• 伦敦经济学院亚洲研究中心的阿萨·胡塞恩撰写的《农村社会保障的现状与趋势》一文对当前处于经济与社会转型中的中国农村社会保障体系的现状进行了探究。文章首先从制度层面概述了目前中国社会保障体系的情况,在此基础上对中国农村的社会保障体系改革进行了分析。文章认为当前中国农村社会保障体系改革的优先选择对象是农村合作医疗体制的发展和农村医疗保健制度的完善;而针对城市化进程要努力消除社会保障体系中的城乡分化状况;在具体的操作层面上则要处理好中央与地方管理权限的关系问题。现将文章主要内容介绍如下。
    一、引言
    从社会保障和社会福利的角度来看,整个改革时期,中国农村有三个方面的发展引人注目:第一,随着农村集体所有制经济的转型,农村贫困人口大幅下降。第二,大量人口从农村涌入城市,城市的外来人口几乎被排除在社会保障的范围之外。第三,以农村集体所有制为中心建立的社会保障体系过于松散,对农村地区需要建立新的社会保障体系的认识滞后。
    改革开始以来,中国农村贫困人口的减少无论是在数量上还是在速度上都是引人注目的。从把原来归集体所有的土地以长期租赁的形式分给农户开始,农村的贫困人口呈下降趋势。这不仅刺激了经济的发展,实现了增产增收,而且保证了农业收入在最广大的农村人口中进行分配,尽管存在着一定的不公平现象,但这在很大程度上与个人所在地的气候和地理位置有关。到20世纪90年代,贫困人口仍在减少,但速度明显放缓。显然,单纯的经济增长不足以维持贫困人口下降的趋势了。相关政策的出台势在必行。
    19591961年的自然灾害时期之后,严格控制人口从农村迁入城市成为中国经济和社会的长期特色。“户籍登记”(户口)是控制人口流动的根本措施。此外,为每个农户提供一块土地成了维持城乡之间在社会保障上存在明显差异、拖延农村的社会保障体系建立的正当理由。户口成了划分“固定居民”和“外来人口”的一种机制,外来人口(移民)和固定居民在获得诸如基础教育、就业机会等社会利益的机会上是存在差异的。由于大量人口被排除在社会保险和享受社会救济金的范围之外,所以外来人口的境遇意味着社会保障的覆盖范围存在着巨大的盲点。
    农村经济的非集体化对农村的社会保障产生了负面影响,其中受影响最严重的是农村基础医疗保健网络和农村合作医疗保险体系。到1985年为止,只有5%的村民享有农村合作医疗保险,这与1978年有80%的村民享有农村合作医疗保险形成了鲜明的对照。造成这种局面的原因有两个。第一,包产到户减少了地方政府可使用的资金,过去以政府为单位,现在以家庭为单位,这也迫使政府缩减了用于社会和公共服务的补贴;第二,农村合作医疗体制和赤脚医生因为被等同于文化大革命的错误而消失了。从20世纪90年代初开始,重建农村合作医疗保险成了政府的一项基本政策。随着2003年“非典”危机的到来,重建农村合作医疗保险更是成了头等大事。
    本文旨在提供一种把社会保障当成“体系”的视角并对发展中的社会保障体系作出评价。
    二、三个转变
    现有的社会保障制度发挥作用的环境和变化的趋势是由中国在过去20年里所经历的“三个转变”决定的: (1)人口学意义上的转变:人口总数趋于稳定或有所减少; (2)经济发展模式的转变:经济发展从总体上完成了从农业经济向工业和服务业占主导的城市经济的转变; (3)经济体制的转变:从计划经济向社会主义市场经济的转变。第一个转变对于城市和社会保障体系有着重大意义。第二个转变对农村的经济和社会产生了重要影响,开始于家庭承包制的经济体制转变改变了农村的经济与社会。
    1·人口学意义上的转变
