•  [摘 要] 2003年,随着收容遣送制度的废止,中国迎来自上个世纪70 年代末“拨乱反正”之后的第二次信访高潮,[2 ] 与信访洪流同时出现的,是聚集在北京的信访群体的组织化和更为激烈的抗争,自焚、冲击政府机关以及集体游行使得上访群体成为威胁社会稳定的一个重要因素。2004 年8 月,中央以及各地陆续建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”[3 ] 。联席会议制度运行半年以来,解决了相当一部分过去积累的问题,但从某些地区的调查来看,上访量并没有明显下降,联席会议制度也不能遏制新的上访出现。[4 ]一些专家学者针对信访问题提出了各种建议,[5 ] 一些地方政府做了制度创新的探索,[6 ]中央政府也做过很多制度性改革,[7 ]但所有这些改革思路几乎都集中在如何对付已经出现的信访问题上,即问题集中在“这么多人上访该怎么办”。本文在分析已有制度探索和社会调查的基础上试图把问题集中在“为什么这么多人上访”这个更深层次的问题上,提出的解决思路重点不在于如何处理已经出现的大量上访,而在于如何从根源上减少上访,即在宪政视野中看待上访现象,在宪政框架内寻求新的解决方案。


      [关键词]  信访;上访;信访问题;信访治理


      [中图分类号]D632. 8   [文献标识码]A  [文章编号]1003 - 4307 (2005) 03 - 0015 - 06


    一、信访的定位和本文要研究的问题


      (一)狭义的信访


      我国《国务院信访条例》第二条规定,信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动”。从这条规定可以看出,这里的信访是一种行政性补充救济制度,本文称之为狭义的信访制度。


      首先,这里的信访制度是一种补充救济制度。和一级政府庞杂的职能机构相比,信访机构本身简单的多,比如我国的国家信访局只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门,并不具备处理具体问题的能力,不是日常处理纠纷的机构。从信访制度本义上讲,当事人只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访机构提出意见、建议或者投诉,是对行政机关的监督,也是处理社会问题“余量”的制度安排。


      其次,这里的信访救济是行政救济。信访人向行政机关提出意见、建议和投诉请求,通常由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理,属于一种行政性的补充救济制度。它与正式的行政复议和司法救济不一样,通常而言,信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷节约成本。[8]


      从历史上看,我国的信访制度在成立之初就具备了作为行政性救济制度的特征。中国共产党在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期,一些来信来访是由中央领导人亲自批阅和接待的,1938年,毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。1949年8月,中共中央正式成立了中央书记处政治秘书室,负责处理群众来信来访。新中国刚成立时,来信来访很多,中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访,即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。[9]


      作为一种行政性的补充救济制度,信访在世界范围内广泛存在,通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区。“申诉专员”一词源自瑞典,意思是“人民的保护者或代表”。南非共和国公共监察专员署根据宪法设立,南非宪法规定:公共监察专员是独立的,对国民大会负责,公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告,采取相应的补救行动,但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。[10]澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任,依法享有调查权、建议权和报告备案权,可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。[11]香港的申诉专员制度成立于1989年,其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径,申诉专员是代表人民的监察者,其职责是监察公营部门有没有行政失当。[12]美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度,但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。[13]巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助电话,除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外,市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等,几乎没有范围的限制。[14]


      那么,在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的国家和地区为什么还需要“信访”制度?香港申诉专员戴婉莹的解释理由包括两个方面:首先,根据香港的司法制度,法官担当裁判的角色,法庭不会就案情进行调查,投诉方需要证据和法律支持,而且诉讼费用高昂,程序繁杂。经验表明,很多针对政府部门的投诉交由法院以外的机构处理,将能获得更迅速和适当的解决。其次,有些事件透过政治渠道提出投诉,也不一定是缓解不满的最佳方法。在大多数社会里,人民代表通常都肩负多项公职。与群众联络并处理群众对政府的投诉,固然是人民代表的职责,但他们很少有充分资源,详细调查政府的决策过程。由于上述情况,便有需要另设一些独立的、简便的、高效率的申诉渠道,处理一般市民的申诉。[15]


