是土地集体化或者国有化,均面临一些实际问题。私有化意识形态阻力比较大,基本不可行。集体化或者国有化均要处理好农民权利受损问题。县乡干部可以结合实际工作,通过各自地区的实践为中国农村土地制度相关问题的解决做出贡献。不仅如此,他还运用人力资本理论并结合中国现实指出中国农业发展方式的转变离不开农民人力资本素质的提高。
三、农民组织化问题
发展现代农业离不开相应组织载体,会议也对于农民组织化问题进行了热烈探讨。
河南新县箭厂河乡杨刻俭注意到,农民专业合作组织发展面临着缺少必要资金、缺乏组织人才、法律规则无法制裁不合作行为、说服农民合作比较困难、走合作化道路也存在着困难、专业合作社很难满足农民多种要求等现实困难。要解决这些困难,需要政府加大对农民专业合作组织的资金投入,也需要农村基层组织发挥其积极作用,把村两委打造成农民专业合作组织的领导机构。
甘肃省委党校宋圭武针对我国农村集体所有制进行研究并指出,集体所有制经济实质是村社所有制经济和合作经济的混合。在积极推进农村合作经济建设方面,他指出中国农民合作经济建设的重要任务是要完成从以血缘为主的传统合作经济形式转向现代合作经济形式,建设的重点可考虑放在流通领域较好,政府应成为建设的主导力量,并以法治化和民主化推动中国农民合作经济建设,此外还要大力加强中国农民的诚信建设。
安徽省黄山市徽州区汪为之针对黄山市徽州区合作社进行的调查研究表明,合作社存在着股权不清晰、财务制度不健全、主导者的绝对影响和合作社的决策机制有待完善、内部控制制度不完善、融资渠道狭窄、政府支持不足且不够具体、产业链处于低端以及合作社规模普遍较小、质量标准控制手段缺失、档案管理混乱等问题。他对这些问题进行归纳并指出产权是合作社发展的核心问题,要正确处理好龙头企业与合作社的关系,要解决好合作社的人才需求问题,并需要政府的支持。为促进合作社健康发展,他认为应建立完备的合作社法律体系、以资金支持影响合作社经营战略、拓宽合作社融资渠道、谨慎鼓励自然垄断。
江西永修陈前金针对农村地区性合作经济组织进行分析,指出农村地区性合作经济组织具有不可替代的功能,但目前也存在组织机构缺位,经济实力弱,服务功能缺失等问题。要解决这些问题需要健全组织机构、明晰土地权属、完善承包制度、加强财务管理、保障合作组织社员权益、明确村社关系并进一步加大扶持力度。
湖北省阳新县周平海注意到欠发达地区的很多地方农民合作明显减少,少有的合作多是农民之间事务上的临时互助,这种互助多是依靠家族力量的维系或者受传统文化的影响。他指出合作减少的原因主要是生产经营体制影响,农村不规范经济合作组织的消极影响、农村精英外流,农村老年人多和空头户多,乡镇政府、镇村和村组干部对于村民合作热情降低所造成的。就促进欠发达地区农民合作而言,应注意通过行政指导与市场引导相结合,在农村中形成合作的文化意识,并积极运用利用农村现力量促进合作,同时也应发展各种协会组织加强合作。
安徽大学中国三农问题研究中心副秘书长潘林基于安徽7县区47个农民专业合作社的问卷调查表明:合作社办社初衷是为了满足经济需求,发起者主要为农民;入社以缴纳股金为主,退社自由;大体上能够实行民主管理,但有弱化趋势;盈余分配主要是按交易额与按股分配相结合;合作社对所在社区的主要作用是促进当地经济发展;合作社发展中存在的最大风险是市场风险;对《农民专业合作社法》基本上持肯定态度。相关意见主要有:关于农民专业合作社的优惠和扶持政策有很多,也很实用,但具体落实的很少;农民专业合作社存在融资难的问题;目前成立的农民专业合作社很多,但为真正能为农民服务的合作社很少。基于这一调查,可得出以下结论:农民专业合作社在促进农民增收、当地经济发展、完善双层经营体制等方面作用日益重要;农民专业合作社数量增长很快,但较规范的合作社只是少数;在扶持政策落实、融资、民主控制等方面都还存在许多亟待解决的问题。
安徽大学经济学院张治栋指出不能就农民组织化问题讨论农民组织化,要用更宽广的视角来分析农民组织化问题。政府的支持很有必要,但不能人为干扰合作组织的正常运行。农村专业合作组织既有运行很好的,也有运行很差的,要把其中的内在机制运行规律搞清楚。