    中国所经历的人口学意义上的转变与出生率下降相关联,同时伴随着人口年龄结构的变化。除人口增长率下降之外,人口老龄化也加快了,其表征之一就是中年人增多。预计这种趋势会持续几十年并产生以下三种与社会福利和社会保障密切相关的结果:第一个结果是老年人在人口中的比例上升;第二个结果是15岁以下儿童的比例下降;第三个结果是劳动力中年轻人的老年亲属的比例增加。农村和城市人口的年龄结构变化趋势不仅受到出生率的影响,还受到人口迁移的影响。
    如果单独从老年人在人口中所占的比例或者其与正在工作的成年人的比例这一点来看,城市人口赡养老年人的负担比农村更重。但无经济能力的人口还包括儿童在内,争论的焦点在于对人口变化的经济学内涵进行分析需要把老年人、正在工作的成年人和儿童都考虑进去,从而对人口结构进行全面的分析。就无经济能力的人占总人口的比例和正
    在工作的人占总人口的比例而言,农村的负担是最重的。
    对社会保障而言,老年和壮年的百分比上升意味着什么呢?假如老年人的生活水平没有下降,那么赡养比率的升高意味着老年人消耗国内生产总值(GDP)的份额呈上升趋势。如何为这些增加的费用寻找经济来源呢?目前,存在着三个主要的资金来源,按照重要性的顺序,它们分别是:第一个也是最重要的来源是家庭;第二个来源是社会保障体系(包括老年补助金、社会对贫困老人的救济金);第三个来源是个人储蓄。在农村地区第二部分被忽视了,老年人比例的增加所带来的大部分费用仍将由家庭来负担,同时,家庭还要负担抚养孩子的大量费用。建立覆盖全民的养老金体系应该成为一个中期目标。目前,只有不到半数的城市劳动力被养老金机制所覆盖,而农村劳动力则被排除在该机制之外。存在小范围的农村养老金机制,但仅有5400万人(仅仅占农村劳动力总数的11% )从中受益,并且它只提供最低生活费用的一部分。虽然关于中国养老金问题的讨论绝大部分集中在城市,但是赡养老人的问题在农村要比城市严重得多。不仅因为农村的老人没有养老金,而且随着农村的劳动力不断向城市流动,在不远的将来,农村里老年人与青壮年之间的比例仍会高于城市。
    2·经济发展模式的转变
    中国经济的发展和其他国家一样,涉及两个内在相关的过程,并产生了广泛的社会经济后果。这两个过程是:人口的迁移(主要是从农村迁往城市)以及相关联的城市化;劳动力从农业转向工业和服务业以及相伴随的从自给自足转向以工资为生。这些过程在很大程度上与农村人口有关并因下述两个特点而具有了中国特色:第一是由来已久的户籍登记制度;第二是1978年开始的家庭联产承包责任制取代了有几十年历史的集体所有制。
    在中国,农业在GDP中仅占14·6%,类似于中等收入国家的水平;而农村人口在总人口中所占的比例高达49%,类似于低收入国家的情况。对于这一现象的可能解释就是,户籍登记制度阻碍了农村人口向城市的迁移,对放弃所分配的集体所有土地没有补偿或者仅有数目很小的的补偿,这些共同造成了本不应该存在的、大量的劳动力束缚在土地上的现象。
    尽管障碍重重,但是从改革开始以来,劳动力和人口的流动仍呈上升趋势。与经济改革同步,政府对人口从农村迁入城市的控制也有所松动。人口迁移的规模对社会保障至关重要,因为移民与固定居民在就业、住房和公共服务方面所享有的机会是不同的。除了很少的省份和城市,他们都被排除在社会保险的范围之外,并且无权享受城市居民的贫困救济。结果是,越来越多的人在他们的居住地被看成是“外地人”,尽管他们在这里生活、工作了很长时间。广东是个例外,允许流动人口参加社会保险。如何把外来人口纳入社会保险的范围是下面要讨论的问题。
