村庄公共品供给中的“理事会”
桂华
困境中的创新
农村税费改革之后,乡村公共品供给陷入困境。在税改之前,基层保留了较强的行动能力,在征收税费过程中,村干部通过“加帽子”的方式,征收部分资金,在完成上级安排的任务之外,组织村民进行一些必要的公益事业建设。2005年左右,取消农业税费,弱化乡村两级组织,基层治理力量随之减弱。基层公共品实施“一事一议”后,面临着极高的“组织成本”。
我在湖北省大冶市先锋村调查,发现那里的公共品供给状况良好。从05年至今,全村在公共品上的投资共计超过400万元。先后修建两条村级公路;修建并维护全村的水渠、泵站等灌溉设施,使全村水田灌溉面积达70%;全村12村民组中的11个组完成组内道路的硬化;有三个村庄(自然村)组织修建了水塘与河港;三个村庄重修了祖堂,并完成续谱以及“寻根问祖”活动;有些村庄还组织了“接太公”等祭祖活动,以及唱戏、舞龙灯等文化活动。在提供这些公共品时,“理事会”发挥了重要的作用。
先锋村05年取消小组长之后,在村委的授意下,每个村庄成立了“理事会”,是一种办理公益事业的组织。05年之后,村庄的公共品多是由“理事会”组织办理的,经验证明,“理事会”是一种比较有效的组织形式。税费改革之后,基层治理任务减轻,村干部认为“小组长没有什么作用,村里还要发工资”,就将小组长取消了。取消小组长之后,村委在提供公共品上陷入了困境。一是村集体资产无法满足村组公共品建设,上级政策又不允许村委向村民乱收费;二是村委没有足够的精力实施“一事一议”,全村的村庄太多,每个村内部关系复杂,组织成本太高,村委没有精力和能力深入到村庄内部进行组织动员。
2005年左右,村委为了解决在公共品供给中碰到的困难,就在每个村庄相继成立能够办理公益事业的固定组织,并命名为“理事会”。理事会成员是由村民推选产生,一般每个房头有一个人参加理事会,代表本房头。那些参加理事会的一般是能够在本房头说话算话的人,在办理公益事业时,他负责向本房头的人收钱,并动员本房头的人参与公益建设。整个公益事业建设是由理事会成员协作完成的,每个房头的意见都不能被忽视,这是村庄房头结构下的一种民主组织方式。理事会会成员一般都为人公道,他是房头代表,是一种“公”的角色,也只有这样他才能服众。另外,这些人的个人能力比较强,兄弟比较多,在关键的时候能够运用强制手段,对付那些“钉子户”。这些人一般与村委的关系比较好,有很多是老党员或者当过队长和小组长的。
村委会与“理事会”各司其职
当村庄内部具有较强的民意要求举办公益事业时,“理事会”一般会及时将意见转达给村委,以获得村委的支持。村委对村庄提供公益事业给予部分资金支持,其它事情都尽可能地交给“理事会”处理。“理事会”负责工程规划、筹集资金、组织动员村民以及工程实施等活动;村委一般只会负责理顺村庄之间以及村庄内部的重要矛盾。比如,一个小组修路要占用其他小组的土地,这时就需要村委出面,进行土地调整与补偿。另外,村庄内部的一些利益纠纷需要村委的调解,比如,修路要占用村民的地基,“理事会”无法将工作做成时的,就由村委出面做工作。村委在这些事情上,具有较强的行动能力:一方面:村委拥有集体资源,有能力进行利益调整;另一方面,在村民眼中村委是一级组织,拥有政府公权力,具有较高的权威。在当地村民心中,土地都是国家的,村委能够代表国家进行征用。
“理事会”除了负责具体公益工程的建设工作之外,最重要的功能就是可以有效地将村庄组织起来。当地的村庄多是单姓或者以某个姓氏为主,这些村庄是明朝期间从江西迁徙过来的,现在还具有较强的宗族性。本地村庄具有很强的主体性与整体性,使其具有超越于村民个体利益的能力,形成了超越个人利益的村庄集体性利益。理事会能够将这种集体性利益偏好操作为有效的组织动员能力,从而完成公共品建设。在“理事会”的牵头下,绝大部分村民都支持公益事业,这些人能够及时地上缴公益资金,也能够完成分配给自家的义务工任务。在办理公益事业时,整个村庄能够形成“公意”,“理事会”承载了这种“公意”,将村庄的资源整合起来。