      事实上,无论什么样的制度安排,都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净。所以,任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的“余量”:而狭义的信访制度正是为了解决这些“余量”而安排的一种行政救济制度。它的特点是:第一,成本低。构成一个社会主体制度的任何一个分支,都是一个庞大的官僚体系,而官僚体系运转的高成本使得它在处理社会冲突时必然会留下“余量”,信访制度要解决这些余量,自然必须比原来的行政官僚体系运转成本低;第二,它处理的量小。既然是解决主体制度留下的“余量”,那自然信访量不会也不该过大。


      (二)广义的信访


      但是我国现实中,信访制度成立不久就超越了行政性补充救济的范畴,信访通常是指广义的信访,是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级国家权力机关反映情况,提出建议、意见或者投诉请求的行为,它甚至包括了司法意义上的申诉、向纪检监察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为。从中央到地方,现实生活中关于信访的理念和治理模式基本上都是党政不分、政法不分。当然,广义的信访和我国的现实法治状况是相吻合的,由于权力过于集中,法治下的分权并未落到实处,人们在信访的时候常常没有一个明确的投诉对象,而是到很多国家机关投诉。


      (三)上访与信访问题


      本文所称的上访,即向上级机关“走访”,属于信访的一种。对社会稳定秩序构成威胁的通常不会是书信、电子邮件、传真、电话等方式进行的信访,而是上访。从基本的常识出发,如果信访人能够通过写信、电话等简单的方式解决问题,他们通常不会采取走访这种成本更高的方式;如果信访人能够在基层政府解决问题,他们通常不会到省政府或者到北京。因此,上访属于信访中比较高级的也是更为激烈的形式。


      通过信访反映民意,提出意见、建议和投诉这本身是一个正常的社会现象。但是,当信访量非常大以至于信访部门根本无力解决并且相关政府部门也不能解决,尤其是当成千上万的人来到北京“上访”以至于成为社会稳定的威胁时,就形成了本文所称的“信访问题”。信访问题是中国特色的社会问题,是本文要研究的对象。


    二、我国信访制度的尴尬历史


      (一)从鼓励到控制


      作为一种行政性的补充救济手段,信访制度成立之初本来是要倾听人民呼声处理人民意见、建议和申诉的,是应该欢迎人民积极参与的。1951年5月16日,毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[16]1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,要求“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话,均应热情接待,负责处理。”1953年1月5日,毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判,并要求结合整党建党及其它工作,从处理人民来信工作入手,整顿官僚主义作风。[17]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义,鼓励人民信访。[18]


      但事实上,中国的信访制度成立不久就面临尴尬的处境。从1954年开始,来信来访猛增。国务院秘书厅1956年受理的信访数量约等于1951年7月至1954年6月的2.5倍,1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全国所有地区、所有部门的都出现类似的大幅度增长,同时来访增幅大于来信,内务部等21个中央部委机关1957年第一季度接待来访群众较1956年同期来访人数增加2倍多。[19]这一时期来访反映的很多问题国家一时解决不了,很多来访人滞留北京,并采取了一些过激行动,如到中南海纠缠,拦首长、外宾的汽车等。[20]为了让来京上访者尽快离开,稳定首都的治安,国家有关部门印发了一系列文件,以对确有困难的人提供食宿,发给路费,处理“无理取闹分子”,防止来访人骗卖车票等。[21]1958年中国确立了户籍制度,从此开始了城乡分割的历史。1958年8月,内务部在芦沟桥建立了永定砂石厂,组织来访群众中有劳动能力的人员参加劳动,接受政策教育。信访部门和其他政府部门一起被赋予了法律之外的判决和执行的权利。1961年内务部明确指出,主要组织来访人中的一部分无理取闹、骗取路费和不愿参加生产劳动,经常流向城市的人员。[22]


      通过城乡分割、计划经济、劳动改造、粮票供给以及其他很多方式国家严格控制了人口流动。而且,由于大饥荒,导致部分地区农村人口锐减,各地扣押大量信件,拦截上访,打击报复信访人,再加上反右扩大化打击了群众的信访积极性,这样,不仅有意见不敢反映,也可能没有机会反映。这一时期信访量明显减少,国务院秘书厅1957年共有信访127559起,1958年只有76561起,1959年71922起,1960年仅为45134起,但匿名信明显增加,匿名信(不包括“一党员”、“知情者”等假名)比例1957年为4.92%,1960年上升至9.36%.[23]


