摘要 在厘清中国传统孝文化内涵的基础上,分析了以孝文化为背景的传统农村养老保险制度。介绍了传统农村养老保险制度在新时期凸显出的缺陷,在此基础上,从法律法规、财政扶持、监督管理等方面探讨了构建新型农村养老保险制度的路径。
关键词 孝文化;养老模式;农村养老保险;政府责任
在中国五千多年的历史中,孝文化扮演了极其重要的角色。从封建社会“君要臣死,臣不得不死”的忠孝到现在的孝敬、赡养父母。长久以来,孝在社会中成为一种习惯与道德要求,规范着公民赡养父母的行为,政府也依此以法律的形式规定子女应承担起赡养父母的责任。然而,政府却忽略了自身所应承担的责任———为老年人提供社会保障。长期以来,农村养老问题得不到重视,政府在一定程度上忽略了农村养老保险的需要。农业是一个国家的基本保障,要解决“三农”问题、实现社会的和谐发展,政府必须要解决农民的生活及养老等问题。随着社会及经济的发展,传统农村养老保险制度的缺陷日益凸显,构建新型农村养老保险制度并不断进行完善是当代新农村建设的客观要求。
1 传统孝文化的内涵
1. 1 赡养父母 由于中国社会生产力发展状况、特定的亲子关系及老年人在家庭中的地位所使然,中国社会形成了独特的家庭养老“反馈模式”,即在子女未有独立能力前父母负有抚养子女的责任,而当父母年老时子女必须尽赡养父母的义务。曾子的父母在时,子女应“不择官而仕”的入仕原则,孔子的“父母在,不远游,游必有方”等,都是提倡子女应在父母身边进行赡养尽孝。
1. 2 爱亲、敬亲 每个人生下来都离不开父母、亲人的养育,在这种养育的亲密关系中,必然会自然形成子辈对父母、亲人的爱戴尊敬之情。儒家提倡孝文化、道德规范,以维护人类这一感情,并鼓励人们将这种感情和伦理义务不断地推[1]广于宗族、乡里、社会、国家以至整个自然界 。
1. 3 顺从与争谏 儒家认为父母之命,子女在遵从时也要分情况,见其不对可善言相劝,劝而不听,从而无怨,而不是单纯地一味顺从、“愚孝 (忠) ”。对于某些特殊情况,当父母的行为违反了仁、义、礼的要求时,子女不但不应该无违,相反地,应该起而争谏,这样才可以免陷父母于不仁不义之境, 帮助父母改正错误,从道行礼才是真正意义上的孝。所以要具体问题具体分析,这也是儒家权变思想的应用。在儒家思想中,孝并不意味着对父母无条件地绝对服从,而应是发自内心的敬爱,并且这种敬爱也要服从仁义之礼 。
1. 4 尊老精神 儒家没有把孝仅局限于父母子女关系,而是进一步将其拓展为要尊重家族中的一切老者、尊者。根据“老吾老,以及人之老”的思想,他们把尊老由尊养家庭中的
老者再扩大到尊养社会上所有的长者和老人,要求人们不但尊敬自己的父母,而且也用同样的感情去敬爱别人的父母。
1. 5 光亲 光耀双亲祖宗,这虽然是直接基于对亲人与家庭的伦理义务,但中国传统社会是一个经由家族化推广而来的整体,因而由光亲之孝衍生出人生在世要对社会做出贡献的儒家人生观。他们主张入世治国,建功立业,流芳百世,这样便能“扬名声,显父母”。光亲这一伦理义务使人们形成了积极进取的人生观,鼓励人们建功立业,报效国家、民族,这显然是值得珍视和保护的一种有积极进步作用的伦理意识 。
2 以孝文化为背景的传统农村养老保险制度
孝德观念作为一种生活原则,经过几千年的演化与沉积,已经成为一种深刻的社会心理,成为中国国民的一种行为习惯。一直以来,农村的家庭养老都是以血缘关系为基础,由家庭成员承担责任的一种养老方式,这种方式也是我国多数农民的首选。根据有关部门统计,目前我国农村家庭养老模式仍占养老保障总数的 90%以上 。它既体现了我国的贤孝传统美德,又反映了广大农民在实现自我保障方面的淡薄意识。从古至今,我国都有着家庭养老的传统和习惯,家庭关系是双向的,从而形成了两代人之间的相依心理。孝在传统中国社会、文化、历史中具有非常高的地位。从总体上说,孝是中国传统伦理的根源、基础和元德,也是中国文化精神的源头、根本和特征,是中国社会、政治、法律、教化的精神基础 。每一代人都把赡养老人作为义务,国家从法律上明文规定子女对老人必须承担该义务,社会也从道德上去谴责那些“离经背道”之人。中国伦理是以义务论为主旨的,作为元德的孝,自然也是强调义务本位的,其崇尚片面义务的价值取向导致了国人的权力意识淡薄。由于种种原因,当今农村社会传统的家庭养老模式给农村家庭子女造成了难
