一、关于村委会成员候选人资格条件的问题
修订草案第十八条规定:“村民委员会成员丧失民事行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止。”第十五条规定:村民委员会“候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。应当说,这是国家立法在村委会成员候选人资格条件问题上的重大进展。首先,在法律上直接明确了可以规定村委会成员候选人资格条件;其次,在法律上间接明确了丧失民事行为能力人或者被判处刑罚的人不应当成为村委会成员的候选人。
从现行的省级村委会选举法规的规定情况看,对村委会成员候选人资格条件的规定可以分为两类:一类是从积极的肯定的方面规定资格条件。总括起来,这些条件包括:拥护中国共产党领导,热爱社会主义祖国;遵守和贯彻执行宪法、法律、法规和国家政策;带头履行村民义务,维护村民的合法权益;清正廉洁,办事公道;勤奋敬业,工作认真负责, 热心为村民服务;作风民主、正派,熟悉村情,能够联系广大村民,有群众威信;身体健康,年富力强,有一定的科学文化知识水平和组织、管理及办事能力,懂经济,能完成国家任务和带领群众共同致富;不搞宗族派性,不搞封建迷信活动,等等。
另一类是从消极的否定的方面规定资格条件。这又可以分为两种情况:一是直接规定什么样的人不得被提名为村委会成员候选人。如黑龙江省规定:违反计划生育政策法规的,三年内不得被提名为村委会成员候选人。二是规定村委会成员出现了什么情况,其职务自行解除或终止。如黑龙江省规定:“村民委员会成员有下列行为之一的,其职务自行终止:(一)被依法追究刑事责任的;(二)违反计划生育政策法规的;(三)连续三个月不履行或不能履行职务的。”重庆市规定:“村民委员会成员有下列情形之一的,其职务自行终止:(一)被依法追究刑事责任的;(二)被依法劳动教养的;(三)违反计划生育的;……。”天津、吉林、山东、湖北、内蒙古、河北、浙江、贵州、江苏、西藏、广东、黑龙江、安徽、陕西、江西、海南、湖南、云南、河南等省、市、自治区规定:村委会成员在任期内被依法追究刑事责任或者劳动教养的,其职务自行解除或终止。这在一定的意义上可以说是间接地规定了村委会成员候选人的限制性资格条件。
我们认为,村委会组织法不必和不应规定村委会成员“候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。
因为第一,现行法和修订草案均已规定村委会选举的“具体选举办法”“由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。村委会选举的具体选举办法,从逻辑上讲是能够包括,从实际上讲是许多已经包括候选人资格条件的规定的,没有必要在规定村委会选举的“具体选举办法”“由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”的同时,规定“候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。
第二,如果说省级法规是从积极的肯定的方面规定村委会成员候选人的资格条件,那么修订草案已经有了这方面的内容(修订草案第十五条“村民提名候选人,应当从全体村民利益出发,推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益的村民为候选人”),在此基础上要省级法规再添加一些什么规定,实属多余。
第三,如果说是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的资格条件,那么由各省、自治区、直辖市各行其是恐怕不太妥当,会造成同样的条件在不同的省、自治区、直辖市遭遇截然不同地对待的情况发生,倒不如由全国人大常委会在村委会组织法中做统一规定更为合理。虽然全国各省、自治区、直辖市之间有各种各样的差异,但就农村的情况来看,许多省、自治区、直辖市内部不同地方的差异并不比各省、自治区、直辖市之间的差异小。如果因为有了差异就要分别立法,那么只有一县一法、一乡一法,甚至一村一法了。就村委会候选人资格条件而言,如果一个省级单位可以规定判处刑罚的村民不得被提名为村委会成员候选人,那么其他的省级单位为什么不可以作同样的规定呢?各省、自治区、直辖市又有何充足的理由一定要在此问题上作不同的规定呢?