      (二)第一次大规模治理


      随着大饥荒结束,反右结束,刘少奇开始主持中央工作,各方面工作逐渐走上正轨。这一时期信访数量逐年增多,最大年增幅超过100%,重复信访也大量增加。伴随着反右平反开始和四清展开,申诉类信访数量也在逐年上升。为了便于人民群众信访,这一时期国家在一定程度上恢复了建国初期实行的领导干部接见来访群众日,县级机关在公社中建立接待站,直接处理基层信访案件,落实县级“只办不转”的精神。由于中央机关分布在北京城各处,来京上访群众经常要为寻找接待室在北京四处打探奔波,国务院几个信访机构于1965年在北京德胜门外联合办公,成立了中央机关联合接待室,至1966年有二十多个中央机关参加联合办公,办公地点合并,来访人仍由各部门分别接待。


      但是这一时期依然没有解决信访工作中的历史难题,归口办理中如何避免由于政府部门分工不明确而导致的无法明确负责部门问题,由于国家政策变化无常导致的大量遗留问题和上层建筑始终落后于经济发展而派生的新矛盾无法得到解决的问题,信访部门不认真对待认真处理信访问题而造成的信访案例积压拖延问题,这三类问题严重影响信访工作的进行。因此这一时期中央机关继续针对这些老问题制定各种文件。其中首次由党政最高领导机关联名颁发、规格最高的一份文件为《关于加强人民来信来访工作的通知》。《通知》中强调了各信访部门必须由领导同志主管,进一步明晰归口办理事宜,进一步强调信访机构应该多办、少下转,县级党政机关应当只办不转。对于《通知》的内容,各地在形式上给予了极大的重视,比如从统计数据来看,多办少转的原则得到了较好执行,很多单位直接办理得案件超过50%,但是从信访的数量和重复信访的情况来推断,在实际操作用依然没有发挥出很大的实际功效。为了应对信访的增多,信访机构从五十年代的几个信访办不断扩充,直到县一级普遍设置信访办,甚至包括一些大工厂也建立信访机构处理信访。


      从实行信访制度开始,很多案件没有得到有效处理,积案数量随着时间推移增长。国务院秘书厅从1959年起3年中向其他有关机关发函交办要求回报处理结果的信访案件有46%没有接到处理结果报告。这一时期,信访部门加强了积案处理力度。国务院下发了三个通知,分别关于清理积案、信访案件回报标准和清理积案同时防止新案成为积案的通知,但是整体清理积案工作进展缓慢,根据国务院秘书厅重点抽查的18件办结积案,其中有10件当事人并不满意,甚至有的只给了一个回复就算作结案。[24]直到这一时期结束,清理积案的最高结案率始终没有达到100%,同时结案率与平息实际纠纷也有很大差距。


      文化大革命开始后,各级党政机关普遍受到冲击,信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态,信访工作难有作为。更重要的是,整个社会卷入这场浩劫之中,特殊的政治背景掩盖了普通意义上的社会矛盾,很多人有冤也不敢申诉。文革期间整体上信访量相对较小。1967年国务院秘书厅月均收信达两万余份。林彪坠机事件前两年,月均来信不足万件。其间1973年伴随中央落实政策规定出台信访数量有明显增长,达到34万件,出现了一次信访小高潮。