安徽大学经济学院江三良则从经济学视角讨论了农民组织化问题。她指出农业生产离不开土地、劳动力和资金的投入,在土地有限、资源禀赋很难改变的情况下,仅靠生产组织化对于农业产出提高的作用是值得认真思考的。她还分析了农民合作问题,她指出在农村改革后,人民公社时期的农村社会规范崩溃了,但各种经济规范却建立起来了。农民追求利益实际上是理性人的体现。合作社成员是否退出合作社,是一种经济行为。在合作成本过高的情况下,不合作实际上是一种理性选择。
四、土地问题
农村土地问题是当前极其重要的焦点问题,自然也引起了学者们的广泛关注,与会者在土地问题上展开了激烈交锋。
湖南省双峰县方忠敬结合自身工作就如何完善耕地保护机制进行了相关思考。他指出当前我国耕地面临着质量下降,生态环境脆弱,闲置、荒芜范围广面积大,城市化对于土地需求强烈,统计数据严重失实等问题。我国耕地保护政策存在着建设用地的行政配置和指标管理导致土地粗放利用,征地制度不健全,补偿标准低和征地权滥用导致大量耕地被征占,中央与地方土地利用目标不一致,缺乏准确评估占补平衡标准机制,村庄建设规划管理体制不健全等系列问题。就完善耕地保护机制,他提出要落实耕地保护的共同责任,实现从保耕地数量向保耕地数量和质量并重的制度转变,转变土地配置和利用方式以实现土地节约集约利用,严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,建立能激发地方和农民主动保护耕地积极性的新机制,并进一步加强土地立法与执法。
江西省南康县陈爱巧指出土地流转应根据人地关系变化对现行土地制度进行调整,向种田能手集中和非农产业转移。在服务性政府建设滞后的情况下,在征地拆迁过程中,公共资源很容易成为官员谋取政绩私利的筹码,并导致较高的改革成本。改革的成本就会居高不下。基于城乡统筹背景,“注重民生,富民优先”应是土地制度改革方向。他还对于农地征用补偿标准问题进行质疑,并认为6—10倍补偿标准问题缺乏理论基础和现实依据,用行政手段收回农民的土地经营权的做法会产生很多后遗症,“土地财政”根子在于中央地方财政关系扭曲。
河北省徐水县孙大午探讨了农村土地以及农民的宅基地和房产如何盘活问题,并指出不仅是农民致富的需求,也是城乡一体化的必须,更是国家的一笔巨大财富。诸如禁止城镇居民在农村买房之类的规定看似保护农民,实则对于农民利益不利,因为它使农村的资源不能盘活、流转和增值。农村土地“三不变(土地的性质不变、土地的用途不变、土地的承包权益人不变)”政策造成了很多法律纠纷,也出现了很多实际问题。他主张农村土地国家所有,农民永佃,并向集体和农民确权,解决农村资源盘活问题和农民财富体现问题。不仅如此,他还结合日韩等国在拉丁美洲、非洲投资农业、购买土地的相关做法,指出我国农业发展应该有国际化视角。
湖南省衡阳县刘放生认为建立合理的土地制度,科学地使用土地是一个重大问题。在这一问题之下,土地私有好还是公有好、大农好还是小农好、土地收益递减还是递增这三个悖论,长期争论不休。这些争论之所以长期存在,关键在于其存在的实践基础仍然存在。许多国家的历史资料均表明,土地所有权和使用权都是多层次结构的,不管是公有还是私有,政府“公地”均占有相当份额。公共建设在使用占用农民的土地时,由政府积累的土地换取,以地换地,而非征用。农民私有土地,也要接受十分严格的用途管制。历史上的农地私有化大多是在人少地多的情况下进行的。但由于中国人均农田资源太少,当前已不存在农地个人产权化的条件。中国农地私有化,不是谁想不想搞的问题,而是搞不搞得成的问题,其原因主要是城镇居民可以通过继承法占有农村承包地、征地过程中农民均分补偿款和剩余集体土地的均分机制以及农民工代际更替过程中由于人口增减而引起的人地关系动态变化。要把农民自身对于土地的政治、经济、文化和社会的综合目标与国家粮食安全的目标,一致起来,协调起来。这才是符合农村实际的作法。