第四,更进一步地讲,无论是从积极的肯定的方面,还是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人资格条件,都在一定程度上限制了法律关于“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”规定的适用,而对法律规定适用的限制最好(或只能)由法律自身作出,而不是(或不能)交给法规作出。所以,将村委会成员候选人资格条件授权省级人大常委会作出是不适当的。
其实,问题的关键在于可否对法律规定的村委会选举村民选举权和被选举权的普遍性原则作限制或规定带有一定冲突性的条款。
对这一问题可以在更广阔的范围进行讨论。社会生活的复杂和矛盾决定了人们价值选择的多重和矛盾。在纷繁复杂的社会生活中,人们选择的多重多样的价值,彼此之间既有互补契合的部分,也有矛盾冲突的地方,自由和平等即是如此。人们对某一价值的选择与追求,不可能不受到自身对另一价值的选择与追求的限制,这是法律原则和法律规定有可能产生冲突的一个重要原因。
规定村委会成员候选人资格条件,与村委会选举村民选举权和被选举权的普遍性原则的确存在着一定程度的矛盾,并构成对该原则一定程度或范围的限制。如果村委会选举村民选举权和被选举权的普遍性原则是绝对的,我们就没有理由在法律上要求村民一定要提名奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益的村民为候选人,因为那些不奉公守法、品行不良好、不公道正派、不热心公益的村民也是有被选举权的,也是有权被提名为村委会成员候选人甚至被选为村委会成员的。如果村委会选举村民选举权和被选举权的普遍性原则是不受限制的,我们就不能阻止某个被判处刑罚的村民被提名为村委会成员候选人甚至当选为村委会成员,因为被判处刑罚的村民只要未被剥夺政治权利,仍然是有选举权和被选举权的;甚至我们没有充分的理由宣布某个被判处刑罚的村委会成员一定职务自行终止,因为对于一个被判处刑罚并确实被监禁的村委会成员,固然可以以他无法履行职务为理由而宣布其职务自行终止,但对于一个被判处刑罚缓期执行的村委会成员,就不能以同样的理由宣布其职务自行终止了。二者必居其一,坚持村委会选举村民选举权和被选举权普遍性原则的绝对性,就不能规定村委会成员候选人资格条件;规定村委会成员候选人资格条件,也就承认了村委会选举村民选举权和被选举权普遍性原则的相对性和可对其作一定的限制。
如果我们同意需要和可以规定村委会成员候选人资格条件,那么接下来的问题就是如何规定更为恰当。
从积极的肯定的方面规定村委会成员候选人的资格条件,对于引导村民正确认识和行使民主权利,把那些素质好、威信高、能力强、遵纪守法、廉洁奉公、热心为村民办事的人提名为候选人,不提名严重违法乱纪行为的人为候选人,真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人,选进村委会领导班子,不能说是一点意义也没有。但由于缺乏法律的规范性和强制性,其意义有限。原因就在于:村民选举委员会无法依照法律从积极的肯定的方面规定的村委会成员候选人资格条件,对被提名的村民进行资格审查,因为该村民是否“奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益”,不仅取决于他本人实际的行为状况,而且取决于别的村民对他的看法,并且村民们的看法很可能是不一致的。在村民们意见不一致的情况下,争议只能通过投票的方法,按照少数服从多数的原则来解决,而不能指望依靠村民选举委员会的资格审查来解决。既然不能够进行资格审查,规定资格条件的意义有多大就可想而知了。
间接地从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的资格条件,即规定村委会成员有某种或某几种情形,其职务自行终止。这其实是一种反推成立的资格条件。既然村委会成员有某种或某几种情形,其职务自行终止,那么村民就不应当提名、村民选举委员会就不应当确定有该种或该几种情形的人为村委会成员候选人,因为这样的人一旦被选为村委会成员,其职务自行终止,选也白选,选上也没用。但“职务自行终止”与“当选无效”并不是一回事情。“当选无效”是指法律不承认当选结果,选举结果自始无效;“职务自行终止”则是指法律承认选举结果,只不过是当选人在获得职务的同时又丧失了职务,选举结果在法律上有效的同时在事实上丧失效力。因此,规定村委会成员有某种或某几种情形,其职务自行终止,终究不如规定不得提名和确定有某种或某几种情况的人为村委会成员候选人,有某种或某几种情况的人如被选举为村委会成员的,当选无效,来得直接和明确。