      (三)文革后第二次大规模治理


      文革结束,国家又呈现出一片欣欣向荣的景象,那些曾经被掩盖的冤屈者也看到了一线希望,很快,上访者像潮水一样涌向北京。1978年8月,一些上访者组织起来,喊着“反迫害、反饥饿、反官僚主义”的口号在新华门前游行。针对这种潜在社会秩序的威胁,中央采取了化解矛盾与孤立打击少数并重的策略。1979年中央成立中央机关处理上访问题领导小组,全国范围内省级机构也成立了相应的领导小组。中央领导小组从中央机关抽调1000名干部组成检查团,做好接待来访者、宣传解释方针政策,将来京来访者劝回地方,调查个案的实际情况,解决信访问题。之后,各省、地、县也抽调了大批干部,全国约有20万干部随检查团深入基层,处理上访问题、落实政策,接待上访人。1980年2月,中央领导小组在中央各部委信访负责同志会上做出决定,解散千人检查组,再抽调100名干部,配合千人检查组中一些经验丰富同志继续处理上访问题,着重于解决来京来访案件。[25]这一时期,国务院于1980年8月22日发布《关于维护信访工作秩序的几项规定》,其中第三条规定:“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的,可以由信访部门出具公函,公安部门协助,送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”[26]1982年,我国政府宣布拨乱反正任务基本完成,大量信访案件得到解决,但是即使在如此空前绝后解决力度之下,仍然有一些问题没有得到解决或彻底解决。


      1982年至1986年,随着经济改革的加速,全体国民都是受益者,社会矛盾相对较小,信访问题总体数量小幅度下降,但是集体访逐渐增多。1986年前后,单纯的经济改革带来的收益无法抵消社会矛盾,个人收入差距逐年拉大,信访数量开始缓慢回升,干群矛盾、司法不公、贪污腐败相关联的各种信访问题增多,尤其到了90年代以后,普通民众从改革中得到的收益越来越少,从上世纪90年代末开始,不同职业的普通民众甚至基本权益也遭到严重侵害,社会矛盾日益突出。


      (四)收容遣送制度废止之后


      从1982年到2003年,收容遣送制度扮演了“治理信访”的重要角色。1982年国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,驱逐城市中流浪人员,但很快这项制度就被扩大化了,收容遣送的对象包括上访者以及外来劳工。1983年底,国务院办公厅、中央信访部门、政法部门都专门颁发了关于认真处理长期滞留北京的上访人员的文件,规定“对上访问题已经解决,本人在京流窜,不务正业,坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人,可以建立一个劳动场所,把他们集中起来,加强管理,边劳动,边教育,直到他们不再到处流窜为止。”[27]根据作者本人的调查,2002年到2003年初,北京收容遣送的第一类对象是上访者,几乎所有上访者都是被抓捕的对象;第二类才是流浪乞讨人员;第三类是出于挣钱的目的随机性地收容外来劳工。收容遣送制度极大地增加了进京上访的成本,遏制了上访群体在北京的聚集。在地方上,通过各种手段控制甚至剥夺老上访户自由,从而达到控制重复信访。[28]


      由于收容遣送制度严重侵犯农民工的权益并且制造了很多悲惨的事件,孙志刚案之后不久,2003年6月20日,国务院宣布废除收容遣送制度,除个别省份以外大部分省份暂时停止了对上访者的抓捕和遣送,加上当年四五月份非典疫情阻止了部分人口流动,从6月底开始,上访人群呈现出爆炸性增长的态势。其中6月25日至9月30日,国家信访局接待群众来访批次、人次,同比分别上升67.3%和58.4%.[29]2003年12月12日和25日,天安门广场和钓鱼台国宾馆先后出现两次上访者聚集示威事件。[30]


      上访群体给首都稳定带来了巨大压力,为了消除潜在的威胁,中央开始给地方政府施加压力,以进京上访量给各地排名,作为政绩考核的一个负面标准。各地政府为了自己的政绩就要想方设法减少上访登记量,到北京“接访”的制度应运而生。所谓“接访”起初是指各地方政府派人来北京把属于本辖区内的来京上访者接回当地去,很快接访制度蔓延到各省信访办,各县市不仅派人到北京,也派人到省信访办接访。接访队伍在国家信访局门口形成人墙,阻挡上访者进入信访局,上访者也开始想尽办法逃避被劫,(上访者称“接访”为“劫访”)双方开始了自收容遣送制度废止之后新一轮游击战。[31]而一个巨大的反差是,在信访局门前上访与接访一片混乱的同时,司法系统来访接待站内秩序井然,并未看到接访人的身影。

  • 责任编辑:dyy
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