在办理公益事业时,对“搭便车者”和 “钉子户”的治理是关键性工作,只有将他们整合到村庄集体目标中去,才能完成公共品供给。对于这两类人,“理事会”能够代表村庄利益,“黑着脸说直话”,在舆论上谴责他们。当村庄绝大部分的村民具有公心时,理事会就具有民意基础,“公”就可以被操作化了。绝大部分村民都认为公益事业是好事,积极地支持这些事业,村庄舆论会谴责那些在公益事业中的阻挠者;当“钉子户”或者“搭便车者”影响公益建设时,理事会能够站出来表达“民意”。“理事会”可以通过不办理与这户利益密切相关的那部分工程来对他进行制裁。如果所有的村民都做老好人,那些人就不能得到有效的制裁,就会导致更多的村民变成“钉子户”或者“搭便车者”,公益事业就很难办成了。当“理事会”能够有效地制裁这些人并使他们向集体利益让步后,那些对公益事业持消极态度的人,就会被吓住,不敢轻易出头做“钉子户”了,“理事会”使村庄公共品供给走出“集体行动的困境”。
“理事会”将公权力与村庄“小传统”的结合
“理事会”是对村庄传统的继承。解放之前,每个村庄都有一个叫“公种” 的组织。“公种”掌管祖上留下的数十亩公有田地,这些田地收入有四个用途:一是用于每年清明祭祖活动;二是用于帮助本姓人与外姓人之间打官司;三是用于救济本姓的贫困户,埋葬那些没有后代的孤老户;四是用于村庄请道士“布土”,主要目的是祈求“五谷丰登、六畜兴旺、人民太平”等。除此之外,“公种”不能用于其它用途,更不能为私人所用。“公种”的负责人由房头推选出那些正直、说话算话、有钱有势的人担任。解放后,经过社会主义建设,这些民间组织被取消,但是关于它的记忆并没有消失,这些传统被保留下来了。具有内部合作性的村庄传统,为“理事会”提供了基础。
村委倾向于将“理事会”组织成为一个正式组织,他们认为“没有村委的支持,‘理事会’是不合法的”,“理事会”必须得到村委的承认。通过这种方式,村委对“理事会”就具有很大的控制权。“理事会”作为一个民间组织,能够有效地将村庄的村民组织动员起来。如果“理事会”不能被村委有效地控制,它就有可能变成一种与村委对抗的组织。村委一般有意扶持那些与村委保持一条心的人成为理事会成员,因而理事会的成员一般都是原小组长或党员。村委一般给予这些人一些利益,比如“低保”指标的照顾,在公益事业建设中为他们补贴误工费等,通过这些手段笼络那些村庄精英。
多数理事会成员都希望“理事会”能够正式化与合法化,这需要获得村委的认同与支持。对于理事会成员而言,正式化的“理事会”具有权力,这种权力能够增加在村庄内说话的分量,提高在村庄中的威望。由于村委有意去拉拢理事会长等负责人,这些村庄精英可以通过“理事会”而被村委所重视,并与村委联合在一起,获得社会威望和物质利益。所有的理事会长都觉得“理事会”需要得到村委的认可与支持,否则就“没有意义”。在村民的心中,村委是一级组织,代表了政府公权力,村委的认可就是政府的认可。
村委具有比村庄与“理事会”更强的强制能力,获得村委的支持,可以增强“理事会”对村民的动员与制裁能力。在进行公益建设中,村委不仅能够替“理事会”出面,直接理顺村庄内部的利益关系,它作为“理事会”的权力后台,是“理事会”行动能力的重要来源。先锋村王家湾“理事会”在修建村庄的道路时,曾强制地拆掉村民的厕所、猪圈,村民都没有进行阻拦。
如果说村委代表的是国家公权力,那么“理事会”就是公权力在村庄实践中的操作化工具。村委支持“理事会”在村庄内部组织公益事业建设,可以依靠村庄规范对付那些“钉子户”。王家湾修桥时,有住在桥头一户村民的母亲晚上出门时,不小心在工地上摔伤了膝盖。这户村民找到村委,要求村里给她母亲支付医药费,并要求村里承担他母亲5年的生活费用。村主任找来理事会长,这位理事会长说:“村委管的是全村的事情,修桥是本湾子(村庄)的事情,属于家族的事情,应该由‘理事会’管”,就将事情揽到“理事会”上。最终,这位理事会长在村庄内部将这件事情平息下去。村民认为“村委管的是全村的事情,家族的事情由‘理事会’管”。在政府的支持下,“理事会”以村庄的名义实施强制力时,可以避免国家直接出场,维护了国家公权力的正当性与合理性。在这种巧妙的操作下,通过公权力的宗族化和宗族的治理化,使国家能够以低成本实现有效治理。
村民将“理事会”形容为村委的“挡火圈”(砖瓦窑中的一道砖砌的门,可以从外面向里添加燃料,并将火苗挡在窑内部),实在是形象。对于村委而言,成立“理事会”可以一举三得。首先,“理事会”具有自治性质,能够自发地组织起来,筹集资金,进行公益事业建设,以较小的组织成本提供村庄公共品供给;其次,“理事会”可以化解村委与村庄精英的矛盾;另外,可以将这些村庄精英纳入村委控制之中,维持村庄权力关系的平衡。在基层治理中,村干部通过“理事会”这个组织将公权力操作化为村庄行动能力,避免直接与村民发生关系,能够有效地组织村庄进行公共品供给。