总之,我们认为,应直接从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件。直接规定:有某种情形之一的,例如被依法追究刑事责任,执行期满未愈三年的;因犯罪被剥夺政治权利,执行期满未逾五年的;因违反计划生育政策法规受处罚未愈三年的,不得提名和确定为村委会主任、副主任和委员候选人。违反前款规定选举村委会主任、副主任、委员的,该选举无效。只有这样,才能使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作、落到实处,也才能使对村委会成员初步候选人的资格审查具有可行性。
二、关于委托投票的问题
修订草案第十五条规定:“登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为投票。”这是98年村委会组织法所没有的内容,也与根据98年村委会组织法制定的省级村委会选举法规有所不同。主要的不同在于:根据98年村委会组织法制定的省级村委会选举法规,除海南省规定村委会成员候选人不得接受法定近亲属以外的选民的委托,江苏省规定村委会成员及其配偶、直系亲属不得接受家庭成员以外的选民的委托外,都没有将授权委托投票的对象限制为同一家庭户口内的其他成员;除贵州省以外,都规定了每一选民接受委托投票的人数限制。修订草案没有规定每一选民接受委托投票的人数限制,但将授权委托投票的对象限制为同一家庭户口内的其他成员。
修订草案的这一规定,较好地解决了不将对象限制为同一家庭户口内的其他成员,委托投票容易给贿选的得逞以可乘之机的问题。贿选是近年来村委会选举中存在的一个较为突出的问题,一些人企图通过钱(包括物)权(选举权)交易,达到收买选票、当选获权(权力)的目的。然而在正式投票选举时,由于秘密写票、无记名投票的规定,使得贿选目的的得逞往往遇到了技术上的障碍,一般选民完全可以拿了某人的钱(包括物)但又不投此人的票。于是有人在委托投票上做起了文章,用数百元上千元收买选票,让卖票者办理委托手续,委托买票者的亲戚、朋友或与其一派的人代为投票,保证付出有收获,从而操纵选举。将授权委托投票的对象限制为同一家庭户口内的其他成员,使得假借委托投票进行贿选不再可能。
修订草案的这一规定,还使得原来在限制受委托人数情况下容易产生的争议得以消除。我们在湖北进行村委会选举观察时就曾遇到这样的问题。湖北省规定,每一选民接受的委托最多不能超过2人。一大妈家共五口人,除大妈在家看家种田外,其他4人都外出打工去了。大妈要求代家里所有的人参加村委会选举投票,村民选举委员会不同意。大妈因此很有意见,说是我们家五口人,为什么只给我三张票,不给五张票?难道另外两个人死了不成?为什么我家的人不能委托我来投票,反倒要委托我们不是十分信任的别人家的人投票?几经纠缠,村民选举委员会最后还是允许她投了五张票。修订草案没有规定每一选民接受委托投票的人数限制,消除了产生同样争议的可能性。
但修订草案的规定,将村委会选举委托投票法律化和普遍化是否妥当,则是一个问题。这个问题从理论上分析,要从委托投票与代为行使选举权的不同谈起。
选举权作为公民的一项政治权利,具有属人的特性,既不可转让给他人,也不可由他人代为行使,任何一个选民是否参加选举和选举何人的意思表示要由他自己独立作出,任何人不得代替他人作出是否参加选举和选举何人的意思表示。因为如果选举权可以转让给他人或可以由他人代为行使,就会破坏每一选民在一次选举中只能有一个投票权和每一选民投出的选票效力相同的选举的平等性原则,损害民主选举的公平性和公正性,严重的还会使选举背离少数服从多数的民主原则,导致其结果不能真正反映甚至违背大多数人的愿望和要求。委托投票或代为投票与代为行使选举权是不同的,委托投票或代为投票应当是代投票人严格遵照被代投票人的意思或被委托人严格遵照委托人的意思写票和投票,这与受委托人根据自己的意志行使权利,从理论上讲,性质完全不同。