以承受的重负。
3 传统农村养老保险制度凸显的缺陷
3. 1 传统农村家庭养老模式面临困境 传统家庭养老模式的困境主要表现为两点。一是家庭规模缩小、核心家庭增多。数 10年来计划生育政策的普遍开展,使农村的家庭小型化现象越来越普遍,单个儿女与以往相比有了更重的赡养负担 。随着大家庭的解体,计划生育导致的“4 - 2 - 1”或“4 - 2 - 2”家庭结构日益增多,加之金融危机导致的经济发展低迷及物价上涨,使得家庭负担日益沉重,一些农村贫困户日常生活困难,养老难以为继。二是人口流动加快、代际倾斜严重。随着我国城镇经济体制改革的不断深入及国民经济的快速发展,城市创造了大量的就业岗位,大批农村剩余劳动力转移到城镇各种行业中,受迫于岗位的竞争压力,繁忙于工作和事业及子女的教育和成长,青年父母无暇顾及老年人,对老年人的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。此外,随着改革开放和市场经济的发展,多元化的思想观念使得传承了几千年的尊老敬老文化传统受到了冲击,“养儿防老”已变得不太现实。
3. 2 农村人口老龄化问题突出 根据我国 2000年第 5次人口普查的数据,我国 60岁以上的人口为 1. 3亿,占总人口的 10% (国际上规定凡 60岁以上人口占总人口 10%以上就属于老年型社会)。其中,农村老年人占全国的 77%,而且这个比例还有继续增长的趋势。据中国人口网的主要人口数据统计,2007年 60岁以上的人口占总人口的 11. 6%, 2008年为 12. 0% 。其直接后果之一便是农村养老需求加大,仅靠传统养老方式已经难以满足现实需求。
3. 3 传统土地保障功能弱化 土地对于多数农民来说仍然是重要的生产资料。城市化的迅猛推进使得许多农民的承包地被大量征用,农民所得到的只是极少的土地补偿费,使得农民生活水平下降现象相当普遍。另外,受我国土地所有制的制约,农民只能出租土地和转让土地使用权,不能出卖土地,这就使他们在年老失去劳动能力后不能变卖土地以供所需 。所以,依靠土地保障老年人的养老问题是不可行的。
3. 4 进城民工养老问题突出 目前,我国进城务工经商的农民约 2亿多人,他们依然拥有对土地的承包权及由此得来的土地保障。他们面临的风险主要是工伤、疾病以及由此产生的养老风险。据统计,只有 6 000万农民工有着固定的劳动关系,而买有工伤保险的农民工只有 3 000万。如果农村没有得到社会保障的覆盖,“三农”问题将更为突出,这将不利于农业的社会化发展和社会的稳定。
3. 5 相关法规制度不完善 目前,我国推行农村社会养老保险的依据除民政部 1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案 (试行) 》(以下简称《方案》)外,几乎没有其他规范化的法规。由于没有相关的专门法规,各地农村在实践中没有有力的立法依据,只能出台一些暂行办法,大大降低了地方立法的规范性、长期性、稳定性,而且《方案》只是简单地根据当时的社会状况将保险对象定位在“非城镇户口,不由国家供应商品粮的农村人口”范围内,忽略了随着经济体制改革和城镇化发展的加快,必然引起就业结构的变化和农村剩余劳动力向城镇转移这一客观规律,保险范围受到了极大的局限 。
3. 6 政府主体责任的缺失 政府责任的定位不清、角色不明、职能缺位,形成了农村社会养老保险制度进一步完善和发展的瓶颈,主要表现为以下 3点。
