一、变“无限责任政府”为“有限责任政府”
在公共管理、公共事务的范围日益扩大的社会条件下,政府不可能无限制地扩大机构、人员,增加财政支出。要使政府的能力和其作用相符合,就必须使政府在保持适度规模和有效的前提下,最大限度地提供各种公共管理和公共服务,并进而推行公共管理社会化。农村税费改革前,乡镇政府出人出钱把各类社会事务都包揽过来,几十年实践证明,乡镇政府管得过多过细,管了许多管不了也管不好的事情。现在取消了农业税,乡镇政府从以前的催收催种转到了为群众提供公共管理和社会服务上,其工作重点也已转到了农村公益事业的建设和如何为百姓提供便捷、周到的服务上来。为此,应根据市场经济和群众的愿望需要,进一步规范乡镇政府的工作职能和事权范围。该乡镇政府管的,必须管好,不该管的或者管不好的就不去越位管理。凡是国家法律规定应由县级部门承担的管理事项,乡镇政府就不要要求基层人员去抢收、抢管;凡是上级职能部门要求乡镇政府配合的工作,其办事经费必须由上级部门承担。乡镇政府要建立与社会主义市场经济相适应的政府管理机制和运行机制,退出不该管的领域,集中人力、物力搞好农村经济结构调整、农村市场监管、便民服务和农村公益事业建设。
二、变“以钱养人”为“以钱养事”
十六大报告明确指出,各级政府要进一步转变职能,改进管理方式,提高行政效率,降低行政成本。取消农业税后,农民负担明显减轻,但地方财政收入也相应减少。中央从经济发达地区转移过来的财政支付,是要求给贫困地区群众办好事、办实事、发展地方经济的,然而这些转移支付资金,在实际工作中却被大量用于支付基层工作人员的工资上了。国家财政是公共财政,公共财政就应该考虑为公众办更多的公益事业。这种“花钱养人不办事”的行政管理体制显然违背市场经济形势和广大农民群众的要求,必须进行改革。乡镇管理需要从粗放型转变为效率型,高成本管理转变为低成本服务。在操作实务中,乡镇政府应将执法性事务和服务性事务分离开来,将原有的行政执法部门集中整合在社会事务办公室,将服务性职能部门集中整合在便民服务中心。对乡镇政府必须承担的工作任务和工作服务,则本着“减人、减支、减事”和“以钱养事”的原则,向社会企业、中介组织、服务团体或公民个人购买社会服务。以养事定种类,走企业化经营、市场化运作、社会化服务的新路子。加大对公益性事业的投入,提高农村公益性服务水平。
三、变“刚性管理”为“柔性服务”
在税费改革前的乡镇管理体制下,乡镇的主要职能就是管理好一方百姓,政府的主要工作就是向老百姓收缴公粮,指挥农民冬天挖河。乡镇干部以老百姓的“父母官”自居,工作方法简单粗暴,时时处处都是行政命令和胡乱指挥。乡镇政府的工作随意性很大,“政府签字,群众买单”现象很普遍。为兴办乡镇企业,乡镇政府可以不受限制地增加乡统筹和村提留;为养活乡镇临时工,乡镇领导一急之下可以通过专项集中服务活动向部分农民要钱要粮。乡镇政府在“收费养人、养人收费”的体制运行中将管理职能发挥得淋漓尽致,绝不允许任何农民群众对乡镇政府的权威提出任何异议。而在税费改革后,乡镇政府已无法将手伸向农民群众,老百姓也不再害怕乡镇政府干部。乡镇政府只有通过向群众提供各种社会服务才能彰显存在的必要。正像温家宝总理所说的那样,必须创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。在村级自治化程度尚不高的相当长一段时间内,乡镇政府还将继续存在并在发挥作用,但它必须适应市场经济的需求,围绕农村社会经济的发展,向广大农民群众提供政策服务、公共产品服务、科技信息服务和市场需求服务。在提供服务的过程中,乡镇政府的工作策略会富有“弹性”,服务措施会很有“柔性”,行政效率会越来越高,服务质量会让群众越来越满意。
在免征农业税的新形势下,对乡镇政府的职能定位要统筹考虑城乡经济社会协调发展、基层民主政治建设、农村市场经济发展状况、农民群众的真正需求等各种因素,对乡镇政府所应承担的职责任务既要梳理细化,又要概括提升。依笔者来看,将“无税”时代乡镇政府的职能升华为“为百姓生活服好务,为群众致富铺好路”最为贴切。它不仅言简意赅、广泛包容,而且还集中体现了“执政为民”、“以人为本”和“构建和谐社会”的政策宗旨。结合当前农村实际,乡镇政府职能可以引申为五个具体方面:
第一,宣传法律政策,促进村民自治。这主要是指,乡镇政府要认真贯彻落实好党和国家的各项方针、政策,宣传法律、法规知识,搞好普法教育;依法行政,切实维护农民群众的合法权益,保护其种粮致富的积极性;强化基层民主管理,加强农村基层党组织建设,努力构建农村和谐社会。
第二,积极发展农村经济,切实增加农民收入。这主要是指,乡镇政府要加强农村一线工作,积极组织农民群众抓好农业生产;科学指导农村结构调整,加强农业综合开发;进一步健全农村社会化服务体系,完善农业支持保护体系,推进农业现代化;鼓励、保护农民兴办各种经济合作组织,正确引导农村富余劳动力向非农产业和工业城镇转移;切实增加农民收入,不断提高农民生活水平。
第三,加强社会管理,创造良好发展环境。这主要是指,乡镇政府要进一步规范农村集体经济管理,推进村务、政务公开;抓好人口与计划生育工作,保障妇女和儿童合法权益;加强安全生产和公共安全,组织好抢险救灾、优抚救助工作;及时上报和处置重大社情、疫情和险情,保护好人民群众的生命财产安全。
第四,发展公益事业,提供公共服务。这主要是指,乡镇政府要搞好乡村公共设施建设和小城镇建设,创造良好的农村发展和居住环境;关注群众生活质量,切实提供健全的社会保障服务;发展科教文卫事业,提供经济发展和社会进步的各类信息服务;丰富农民群众的业余文化生活,促进农村精神文明建设。
第五,加强综合治理,维护社会稳定。这主要是指,乡镇政府要积极主动地调节群众民事纠纷,接待上访群众,化解社会矛盾,处理好群体性、突发性事件,保证社会公正,保护农民群众的合法权益,维护农村正常的生产、生活秩序,保持农村社会大局稳定。
(作者单位:郑州大学公共管理学院)