•  近年来,农村外出务工人员增多,工农收入差距日益扩大,农村耕地抛荒现象变得越来越严重,抛荒面积呈增长趋势。农村青、壮年劳动力外出,对城市企业提供充足劳动力和自身收入增加的同时,对原有在农村的耕地,老年劳力、未成年子女等问题已越来越显示出负面影响,不仅影响农产品生产的质量、数量,对社会安定团结也存在潜在的危机。农村耕地撂荒,是当前新形势下“三农”工作中的新情况、新问题,既是一个经济问题,更是一个社会问题,不仅影响粮食生产安全,而且影响农村社会稳定,影响推进农业现代化和实施城乡统筹的进程。要充分认识解决农村耕地撂荒问题的紧迫性、艰苦性和长期性,把解决农村耕地撂荒问题摆到新农村建设、推进农业现代化、实施城乡统筹的同等重要位置,与实施《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律和开展农业综合开发、推进农业现代化、农村扶贫、退耕还林、推进农村土地规模经营、农民变市民等农村发展、改革和稳定大局结合起来解决,实行综合治理,采取法律、行政、经济手段,努力解决农村耕地继续撂荒问题。为深入了解土地抛荒情况及原因,探讨杜绝土地抛荒的有效措施。

        一、 农村土地抛荒的基本情况

        随着农村经济进一步发展,农村劳动力深层次转移,部分承包耕地种植效益降低或撂荒的现象日益突出。经过走访调查,发现农村土地抛荒的主要原 因有以下几个方面。

        1.农业比较效益低,影响农民生产积极性。耕种效益低导致抛荒。近几年来,中央连续4年出台一号文件对“三农”问题予以高度重视,取消了传承几千年的农业税,并下拨了粮食直补、良种补贴、农机购置补贴,农民种粮积极性本应有很大提高。然而,随着物价上涨,农民种粮的成本急剧上升,种子、化肥、农药不同程度上涨,农民劳资从2000年15元/天上涨到2008年50元/天。经测算,农民种粮除去成本每亩利润不足300元,按每人种5亩计算,年收入不足1500元,远不能满足一家的开销,何况很多农民人平根本没有5亩耕地。因此,一些年轻力壮的农村劳动力纷纷外出务工或经商,赚取劳务收入或其它收入,一般每年可赚5000-8000元,是种田效益的3-6倍。由于年轻人大多外出,留在家里的都是老弱妇孺,没有能力耕种田地,因此耕地只好任其抛荒。耕地利润低,收入少,是农村耕地抛荒的根本原因。种田效益低,直接影响了农民生产积极性,这是土地抛荒最根本的原因。

        2.农村劳动力大量外出,务农的劳力短缺。随着城镇化趋势的进一步加大,农村剩余劳动力“弃田务工”、“弃田经商”的人数急剧增多。此外,在一些边远地区,一些人为了躲避计划生育,一些人为了适应学校布局调整,方便小孩上学,举家外出,抛荒现象日趋明显。农村剩余劳动力向城镇转移,是农村土地抛荒的直接原因。近年来,大量劳动力外出转向二、三产业,以便获得更大的经济效益。致使从事农业生产的劳动力严重缺乏,大量耕地无人耕种或无力耕种造成耕地抛荒。

        3.农业基础设施薄弱,抗灾能力差。农业是弱质产业,自然风险大,受自然制约程度大。近年来,旱、涝、风、雹、霜冻、病虫等自然灾害频繁,而农业基础设施相对薄弱,农业抵御自然灾害的能力差,增加了农业生产的自然风险程度,影响了农民种田积极性。特别是土地零星、分散、偏远、瘠薄等地,耕作条件和基础设施普遍差,投入多产出少,农民不愿耕种,造成土地大面积成片抛荒。近几年来,基础设施建设力度加大,农村基础设施有了明显好转,然而,在边远山区,种田“三年两不收”的现象仍然存在。有的地方缺水干旱,有的地方洪灾严重,损毁耕地和其他设施,这些因素严重挫伤农民种粮积极性,导致抛荒。农村基础设施差、改善难度大、耕种负荷大,不利于机械化、不利于流转,是农村土地抛荒的主要原因。