3. 6. 1 政府未尽到制度供给的责任。制定符合我国农村实际情况的、科学的社会养老保险制度,是政府的责任。原有《方案》因不符合农村实际、在实行过程中出现许多问题而被多数地方“舍弃”。到目前为止,仍没有一套符合当今社会发展的社会养老保险制度,政府未尽到其应尽的制度供给责任。
3. 6. 2 政府未尽到资金支付责任。从世界发展趋势来看,在农村社会养老保险的发展中,政府必须作为主要的资金支持和缴费补贴方。当前的经济及社会发展已说明社会养老保险若缺乏政府的组织与资金支持是难以成功的,也无法发挥出其应有的作用。我国出台的《方案》中虽规定了资金的筹集“坚持个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则”,却没有规定国家财政必须履行投入职能,政府并未尽到资金支付责任。
3. 6. 3 政府未尽到强制推行责任。强制性是社会保险的特征之一,而我国的农村社会养老保险缺乏统一的立法,在《方案》中只明确了农民参与的自觉性,没有强制农民参与,强调的是自愿、自主参与,这与真正意义上的社会保险应该由政府统一通过立法强制实施的方法是相背离的。明确我国农村养老保险供给主体及其责任,对发展农村养老保险事业具有重大意义,而我国政府并未尽到对社会保险强制推行的责任。
3. 7 政府建立农村养老保障体制的动力不足
中央财政虽然每年都会通过转移支付来缓解一些地方的养老保险压力,但这部分资金大多用于城镇,对农村的支持很少。在地方政府的实际工作中,高级别的政府部门往往把责任推给下一级,导致最后建立农村养老保障的责任实际落到县、乡两级。但县、乡级基层政府没有足够的动力来关注农村养老保障问题 。长期以来,理论上的误区使国家对建立农村社会
养老保障制度缺乏足够的重视。
3. 8 农村养老保险基金筹集困难、管理不规范
3. 8. 1 基金筹集困难,保障水平低。《方案》中规定基金的筹集“坚持以个人缴费为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”,但在现实中却难以实现。首先,受传统观念影响,许多农民还是选择家庭养老方式,对农村社会养老保险在观念上难以适应和认同,行动上缺乏主动性,而且近年来农民收入增长缓慢,消费支出却增长很快,能够用于储蓄的部分很少,从而降低了农民投保的积极性。其次,大部分地区的集体经济非常薄弱,集体补助很难得到落实,而地方政府和国家财政也没有给予有效的资金和政策扶持。再次,现行制度供款额度低,缺乏吸引力。《方案》规定农村养老保险的月交费标准设有 10个档次。即使按照最高标准 20元每月来算,足额缴纳 40年,按照领取 10年来计算,每月可领取的养老金也只有 80元。而 2008年农村人均月生活消费支出为 305元。在忽略通货膨胀和工资、物价指数调整机制的情况下,40年后每月 80元的保险金能提供的保障微乎其微,现行养老保险制度并不能激起农民的积极性,基金筹措遇到困难,农村社会养老很难开展起来。
3. 8. 2 基金管理不规范。目前,建立农村养老保险制度地区的养老保险基金是以县为单位统一管理,主要用于购买国家发展银行的债券或直接存入银行,保值增值渠道单一。提取养老保险金 30%的管理费,也大大妨碍了基金增值。在我国农村,社会养老保险基金一直由民政部门独立管理,征缴、管理、使用三权集于一身,缺乏有效的监督。贪污、挥霍、挪用基金时有发生,基金安全存在隐患。此外,因缺乏专门的投资机构,基金运营得不到专业指导,产生了各地农保基金无序运营的状况。农村养老保险的主要业务工作由县级及以下的机构承担,县级机构既负责收费核算、发放,又负责基金的运营、管理,造成基层工作任务繁重,使其无暇对基金进
行良好的管理和运营 。
3. 9 国家财政缺位 社会保障制度属于社会基本制度,普惠性是社会保障制度的一个重要特征。享有社会保障是每一个公民的基本权利,而保证这一权利的实现也是政府必须承担的责任。作为社会保障制度重要组成部分的社会养老保险制度应是所有社会成员享有的权利,不应该受到任何形式的政策歧视与制度歧视 。但长久以来,国家都忽略了对农村的支持,把精力投放到了城镇的发展与完善中,造成了城乡发展不平衡。对于农村社会养老保险,国家财政并未承担起主要支出责任。