但从实际上看,在实际生活中,委托投票或代为投票很容易、也的确很多变成了代为行使选举权。委托投票问题的关键恰恰就在这里,既没有任何规定、办法、手段、措施,能够监督、保证被委托人不违背委托人的意愿或意志投票,更无法确保受委托人按照委托人的意愿或意志投票。
假设在村委会选举中,委托投票的委托人明确向被委托人表达了自己的投票意向,村委会主任要选谁、村委会副主任要选谁、村委会成员要选谁。然而,根据秘密写票的原则,此委托意向除了被委托人,不应当被他人所知晓,即便是负责办理委托手续或同意批准委托的村民选举委员会也不应当知晓。同样根据秘密写票的原则,被委托人是否严格依照委托人的投票意向写票投票,是否不违背委托人的意愿或意志写票投票,就完全成为天知地知、除他而外没有别人知道的事情了。被委托人不严格依照委托人的投票意向写票投票,被委托人违背委托人的意愿或意志写票投票,不仅一点都不用担心会受到法律的处罚,甚至完全不用考虑会受到舆论的谴责。
其实,上述假设在大多数情况下是不成立的。在实际的村委会选举中,委托投票的委托人向被委托人明确表达自己投票意向的情况,即便不是绝无仅有,也属凤毛麟角、少之又少。据我们实际调查了解的情况,许多常年外出打工的选民,对本村村委会的选举不了解,对本村村委会成员正式候选人的产生不关心,他们对选谁不选谁都不知道、无想法,当然不会也无法明确地表达自己的投票意向。更有甚者,许多常年外出打工的选民,自己并没有参与村委会选举投票的意愿,也不可能回村办理委托投票手续,他们如果有时间、有意愿回村办理委托投票手续,倒不如到时回村亲自参加村委会正式选举投票,这反而会省去许多麻烦。他们的委托投票手续通常都是由在村的家人或亲属代办的,当然更不可能表达自己的投票意向了。这种所谓委托投票,实际上是没有委托的“委托投票”,已经不是代为投票,而是演化成代为行使选举权了。这些常年外出打工选民的家人或亲属在投票时可能没有违背“委托人”的意愿或意志,但也并没有依照“委托人”的意愿或意志,而是依照自己的意愿、自己的喜好,做出抉择。这离委托投票制度设立的初衷当然相去甚远了。
除此之外,委托投票还可能产生不公平的问题。就对村里的公共事务和公益事业来说,在村的选民比常年外出的选民要更加关切;就对村委会成员候选人人品状况和工作能力的了解来说,在村的选民比常年外出的选民应当更有发言权。可是,在村委会选举之时,常年外出的选民即便不回村,通过委托投票,同样有与在村的选民一样表达意见的机会。如果说这还不能说是不公平的话,那么下述情况就颇有不公平的嫌疑了。一家5个选民,都在村务农;另一家5个选民,除1人在家种田外,其余4人皆常年外出打工。在村委会选举之时,前者5个在村的选民是5张选票,后者1个在村的选民同样是5张选票,二者对问题的决定权是一样的。把这种情况极端化,只要一些在村的选民能够获得足够的委托,就有可能产生不是在村选民的多数而是在村选民的少数决定村委会成员人选的情况。
按照我们的观点,委托投票是在村委会选举中有着许多问题的不合理的制度,是在农村基层民主的发展进程一项最终会被废止的制度。98年村委会组织法未规定委托投票,依据98年村委会组织法制定的省级村委会选举法规有的省(如福建)也没有规定委托投票,现在修订草案反而要将其法律化和普遍化,并不十分妥当。
三、关于村委会任期的问题
村委会的任期问题是村委会修订过程中争议较大的一个问题。我们认为,目前的修订草案坚持三年任期的规定是完全正确的选择:
第一,有人认为,村委会的任期应与宪法修改后的乡镇人大任期统一起来,改为五年。我们认为:虽然十届全国人大第二次会议于2004年3月14日通过的宪法修正案统一了各级人大的任期,将宪法第98条由“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为“地方各级人民代表大会每届任期五年。”但村委会不是国家政权机关,不同于乡镇人大,其任期也不必与乡镇人大相同。