        4.耕地流转不畅,土地承包管理不力。由于我国土地流转制度还不健全,农民对现有流转政策不了解,农村土地流转存在“不愿流转”和“不能流转”现象。进城农民认为自己在城镇一旦“失业”后还有回去耕作的资源,宁荒不转。留守农民因为耕地效益低,耕作难度大,又无适当产业支撑,导致农村耕地不能流转。耕地流转机制不健全是耕地抛荒的又一个原因。随着农村社会发生的生老病死、升学、当兵、就业、迁徙等,人口不断发生变化,而人口、劳力、土地等生产要素变化造成部分耕地无力耕种。当前,土地流转基本处于自发无序状态,基层干部对土地管理不力,存在畏难情绪,没有做深入细致的思想宣传工作,致使部分土地抛荒。

        二、对农村土地抛荒的思考

        土地抛荒是近年来出现的新问题。土地抛荒既表现了积极的一面,它说明了部分农民正在摆脱土地对他们的束缚,土地不再是他们谋生的唯一手段。但是,土地是不能再生的有限资源,是社会财富之源。当前,由土地抛荒引发的矛盾和问题日益突出,严重影响了农村经济发展和社会稳定。我国人多地少,土地资源珍贵,但耕地抛荒造成了土地资源的闲置浪费,产生了较大的负面影响。要从根本上解决土地抛荒问题,必须针对农业和农村经济发展的新特点,多措并举,综合治理,给农业生产汇入新的活力,调动和保护农民的生产积极性。

        一是提高对土地资源和农业基础地位的认识,增强解决抛荒问题的紧迫感。土地是财富之母,土地资源有限,大力宣传《土地管理法》、《土地承包法》等法律法规。土地抛荒问题如不及时解决,就会带来更大矛盾,威胁粮食安全,动摇农业的基础地位,影响社会经济发展。因而要增强解决土地抛荒问题的责任感、使命感和紧迫感,把它作为一项重要而又紧迫的工作来抓。要加强督促检查,依法查处耕地抛荒等违法行为,对因工作不力出现大面积耕地抛荒的地方,要予以纠正并追究有关人员责任。对于承包农户要使他们认识到防止耕地抛荒是他们的义务,增强农民爱惜耕地的自觉性。

        二是加强土地承包管理,加快土地流转。要从实际出发,加强农村土地流转的引导和管理,积极探索土地流转办法和措施。第一,妥善处理好劳力外出和人口、劳力、土地等变化形成的人地矛盾,搞好余缺田调剂,将土地转包给愿意耕种的农户耕种,或通过村民同意,通过“小调整”将这部分土地重新发包。第二,在群众自愿的前提下,将分散的抛荒耕地采用调换与转包的形式,尽可能集中连片,由村组统一整治后进行招标承包。第三,对自然条件差的高坂田、缺水田统一改造为经济林地,低洼田、水浸田则可开发成渔池基地。采取先集体收回再发包给农户或集体统一经营。第四,坚持依法自愿、有偿,引导农户通过转包、转让、出租、入股等多种形式进行土地流转,鼓励乡村干部、种田能手、科技人员承租土地兴办小农场,发展农业适度规模经营,对他们在资金、物资、技术等方面给予扶持,逐步形成土地流转吸引大户开发,大户带动土地流转的良性循环。第五,根据抛荒程度、造成后果及承包方责任,采取取消涉农补贴,并进行适当经济处罚的办法;并对连续两年以上弃耕抛荒的,由原发包单位收回从新发包。从而促使承包人保护耕地,避免土地抛荒。

        三是全面落实支农惠农政策,不断增加农业农村投入。不折不扣地落实国家农业支持、保护和补贴制度。重视粮食生产,全面贯彻落实各项扶持政策,保护和调动农民的种粮积极性。除发挥国家农业投入的主导作用外,要引导和促进社会多渠道加大对农业的投入。要加大农业的科技投入,大力培养农村实用人才。