安徽省蒙城县岳坊镇岳东村彭化典以安徽省蒙城县岳坊镇岳东村为例,讨论了现行土地政策的消极作用。他指出现行的土地政策尽管有其积极作用,但却存在以下弊端:(1)零星分散的土地不适宜现代化耕作,阻碍了生产力的发展;(2)集体土地没有机动地,无法兴办一些公益事业;(3)现行土地制度造成农村不公平,影响和谐社会建设,影响社会稳定和发展。对于这些问题,他指其出路在于:(1)稳定政策,严格管理;(2)通过法定程序,适当调整土地,鼓励和支持规模集约经营;(3)预留部分土地为集体所有,用于兴办公益事业、补偿新增人口、建设用地周转等。(4)建立农村人口退出承包土地补偿机制和新增人口无地生活保障机制;(5)加强基础设施建设,提升现代化生产水平。
重庆市巴南区麻柳嘴镇田雨露讨论了目前正在进行的重庆市土地改革试点情况,并指出当前中国土地制度调整应该从调整农业生产关系上着手解决,这就是加大土地的流转规模和速度,让大型农业企业参与到土地流转中来,并通过土地兼并逐步实现以社会化大生产为主的规模农业。
重庆市涪陵区龙潭镇陈正权结合重庆改革讨论农地政策调整。他指出重庆户籍制度改革里面涉及农民承包地经营权的调整,创造了农村土地制度调整的新模式,值得借鉴和推广。其核心是将更多的农民“农转非”,减少农民数量,增加城市居民数量,从户籍制度上打破“农业户口和非农业户口”的城乡差别鸿沟。符合一定条件的重庆籍农民都可以农转非,在有偿条件下退出承包地。政府在给予“农民”一定金额的补偿后,农民就转为城市居民,农民原来拥有的承包地经营权就被政府收回。改革举措中设置了“农转非”转户居民承包地、宅基地和林地的弹性退出机制,规定了3年的过渡期。3年过渡期里,农转非转户居民继续保留承包地、宅基地和林地的处置、使用和收益权。农民可以按照自己意愿,适时对这些权利选择出让、流转给集体;也可以通过出租收取租金。若发生动迁,农民还可凭使用权获得赔偿。同时,政府也鼓励“农转非”转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房,对农户退出的承包地、宅基地和农民进行补偿和处置。陈正权认为重庆市户籍制度改革中所涉及的土地制度调整并不与现行土地政策矛盾。它坚持了农村土地双层经营承包制度,坚持了土地承包“30年不变”。它只是将农村农民减少,通过减少农民来减少承包地的承包人,通过减少承包地的承包人来减少农村分散、一家一户经营使用土地的数量,实现土地集体所有权与集体经营权的“统一”。
湖北省洪湖市万全镇易重兵结合自身所在乡镇讨论了农地制度存在的问题。他指出:目前农村土地的真实情况是,农民对法律政策不了解,土地经营权属混乱,二轮延包政策不能落实,土地纠纷此起彼伏,依法规范的土地流转很难依法展开。二轮延包难以落实和依法规范的主要原因是农民不服、干部不敢、上头不严和气候不宜。农村土地制度改革不能只考虑到政策延续性,也应考虑到改革的群众基础。针对农地制度相关问题,他提出:将农村土地平衡分配,恢复社会公平,是农村社会稳定的基石;建立公平、依法获取土地使用权的市场机制是发展现代农业的基础性工作;公平分配土地使用权,对解决收入分配不公,增加农民收入,扩大内需有作用;农村土地经营权再调整是发展农村集体经济,提高公共服务能力,恢复农村环境的要求。农村土地政策调整的方向应该是:(1)调整农村土地政策,体现耕者有其田、平等分配的原则;(2)建立土地使用权流转市场,依法保护土地流转;(3)强力推进农村土地制度新政的落实;(4)开展农村土地“确权确利不确地”的探索。
江西省永丰县王钰对于农民耕地建房并导致农村的土地流失日益严重现象进行了思考。他指出在农民失地过程中,有被征用的被动失地,也有农民个人在耕地上建房的主动失地。由于乡村治理的乏力和基层对土地财政的渴求,以及基层各部门的管理缺位、监督疲软,某些农村以耕地建房为主的主动失地现象严重。就对策而言,他提出要遏制农民占用耕地建房,关键是要从根本上对农村土地加强管理,从经济上削弱基层政府对土地财政的依赖;从法律上要加大有关土地管理法律、法规的落实、执行力度;从乡村治理上要加强集体在农村土地管理中的作用。