4 构建新型农村养老保险制度的路径探索
现阶段,农村因养老问题出现的家庭纠纷和矛盾增多。此外,我国农村人均占有农地减少,使得以土地收入为主的农村老年人口失去最基本的保障,土地的养老功能受到削弱。现代市场经济浪潮及多元文化对传统价值造成的冲击,也使传统的家庭养老模式面临挑战。随着中国农村人口老龄化的加快,未来我国农村养老问题将会更加突出。《中华人民共和国老年人权益保障法》第 3条和第 4条规定国家和社会有义务保障老年人的生活、健康及提供物质帮助。农村老年人在青壮年时期对国家及社会的发展做出了巨大的贡献,政府有责任与义务去保障农村老年人的老年生活,真正地做到老有所养,而不应当把赡养老人的义务仅仅强加给子
女。政府应建立相应的农村养老保险制度,并随着经济及社会的发展从各方面不断加以完善。为此,必须探索建立新型农村养老保险制度的对策及路径。
4. 1 继续发挥土地的保障功能。在中国的乡土社会中,土地占有重要地位。长期以来,土地是广大农民的“衣食之源、生存之本”,在充当农业经营中最重要生产要素的同时,也成为农民最基本的保障依托,承载着生产与保障的双重功能。目前农业收入仍是农民收入的主要来源,土地仍是农民维持生计的最后依托,靠土地养老依然是绝大多数农民的选择。要使土地真正发挥养老保障的作用,就要保证土地的收益,使其能够真正担负起农民养老的重任。这就要统筹解决好“三农问题”,缩小三大差别,走共同富裕的道路 。
4. 2 把进城失地农民和民工纳入城镇养老保险体系 。对于失地农民,实行以土地换保障,把他们纳入社会保障的覆盖范围中,是解决其养老问题的途径之一。但目前多数地区的做法仅仅是从给农民的补偿金中扣除一定比例直接纳入到政府的社会保障资金账户,这明显是不够的。改革开放以来,政府通过低价征用农民土地,至少使农民蒙受了 2万亿元的损失,在这种情况下,政府应该从土地收益中分出一部分作为养老保险基金,专款用于失地农民的养老保险。对于长期在城市工作的民工,应积极、有序地将其纳入城镇基本养老保险体系,促进其由农民向市民转变。这既是我国社会经济发展的必然要求,同时也与 2004年我国劳动与社会保障部提出的将农民工逐步纳入城镇企业职工范围的建议相协调。
4. 3 建立农村养老保险制度的法律保障机制 。目前我国农村社会养老保险制度法规极其缺乏,仅民政部在 1992年颁布了《方案》。随着社会的发展,《方案》已落后于中国农村养老保险实践,使得农村社会养老保险处于无法可依的状态。因此,政府必须尽快制定符合中国农村发展状况的养老保险法律法规,为我国农村养老保险提供法律依据和准绳,明确各个工作单位的权力、责任和义务,保证农村养老保险制度尽快步入法制化、制度化的轨道,并顺利运行。
4. 4 确立农村养老保险中政府的主体地位。社会养老保险在农村的发展历程表明,政府角色不明、职能缺位是制约其发展的主要原因之一。社会保障是一种政府行为。首先,养老保险是整个社会保障的重要组成部分,是典型的公共产品。作为一种收入再分配的工具,养老保险应通过“税收—转移支付”的方式来缩小居民的贫富差距,其供给主体只能是政府。其次,保险市场在农村地区的严重“失效”客观上要求建立起以政府为主体的农村养老保险体制。再次,社会保险是法律规定政府应承担的责任。宪法第 45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”。这里所指的公民包括城镇居民和农民。目前农民被排斥在整个社会养老保险制度之外,在很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策使然,是对农村劳动者的不公平待遇。建立以政府为供给主体的农村养老保险制度是我国经济发展的现实需要。