        四是抓好农业基础设施建设,改善农业生产条件。狠抓农田水利建设,加强农业设施的管理和保护,保证农业生产旱能灌、涝能排。狠抓耕地保护和质量建设,搞好土地复垦整理,加强中、低产田改造,加快沃土工程实施步伐。大力推进农业机械化,减轻劳动强度,提高劳动生产率和经营规模水平。抓好生态保护和建设,搞好水土保持,加强农业面源污染防治。做好自然灾害的防御及抗灾救灾工作。通过改善农业生产条件,创造良好的农业生产环境,不断提高农业抗御自然灾害的能力,增强农业的稳定性。

        五是加大农业结构调整力度,推进农业产业化进程。大力引导农民更新观念,积极调整和优化农业结构,改变传统的种植模式和粗放的经营模式。以市场为导向,大力调整农业结构,依靠科技进步,改善农产品质量,发展高产、优质、高效农业,增强市场竞争力。在结构调整中要结合本地实际,把各地资源优势和市场需求结合起来,做到宜粮则粮,宜菜则菜,宜经则经。要依托自身优势培育优势产业,发展特色农业。大力发展“订单农业”,发展农民经纪人队伍,搞活农产品流通,提高市场占有率。要大力推进农业产业化进程,提高农业组织化程度,建立“风险共担,利益互补”机制,减少市场风险,增加农业效益,调动农民生产积极性。

        三、减少耕地抛荒的建议

        1.加强正面引导,优化产业结构。耕地抛荒,给社会经济发展带来负面影响的同时,其实也为今后经济社会的发展提供了难得的机遇,关键在于如何加以引导。第一,耕地抛荒促进了劳动力资源优化,缓解了农村劳动力过剩的问题。每二,耕地抛荒为农村经济规模发展创造了条件,破解了“分田到户”制度的制约。第三,耕地抛荒有利于科学技术手段在农业生产中的推广和应用,提高科学技术水平。因此,要遏制耕地抛荒现象,必须从基层抓起,要给农民宣传政策,采取切实有效的措施,引导农民走出“单一型产业结构”误区,“走多种产业综合经营”的路子,促进农村产业结构调整。要提高科学技术成分,整合抛荒耕地资源,采用机械化、半机械化手段,增强科学技术含量和机械化水平。

        2.加快土地流转,实现规模经营。探索土地流转的方法,制定切实可行的政策措施,明确土地“四权”,即强化所有权、稳定承包权、放活经营权、明确发包权。打消农民政策上的担忧,将荒芜土地集中向大户流转、向经济能人流转,走布局区域化、生产专业化、经营一体化、服务社会化的路子。将自然条件差、分散零星的稻田统一开发、规模经营,发展特种种养业或实施退耕还林。即将原来的“一家一户+简单工具+少量生产资料的运作模式”发展成为“公司+基地+农户”的规模经营模式,形成规模效应,提高土地生产率和产出率,变粗放经营为集约化生产。

        3.改善基础设施,夯实生产条件。要加大农业农村基础设施建设投入,继续实施好国土整理、中低产田改造等工程,要整合农业开发、以工代赈等资金,改善农村基础设施,减少农民种粮成本。特别是要多渠道、多方位筹集资金,兴修稻田“命脉”——水渠、水圳,增强抗灾能力,减少“天水田”,杜绝“三年两不收”的现象,提高群众种田积极性。

        4.强化宣传法制,杜绝弃耕抛荒。加大对《土地法》、《土地承包法》、《基本农田保护条例》等法律法规的宣传力度,使各级干部懂得国家的粮食安全与基本农田安全的重要意义和它与国家政治、经济和社会稳定的重要关系。充分利用广播、电视、网站、报纸、专栏、墙报、标语口号等各种工具广泛宣传土地法律、法规和有关基本农田保护政策,让农民充分认识土地是财富之母,提高农民对土地资源和农业基础地位的认识,明白“承包经营耕地的单位或个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包经营合同,村社可按法定程序收回发包的耕地,采取多种方式重新发包”等政策规定,形成珍惜土地的强大舆论氛围。耕地抛荒现象的出现,体现了农民群众对土地承包协议和相关法律法规的亵渎。因此,要加大依法惩治力度,杜绝抛荒现象发生。首先,对抛荒土地进行调查摸底,弄清抛荒的真正原因。其次,制定相关政策措施,分类别对抛荒耕地进行重新发包处理。对因婚嫁、死亡等原因造成“有田无人种”的现象,按照“大稳定、小调整”的原则,在村民同意的情况下,重新予以发包分配或以村组名义加以流转;对因外出务工、进城陪读等造成土地荒芜的,必须将其耕地加以流转;对不支持土地流转且连续荒芜三年以上的,视为无人承包地收回承包权,重新予以发包或参与流转。对因逃躲计划生育造成土地抛荒的,由政府强制收回土地承包权,由村组重新发包或参与流转。