华南师范大学经济管理学院胡靖教授指出:农地问题需要说清楚,也必须说清楚,不说清楚就会出问题。我国宪法规定了农地集体所有制性质,但中央和地方以及有关部门应该行使什么权力?这些问题搞不清楚就会导致违法改革。比如说集体林权改革,国家林业总局究竟有没有权进行这种改革,通过一纸文件就要求地方改,背后相关问题很值得考量。从这些年情况看,中央不相信集体,又无法取消集体。建国以来前三十年单一强调集体所有制是有问题的,但后三十年片面强调大包干也是有问题的,需要总结相关经验教训,回归到集体所有、双层经营制度。就当前来说,需要找到一个好的实现形式。目前不少人提出农村企业化,但企业目标是追求利润,村组织的目标包括生态环境、文明建设等等,这些不同目标如何协调,需要在现实中找到相关办法。
华东理工大学熊万胜指出:中国农村土地制度向何处去,全国各地都在实践。东部地区相关做法及重庆实践,其出发点和着眼点是解决城市化对于土地的需求。但换过来设想,比如上海市周边地区,如果不是盖房子,而是用于农业,是否真正有利于农业发展?这些必须弄清楚。地是用来用的,在占地过程中,低代价取得土地的老板如果抛荒或者低效使用土地的情况,又怎么处理?就当前来说,合作化是很难的事情,也是很危险的事情,不要用人民公社说事情,市场经济条件下农民能否合作?成功的例子和失败的例子都不少。成功和失败的原因是什么,要搞清楚其发生作用的机理。市场经济条件下,合作社发展是有空间的。
华中师范大学吴理财指出,农村土地集体所有过去经常被理解为村社所有,但是对于村和村民小组之间土地如何分配,这一问题在解决过程中需要一些地方性知识。仅仅考虑从政策出发来处理当前的土地问题,而非结合这些地方性知识,这样的做法会产生不少后遗症。而在对于农村土地制度改革中,必须要思考背后的逻辑,国家背后的东西。从经济学的角度思考政府,其行为就具有经济人特点,要获得更多的财政收入。从政治学的角度思考,其行为就具有政治人特点,要求政绩最大化。“增人不增地,减人不减地”相关政策的理解必须要从这些视角加以理解。
湖南省社会科学院农村发展研究所副所长王文强指出,在农村土地制度改革中,也存在着究竟是“民生优先”,还是“富民优先”的问题。但从民生的角度来考虑,应该是“民生优先,兼顾富民”。农村土地制度相关政策设计,也应该体现出“民生优先,兼顾富民”的指导思想,让农民的社会经济状况得到改善。
华中科技大学中国乡村治理研究中心贺雪峰指出,要全面分析中国农村土地问题。在社会经济快速转型的今天,当前中国农村土地制度最大的一个特点或者说是优势,就是它还没有最终定型,一些相互矛盾或者抵触的地方恰恰说明现行土地制度具有较大的调整空间,在这些地方可以加以改进。不仅如此,现行土地制度从某种意义上说降低了社会经济的发展成本,社会经济要发展,就需要土地,如果土地制度固化了,相关问题解决起来可能难度就比较大。在发展共识下,现行土地制度对于近年来社会经济高速发展的相关作用,在思考农村土地问题时也应该加以考虑。
五、乡村治理探讨
乡村治理直接决定了农村相关政策和制度安排的实施效果。与会学者们对于乡村治理问题进行了极其深入的讨论。
浙江省平阳县方绪璋注意到当村里农业利益缺乏时,农民不关心村务。但当外部资源大量注入农村后,大家均追求私人利益时,却往往导致了村务复杂化,农村工作失序。他建议调整村级组织权力结构,转变传统替民做主的治理模式。建立有效的村庄集体领导机制,组建村民代表常设议事会,真正集体民主决事,一切让民做主,消除特殊利益,以培养村庄内生秩序力量,有效地整合村庄利益。带领村民自组织有生力量,利用好“以工补农”政策,共同合作建设村庄家园。
江西省赣州市委肖飞结合龙头村土地流转纠纷调解处理,讨论了农村土地流转中的相关纠纷处理问题。该起土地流转纠纷发生主要有干部作风不实,群众求富心切以及保障利益缺失等。根据这一事件具体处理过程,他进一步指出,土地流转纠纷是我国经济社会发展到一定阶段的产物,面对不断增多的流转纠纷,要在认真调查,有效化解的基础上,找出内存规律,破解发展难题,推动经济社会发展。针对在土地流转过程中,如何确保群众利益,化解相关矛盾,他提出:(1)实行土地流转是确保农民增收的现实选择;(2)培育支撑主体是实行土地流转的基本前提。(3)强化政策支持是推进土地流转的重要保证;(4)规范操作程序是维护群众权益的根本所在;(5)建立健全台帐是化解矛盾纠纷的基础工作。