    与劳动力从农业中转移出去以及人口流动密切相关的是城市化,城市化使人口和经济活动变得集中,这不仅为体力劳动者增加了就业机会,同时也产生了新的问题,比如环境压力增大了。同其他国家一样,中国的城市化有两种形式:第一种形式是开拓现存的城市居住地,吸纳流动人口;第二种形式是把农村地区城市化。这就牵涉来自农村的劳动力如何转向工业和服务业而不发生迁移的问题,为此,政府发出了“离土不离乡”的号召。和国际经验相比,第二种形式在中国占主导地位。这种形式中潜藏着的推动力量成就了乡镇企业。从1979年到1984,乡镇企业加快了农村经济非公有化的进程。乡镇企业中劳动力的迅速增长一直持续到1996,但之后便只有细微增长了。这样一来,“没有移民的城市化”就不再像过去那样重要了。人们逐渐意识到出台新的户口登记标准和户口变更程序的重要性。由于对农村经济的根深蒂固的看法,乡镇企业的职工仍旧不被看作是领取报酬的工人,社会保险和许多劳动法规都不适用于他们。
    三、农村社会保障体系
    1·农村社会保障体系概述
    中国和其他国家一样,针对不同目标形成了各种各样的社会保障制度,这些目标主要有如下几个方面: (1)消除贫困; (2)保证失业、工伤、疾病、退休情况下的收入; (3)在必要的时候提供补助,包括免费医疗。上述内容贯穿于各种社会保障制度之中,分为社会保险和社会救济(社会安全网络)两个范畴,这两个范畴包括多种体制,它们以两个主要的指标加以区别:一个是享受福利的资格的确定方式;另一个是筹措资金的方法。
    在经济转型中,社会保障体系的资金筹措产生了一个特殊的难题。经济转型动摇了传统税收系统的基础。大多数转型经济在转型的初期,政府税收下降的幅度要比预期的大得多。在改革之前,农村公有制经济为农村的医疗网络和农村合作保险体系筹措资金并不困难,因为收入首先来自公有制单位。现在,这个体系是靠税收和政府拨款支持的。正如后面的讨论所指出的那样,农村社会保障体系的资金问题是所有问题的核心。农村保障体系的发展在很大程度上依赖于公共资金的改革,政府部门之间的财政关系的改革也在涉及的范围之内。
    改革的过程中,各种社会救助措施纷纷出台,接受救济的人数与日俱增。城市贫困人口的救济就是一个突出的例子。从1997年开始,最低生活保障制度取代了有限的贫困救济制度,接受救济的人从1997年的100多万上升到2004年的2300多万。正如下面所描述的,许多省份已经开始把最低生活救助制度引进了农村。和别的国家一样,中国的社会救助制度也视经济情况调查而定,在中国,经济情况调查是严格而强制性的。从常规的政府税收中出资难以解决各级政府部门支付费用的比例问题。与之相对照,20世纪90年代后期开始,社会保险体系的大部分资金来自于雇主和雇员的出资。
    2·作为社会保障方式的家庭承包制
    农村社会保险的覆盖范围之所以具有高度选择性是因为两个根本原因,原因之一是政府已经分给每个农户一块农业用地作为家庭收入基础,这也是中国经济和少数其他国家经济的特色。另一个原因是与城市相比,引进社会保障体制需要很高成本,在农村征税和取得社会保障捐助的潜力有限,这也是经济欠发达国家的普遍问题。
    土地分配方案并没有把土地永久地交给农民,而是按一定的期限重新租赁。原则上说,土地租赁是自由的,但实际上是一种束缚。限制土地自由交易的严重后果是土地不能作为借贷的抵押。土地分配方案疏散了家庭劳动力,为农村家庭提供了创收的机会。土地分配后的农民收入决定着土地分配方案的社会保险价值。当农民在非农业部门失去了工作,家庭可以重新把他安置在自己的土地上,防止因失业造成的收入下降。值得指出的是,并不是所有的农民都有自己的土地,有的农户是一直没有土地的,20世纪90年代,他们仅占总数的很小的一部分。然而,近年来,无地农户的数量增长迅速。在过去,大多数没有土地的农户是出于经济原因而自愿放弃土地的。然而,近年来,无地农户剧增的原因则是为了得到少量的补偿金。当土地被用于非农业用途时,支付给农民的补偿金只是农业用地价值的很小的一部分。从农民手中取得土地的潜在动力是搞开发区可以从土地获利。