第二,也有人说,村委会任期三年太短,新班子上任熟悉村里的情况有一个过程,需要一定的时间;村委会成员干不了多久又要准备新的换届选举,形成“一年看,二年干,三年等着换”的局面。在我们看来,正如也有人已经指出的,农村基本上是一个熟人社会,村里的工作并不需要太长的熟悉过程,所谓“一年看,二年干,三年等着换”有一点夸大其辞。何况现在许多村委会成员连选连任,对村里的情况应当是很熟悉的。根据有关的统计数据,从1995年—2006年村委会成员(包括主任、副主任、委员)的连选连任的比例,1995—1997年11个省份平均为821.9%,1998—2000年15个省份平均为58.83%,2001—2003年17个省份平均为57.75%,2004—2006年11个省份平均为59.87%,均在55%以上。[②]这也就是说,三年一届的换届选举,至少对于半数以上的村委会成员来说,并不存在有一个从不熟悉到熟悉村里情况的过程。
第三,还有人讲,村委会任期三年之所以时间太短,是因为村里的一些重要项目的实施时间比较长。只有延长村委会的任期,才能避免短期行为和搞好村里的建设。这种说法固然反映了一定的实际情况,但理由并不充分。如果说三年时间短,五年就够长了吗?是不是任期越长越好呢?根据我们的调查印象,一些工作做得比较好的村,往往是村委会主任多次或长期连选连任的村。这种情况似表明,工作做得好与村委会主任连选连任有一定的互为因果的关系。做好工作为连选连任打好了基础,连选连任可以进一步做好工作。把扎扎实实地做好工作作为争取连选连任的前提,而不是一定要在一个任期内完成一个或几个“自己的”项目,才能够真正避免短期行为。
第四,更有人断言,村委会任期三年过短,不利于农村社会稳定。前一种说法讲的是经济发展,这一种说法讲的是社会稳定,好像不相同,其实这两种说法的问题在一点上是相同的:如果说三年时间短,五年就够长了吗?三年不利于社会稳定,五年就有利于社会稳定了吗?在村委会换届选举之时,一些平时积攒下来的矛盾有可能集中突显或爆发,但这并不是换届选举所引起的,只是换届选举为矛盾的突显和爆发提供了时机。矛盾迟早总是要显现和爆发的,经常性的换届选举可以起到某种减压阀的作用,使矛盾不至于发展到不可收拾的地步才突然爆发。从这个意义上讲,三年一届的换届选举较之五年一届的换届选举,应当更加有利于农村社会的稳定。
第五,亦有人提出,将村委会任期由三年改为五年,可以节省换届选举工作的成本。这话当然不错,但帐似乎却不应当这样算。“天下没有免费的午餐”,村委会换届选举工作的成本是在农村基层实行村民自治、民主政治所必须付出的代价。如果要算帐的话,那么三年一届的换届选举较之五年一届的换届选举,民主的操练肯定要频繁一些,对村民民主方法的训练、民主意识和习惯的培养肯定要经常一些;村民对村委会成员的监督和制约的有效性要大一些,从而村委会滥用权力的可能性空间就要小一些。其所节省的经济成本有可能大大超过换届选举所付出的代价。
第六,考虑到中国共产党章程规定的“党的基层委员会每届任期三年至五年,总支部委员会、支部委员会每届任期两年或三年。”考虑到《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发[2002]14号)提出的“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人,通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众承认后,再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任,就不要再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举,兼任村党支部委员成员。” 考虑到村委会成员与村党支部成员交叉任职的情况,村委会的任期最好与村党支部的任期相同,仍然维持为三年。
第七,主张将村委会的任期由三年改为五年的,大多是一些干部,包括一些指导村民自治工作的民政系统的干部、许多直接指导或组织村委会选举的县乡干部、以及相当多的村干部。然而,根据我们的调查,农民群众大多数是赞同村委会任期三年的。2010年7月到9月间,我们在全国25省、市、自治区287个市552个县(市、区)741个乡(镇)837个村进行调查,共发放问卷2000份,收回有效问卷1695份。受访农民中选择赞成村委会的任期维持三年不变的(有1326人)比例高达78.23%。