        5.加强市场调控,降低农业生产成本。除逗硬执行国家粮食直补政策外,政府价格主管部门还要加强农资市场价格管理,防止农资生产经营者哄抬物价,牟取暴利,同时政府还要利用农业发展资金,由农业部门在农资销售淡季储备足量质优价廉的农业生产资料,对种粮农民进行农资实物补贴,调控农资市场价格,使农民种田不再受制于农资市场价格通货膨胀,降低农业生产成本,激发农民种粮积极性。

        6.增加农业投入,改善农业生产条件。当前农业比较效益低的现状迫切要求增加对农业的投入,实行保护政策。对已经出台的各项保护和扶持政策要确保落实,以发挥最大效应。国家要发挥农业投入的主导作用,通过加大投入来引导和促进社会多渠道投资农业。要加大农业的科技投入,大力发展科技农业,不断提高科技成果对农业增效、农民增收的贡献率。加强土地连片治理,加大对农田坡改梯、薄变厚、小变大改造力度,为推广农业机械奠定基础,同时应借实施退耕还林、农业综合开发项目之机,建设高产稳产农田,提高耕地质量,兴修农田水利,扩大有效灌面,改善农业生产条件,从而激发农民生产积极性。

        7.健全管理机制,规范农村流转土地。积极探索土地流转的有效途径,进一步完善土地流转的有关政策,建立健全土地流转机制,促进土地流转健康、有序进行。要认真做好余缺田调剂工作,将劳力外出或劳力不济等原因而搁荒的土地转包给劳力富裕户耕种;对自然条件差的抛荒耕地可以由集体收回,改造后再发包给农户和集体统一经营,或对外发包;对分散的抛荒田通过与群众协商采用调换与转包的形式,尽可能集中连片,由村集体组织统一整治后进行招标承包。要允许土地流转对象、形式的多样化,通过转包、转让、出租、入股等多种形式进行土地流转,鼓励基层干部、种田能手、科技人员领衔承包兴办小农场,发展农业适度规模经营。在尊重土地二轮承包的基础上,成立专门的土地流转机构,落实专人专抓,分户建立农村承包土地信息台帐,加强农村土地动态管理,对弃耕抛荒两年以上的土地收回,重新发包。另一方面搞好土地流转服务,为土地租赁托管举家外出务工、全家户口外迁户流转土地和外来业主承包租赁土地提供信息服务,制作统一的土地流转合同文本,从而规范土地流转行为,防止土地无序流转和流转不畅造成撂荒。

        8.推广节劳技术,搞活农产品流通。大力推广免耕等节劳技术,逐步推广小型农业机械,降低农民劳动强度,以适应当前老人农业和妇女农业劳动力结构现状,减少土地隐形撂荒。认真贯彻粮食流通体制改革的各项政策,按保护价敞开收购农民手中余粮,促进粮食收购优质优价政策的落实,切实保护农民利益。要支持优势农产品加工业的技改投入,大力培育农业龙头企业,带动农产品储藏、运输、营销等服务业的发展,延长产业链,促进优势农产品转化增值,提高农业的综合效益。加强农村市场体系的建设和管理,大力发展“订单农业”,积极培育各类运销大户、专业协会、专业合作社、农业经纪人等中介和代理组织,形成多元化的农产品流通主体,提高农产品的营销能力和市场占有率。

  • 责任编辑:dyy
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