    在社会保险的覆盖范围内,失去土地的农户的处境非常尴尬:他们因为曾经有一块土地而被划为“农业户口”,所以被排除在“非农业”家庭社会保障的覆盖范围之外,可是事实上他们已经没有土地了。粗略地估计,像这样的家庭有4000万之多,约占总数的10%左右。他们是社会不稳定的潜在因素。政府已经把最低生活救助制度从非农业家庭扩展到了没有土地或土地不足的农村家庭。这一措施是一个重大的进步,它打破了城乡人口界限分明的局面。
    3·农村社会保障方案
    社会保障旨在覆盖存在着明显差异的不同人群。中国的社会保障制度不是局限在城市,就是局限在农村,没有一个是覆盖所有人群的。进一步说,农村和城市是用户口来界定的,正如上面指出的,户口只能由行政部门进行改动。这样一来,在城市里工作和生活了很长时间的人也许仍被当作“农村的”而被排除在城市人所享受的社会保障之外。从社会保障的观点来看,人群的划分遵循两条线索:第一是城市和乡村;第二是城市里的固定居民和外来人口。这种划分方式在一些省份和城市正在消失,原因是地方政府放宽了对外来人口的限制,并允许农村人口自由流动。但是这些限制的彻底消失却需要一段时间。
    大体上,城里人能从综合性的社会保险中受益,包括养老金、工伤补偿、妇女福利、健康和失业补贴。他们还能得到保障最低生活标准的救济金。保障最低生活标准的救济金隶属于一种社会救济体系,它为那些人均收入低于当地贫困线的人提供现金补贴。与此形成鲜明对照的是农村社会保障措施稀少,农村的社会劳动力没有社会保险,甚至乡镇企业的工人也没有保险。
    2003,中央政府重建了农村合作医疗保险体系并且一直在推进这一体系。农村合作医疗保险制度为每一个参保者提供一份补贴。在许多情况下,这种制度之所以能够发展,是因为地方和中央政府的补贴。目前,这部分补贴是个人出资的两倍。这一制度取得了重大进展,参保率超过了农村人口的20%
    回过头来看社会救助体系,它们比社会保险体系的规模要大得多。就开支和救助数量而言,自然灾害救济金是最大的一部分。中国是世界上发生自然灾害最多的国家之一。这一体系的显著特征是所有资金都来自中央和省级政府。赈灾的一个成果是解决了存在于社会福利层面的诸多难题。因为至少有部分赈灾资金来自地方财政,无形中拓宽了社会保障资金的来源渠道。
    现存的社会救助制度分为三类: (1)三种扶贫制度:五保户制度、特困户救助制度和新出台的农村合作医疗制度; (2)两个专门体制:医疗保健和基础教育救助体制; (3)多途径的针对特定贫困县的发展和消除贫困计划。
    其中,三种扶贫制度有部分的重叠,农村合作医疗制度的覆盖范围是最宽的,尽管它只在11个省份实行,并且仍处于起步阶段。考虑到农村合作医疗制度的目标是服务于人均收入在当地贫困线以下的所有家庭,所以它能取代另外两个体制。五保户方案受益者的数量自2000年已稳步下降,随着农村合作医疗制度的深入人心和扩展,这种体制将被取消,城市地区已经这么做了。特困家庭救助制度在社会安全网络中的作用是缩小收入差距,它同样会随之消失。
    由于医疗保健方面的不平等现象愈演愈烈,以及20年前提出的彻底实现九年制义务教育的目标没有实现,这两个体制受到了国内和国际的高度关注。教育补贴是由中央倡导并且大部分由中央出资的,因此没有遇到与地方集资相关的难题。与教育补贴相比,医疗救助金在大多数情况下,要么部分要么全部由下一级政府集资。各级政府财政状况的变化很大,因此医疗救助制度的真正完善尚需时日,即使真正完善了,补贴的水平也会随地方财政状况的变化而变化。
    四、结论
    作为推论性的结论,本部分讨论下述问题: (1)改革农村社会保障体系的优先选择:(2)消除城乡分化; (3)集中与分权管理方式的对比。
    1·改革农村社会保障体系的优先选择
    农村地区的当务之急是下面两件事。第一要务是把农村合作医疗发展为覆盖整个农村的、由国家框架支持的、像城市的合作医疗一样的体系。第二是建立医疗保健的制度和筹资体系以拓宽基础保健的途径。