4. 5 结合实际,建立多层次、多途径的养老保险制度。我国农村地区幅员辽阔,农村经济发展不平衡,东、中、西部地区差距很大,各地的财政实力各不相同,在建立农村养老保险制度的过程中,应针对不同地区采取不同的社会养老保险制度模式。同时,政府也应根据各地区的经济状况给予不同的财政支持。
4. 6 做好资金筹集,加强规范管理
4. 6. 1 资金筹集应坚持可持续、适度和法制化原则。总体上看,目前我国农村经济发展水平普遍较低,农民收入不高,要完全依靠农民个人力量建立养老保险制度是不现实的。资金供给应以政府为主、集体援助为辅,个人缴纳一小部分,并以法律法规明确三方缴纳费用的比例,让养老保险制度的建立及实施有法可依。
4. 6. 2 加强管理工作,提高管理水平。可设置“养老保险基金管理中心”,专门负责农村社会养老保险基金的征缴、账户管理和给付工作。可以利用现代网络技术,让参保农民可随时、随地办理缴费、查询和领取养老金手续。应建立健全管理制度,不断提高管理人员素质和管理水平,确保农村养老保险工作地有序推进;尽快制定和完善有关法规,明确农村社会养老保险基金的征缴范围、标准、给付及相关部门的职责等。同时, 可以请专业机构对基金进行投资,提高农村养老保险基金的保值增值能力。
4. 7 加大财政对农村养老保险的扶持力度。社会保险属于国民收入再分配的一种形式,其责任主体是国家或政府,社会保险基金筹集由政府、集体和个人三者承担,因此,政府承担的最根本的责任就在于扩大财政在农村社会养老基金中的支出比例,确保所投资金落实到位。然而,长久以来,绝大多数参保农民的养老保险费基本或完全由农民个人缴纳,大多数农村集体不是因为经济实力薄弱就是不愿意承担相应的责任,而国家的所谓政策扶持也多流于形式。在这种模式下,农民没有参保的积极性 。国家应从公共财政预算中安排专门的资金用于农村养老保险,资金应随经济的发展同步增长。
4. 8 强化政府对农村养老保险的监督管理责任。政府监管是农村养老保险制度得以正常运行的重要保障。只有严密监管,各个环节才能有效衔接,有限的资源才能得到合理利用,从而获得效益的最大化。随着制度转型的深入,会出现越来越多的新情况和新问题,监管的难度越来越大、重要性越来越强,对政府的要求越来越高,监管不力的后果会越来越严重 。尤其应重视对工作人员及流程的监管,要不断地提高工作人员的能力,同时可以利用现代网络技术提高工作效率,建立参保农民的个人账户,方便参保农民查询、监督 。
4. 9 完善农村养老保险的相关配套措施。首先,加大对农村养老保险的宣传力度,营造良好的外部环境从而使农民充分认识到参加社会养老保险的必要性,提高农民参保的积极性和自觉性。其次,提高各级领导干部对农村养老保险重要意义的认识,各级领导干部应该以高度的责任感和使命感,在可能的条件下大力促进农村养老保险工作的开展。最后,重视农村养老保险的社会化服务。包括:养老金缴付支出、投资运营及发放等服务;举办老年人权益咨询活动;为农村老年人提供健康咨询、健康检查等医疗保健服务等,这些服务作为养老保险制度的衍生物,是养老保险制度顺利推行的润滑剂 。
5 结语
在养老保险中强调政府的责任与义务并不意味着子女不用承担任何责任,父母与子女的权利与义务应是从契约形式上加以安排的。子女对父母的感恩责任是与父母所尽义务成正比的。随着经济的发展,传统的农村养老保险制度的缺陷逐一显露,由农民个人缴纳全部或大部分的农村养老保险基金是不现实的。要建立新型的农村养老保险制度,首先必须制定符合农村发展的法律法规,使农村养老保险制度有法可依;政府必须承担起主体责任,加大财政对农村养老保险的扶持,承担起保障老年人尤其是农村老年人养老的责任与义务,建立并不断完善农村养老保险制度,对工作人员、工作流程及资金进行严密的监管,保证农村养老保险制度的贯彻落实,真正建立和谐的社会环境 。农民作为国家长治久安的根本保障,应当得到充分重视,保障农村老年人的权益,从根本上推动了社会、经济的持续发展。
作者单位:华南农业大学公共管理学院