在乡土社会,面子很重要也很现实,把工作做好又不损农民的面子很不容易。浙江省金华市邵康结合农村招标工作讨论了农村工作中的面子问题。浙江某镇通过乡镇招投标中心,在实践中通过机制创新,招标信息权公开,采用抓阄定标、基准下浮率定价方法,从村民代表公决书、招投标项目申报等环节确保相关利益人全程参与,从而做到了公平、公正,又能有效遏制串标;既得到干部群众的公认,又使投标人个个心服口服。这一做法做到了招标工作零投诉,在解决“面子问题”这一难题上作了有益的探索。
《上海国资》杂志社萧武针对江西宜黄事件进行分析探讨,指出近年来类似的暴力拆迁和暴力反拆迁的报道中均忽略了并不是所有的拆迁都是强拆,对于城郊或者城中村农民而言,大多数情况下农民并不是反对拆迁,而是因为他们未能与政府就补偿标准达成一致。在类似于宜黄事件这样的事件中,事情往往因为农民要求超过政府能给出的价格太多。与政府出让土地所得相比,城郊农民所得不算很多。但如果没有政府进行大量的基础设施建设,城市无法扩张,城郊的土地也无法在短期内迅速升值。正是因为拆迁,政府才有能力进行基础设施建设和城市改造,萧武同时指出,政府的拆迁补偿没有统一标准,给了农民争取和谈判的空间。在这一讨价还价过程中,一些钉子户会提高要价,而当要价超越政府能接受的范围之外时,如双方均不愿妥协,就会出现钉子户自焚、暴力对抗等情形。现实中,越是敢于冒险的农民越有可能获得更多。媒体的介入则使得博弈更加复杂,一方面增加了农民的底气,另一方面也束缚住了政府的手脚,并陷入完全被动状态。从某种意义上讲,媒体的介入使得农民与政府出现了双输的结局,媒体成了赢家。萧武提出,在国家、集体和个人之间,应当找到一个使各方合理的利益诉求都能尽可能满足的权利分配机制,至少应当给集体保留一定的干预个体利益诉求的权利。这种方式既可以保证城市发展,又能够保证集体的利益,也能够满足拆迁户合理的利益诉求。
中国人民大学农业与农村发展学院仝志辉教授结合案例讨论了集体土地预留制问题,他指出集体土地预留制标准比较宽松,甚至比国家补偿标准还要宽松,留出来很多土地。但在征地过程中由于少数村民反对致使村民意见难以统一,执行起来困难比较多。
江西财经大学财税与公共管理学院欧阳静讨论了村级组织官僚化问题。她注意到税改后,乡(镇)村之间支配性关系反而加强了不少,村级组织官僚化趋势十分明显,并表现为村干部的工资制、考核制、坐班制和考勤制。村干部和乡镇干部,均把村级组织看作是隶属于乡镇的下级行政组织,并将两者之间关系定位为领导与被领导的关系。欧阳静指出,村庄权威与乡镇权威的双重衰变是形塑支配性乡村关系和村级组织官僚化的内在逻辑。村庄权威的衰变,使村干部对“村务”采取无为而治的态度,转而积极充当乡镇的一条“腿”。乡镇权力的衰弱使乡镇不得不将村级组织官僚化。基础性权力建设是重塑基层政权组织的权威,进而改变当前基层政权组织官僚化特性与逻辑的重要路径。
安徽大学中国三农问题研究中心谷小勇通过调研安徽村镇银行发展情况,发现有三个问题表现非常突出,它们是:设立目的和管理方式冲突、“三农”概念宽泛化和吸储难。建立“三农”贷款风险分摊与补偿机制、清晰界定“三农”概念、在城市设立分支机构吸储等是能够解决这三个问题的有效方案。
中南财经政法大学陈柏峰注意到在征地过程中,由于标准不一致,执行方法不一样,导致了征地实际效果不一样。他认为,在拆迁过程中“钉子户”的相关做法及其后果是不是像有关舆论媒体所说的那样,值得认真分析。很可能由于某些不良媒体的作用,才导致了农民与政府“双输”情况的出现。《中国改革报》理论部主编王淼指出,针对农村相关问题进行研究时,要具体问题具体分析,比如农村土地流转什么情况下是合理的?对于农村改革研究方向和具体路径进行讨论时,要将自上而下的视角与自下而上的观察结合起来,并对于现实问题作出认真细致分析。