    农村合作医疗的发展有助于消除由于具体的体系目标过于狭隘造成的盲点,例如,五保户体制和困难户救助体制造成的盲点。边远地区的农村合作医疗为建立一个社会救助体系提供了可能,在目前的社会保障体系下,形成一个统一的体系不仅是公平合理的,而且避免了在现行社会保障制度下由劳动力流动造成的异常情况。
    就医疗保健体系而言,中国面临两难困境。在20世纪70年代,为了使广大农村地区的人口享受医疗保健,该体系作为经济发展的
    模型建立起来了。可是现在,它成了不平等的极端表现,不光世界卫生组织和国际观察家这么认为,就连中国国内的刊物和官员也这么认为。
    作为对2003年“非典”危机的回应,政府已经增加了医疗保健方面的开支。然而,在政府支付的医疗保健费所占比重不断下降的情况下,政府支付的医保费的增加量仍十分不足。因此,从解决人口老龄化问题的方法来看,中国必须发展覆盖大多数人口的养老金体系。覆盖农村人口的养老金体系是这个体系的必要组成部分。
    2·消除城乡分化
    能够缩小城乡差距的渐进性步骤有三个。第一是逐渐把长期在一个城市里生活和工作的农村流动人口纳入到社会保险网络中来。广东和上海率先采取了此类行动,其他省份和城市—随后也把社会保险扩展到了长期居住的流动人口。第二是允许和鼓励那些社会保险体系运行良好的省份和城市在行政指导下把这一体系扩展到农村。上海一直都在贯彻有步骤地实现社会保险体系内在一致的方针。第三是把社会保险的范围扩展到乡镇企业的雇员,尤其是大型乡镇企业的雇员,从而完善农村的社会保险体系,实现农村的医疗保健、养老金和城市的社会保险并轨。
    为了把社会保险推广到流动人口,现实可行的选择必须考虑两个方面的情况: (1)对城乡人口迁移的限制虽然已经相当宽松,但仍会持续一段时间,大城市尤其如此; (2)城市和乡村的社会保障体系可能在一段时间之内是分立的。
    这意味着,把一种模式应用于所有的流动人口是不合时宜的。在覆盖全部流动人口的社会保障体系和那些仅限于特殊流动人口(比如,那些从其他城市迁入的移民)的类别之间作出区分是十分重要的。前者包括那些严重损害劳动能力的不测事件,比如身体受伤和重大疾病。这意味着要优先把伤残补偿金和重大疾病保险推广到全部流动人口中。
    3·集中与分权管理的对比
    城市和农村的体系都是高度分散的。就城市的情况而言,虽然所有的社会保险都以全国人大和劳动与社会保障部发布的条文为准,但是体系中的许多细节要由省、直辖市的政府进行决定。因此,集资的比例和社会保险体系提供的福利在城市之间会有变化,养老金就有这种情况。进一步说,社会保障体系的集资和管理由地方政府分担。结果是,实际操作和福利标准在城市之间可能会有很大的不同,甚至同一省份也是如此。农村地区非集中化的情况就更典型了。除中央和省级政府掌控的体系之外,大多数的社会保障体系是由农村基层组织管理的。这些体系包括农村养老金、合作医疗保险、三个贫困救济制度。所以说,农村社会保障措施的变化比城市还大。
    从正面来看,非集中化管理带来了因地制宜的灵活性,给地方政府采取主动行动提供了自由选择的空间。在很多情况下,地方政府的创举后来成了国家的政策。比如,城市的合作医疗最初是由少数沿海城市率先实行的,现在成了全国性制度。农村的合作医疗也许会经历同样的过程。对整个中国而言,单一的体系面临着巨大的风险。

    从负面效果来看,会出现诸如农村社会保障的组织样式和层次太少,以至于不能为社会保障体系的资金整合提供足够的风险基金。分权管理后,诸多地方所制定的标准差异大,超过了社会接受能力等。

  • 责任编辑:sxh
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