• 摘  要:村务公开是农村的一项阳光工程和民心工程,在取得一系列成就的背后还 存在很多的不足。本文以广东云浮市郁南县平台镇石台村为例,探讨了当地村务公开参与主体村民以及客体环境现状,对主客体的互动提出构建。
    关 键字:村务公开  主体村民  客体环境
     
        自2006年3月起,云浮市在31个村实施“活力民主,阳光村务”工程试点,走出了一条推进农村管理民主的“云浮模式”。这一模式得到了国家民政部、省 委、省人大有关领导的充分肯定,并引起众多媒体的关注和报道。“云浮模式”实施的情况如何,是否得到了广大基层干部群众的支持和村民的支持呢?为此,笔者 于来到粤西边陲郁南县平台镇石台村进行为期6天的农村调查,主要考察该地的村务公开现状以及存在的问题,并就此提出相关的思考与建议。要解决此问题应该从 参与村务的主体与客体环境两个方面予以考察。
        一、村民:村务的内在主体
        村务公开是指在一个村民委员会的辖区内,村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的活动情况,通过一定的形式和程序告知全体村 民,并由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。 在村务公开中,村民是作为村务的重要元素,其政治参与意识与能力决定了村务能否得到有效的实现。村民的构成成员按照是否具有职权,可以分为村务人员与普通 村民两类。但无论村务人员还是普通村民都是村务公开得以运行的内在主体。
        村务人员是指村务执行机构的人员,包括村委会委员、三组(召集组、监督组、发展组)成员、村民小组长。村务人员负责村务、村财的运作,公开财务情况等职 能,发挥组织管理作用,是村务的实施主体。村务人员的公开态度、行为等条件是普通村民参与的必要条件。村民政治参与的实现离不开村务人员的实施行为,否则 村民在村务参与的运作中会一路受阻。但是,笔者在石台村调研发现,在村务公开的过程中,村务人员与普通村民之间存在张力。
        (一)村务组织结构健全,乐意接受监督;但是反馈意识淡薄,轻视亲近民众。
    在石村,党支部主要由4人组成,分别是支部书记、支部副书记、和两名委 员。村民委员会5人组成,分别是村主任、副主任、文书、妇女主任和调解主任,其中,村主任和党支部书记“一肩挑”。发展组、监督组、召集组分别由三人担 任,另外,每个村民小组设组长两名。不同结构人员在村务实施中各自担任不同的职责。(如图1)可以看出,石台村的村务人员结构是健全的。进入石台村村委 会,笔者就发现四周的墙壁贴满了该村村务的执行机构的人员职能以及《云浮市实施“活力民主,阳光村务”工程的指引(试行)》。
    图1:
     
        同时,该村村干部拥有实行村务公开的内在驱动力,抛弃了“无用论”、“麻烦论”思想,没有抵触情绪,没有思想包袱,愿意接受“村务公开,民主管理”实施细 则。村委会党支部书记、村主任Y 说:“村务化解村民与村委会的误解和矛盾,给群众一个明白,给干部一个清白。以前面对村民的质疑有理说不清,现在有村务公开,有了明白账本,可以理直气 壮。” 文书C也表示:“村务公开可以监督,促使政员清白。”
        但是笔者走访发现,该村村务人员注重公开之前的流程,村务公开前都由村两委班子讨论,经村民代表大会讨论认可,由监督管理小组签字确认。通过村书记主审、 主任复核、会计监督外,还要经理财小组成员签字盖章这样一系列的监督。但是,该村的村务人员却轻视了公开之后的结果,有公开无落实,很少认真考虑公开后如 何收集群众的反馈意见。当然,其他民意村务人员也没有引起足够的重视。有村民W反映:“那些村干部都是办公室里的闲人,无事不登三宝殿,只是要收钱的时 候,我们才能看见他们。”但是,村委会委员对这一说法却表示委屈,解释说:要管理的事情越来越多,难度越来越大。村里现在在动土的铺路工程,加之自然村之 间经常发生土地纠纷,我们工作量并不轻少。通常,村委会成员的周末公假基本被占用。
        (二)村民参与意识增强,村民监督意识高涨;但是参与能力较低,存在明显差异。
         从村民角度看,现代政治社会学研究表明,国家权力有着不断扩张的强大惯性,如果缺乏足够的制约手段,最终将会吞噬整个社会机体内部的自组织系统和自治能 力。所以,在村务公开实施过程中,我们也就不可缺少必要的约束。在现代社会,村民正是村务实施的约束力,其作为参与村务的主体,是实现民主管理的重要环 节,是村务能否得到有效监督的关键,是这个社会机体内部的自组织系统和自治能力的保障。村民的参与意愿、参与能力、实际行动都将影响村务的开展。塞缪尔 •P•亨廷顿曾说:“参政的扩大化是现代化的必然后果。”从全国总体情况来说,由于我国市场经济改革的深入,“以人为本”的政治文明的发展,村民参与政治 意识的加强,都预示着我国村民村务参与范围扩大化的进步趋势。但是,村民的政治参与意识并没有随着市场经济的深入而递增。
        但是笔者发现,村民的参与意识增强,但是村民之间政治参与意识的发展很不平衡,不同阶层、不同家庭经济层面、不同职业的村民的参与意识存在着明显的差别。 从调查结果来看,了解或基本了解村务公开的村民占80%,一点不知道的占20%。参加过村委会公开会议的村民占40%,当发现村务公开的内容虚假 时,35.7%的村民选择会去找村干部或上级领导反映,而一点不知道、不关心、不反映的以教育、经济、地位较底层居多。这表明,教育程度、经济水平、社会 地位等因素决定村民政治参与的情况。贫困村民把自己当作国家和政府的附属物。如村民C如是说:“由于粤西属于欠发达地区,村集体收入很少,如果我们不监 督,就可能出问题。这钱又不是村干部的,我们有义务有权利关注。”但更多的弱势村民反映:“村务这是他们的事情,我们没时间去管”。任何一项客观上存有既 定要求的活动来说,参与主体的态度会影响活动效果,村务监督也不例外。石台村全村共390住户,村民总人口为1739人。受教育水平集中在中小学,大学生 (含研究生和大专生)几乎没有。再加之,村民不具备足够的政治实践技能,所以不可避免不少村民表示“心有余而力不足”,监督受制于能力的欠缺,在参与中难 以作出应有的判断和行为。
        (三)村民参与要求不断,实际行动不足
        不管是民主意识还是监督意识角度,村民都有较强的共识:村务是大家的,大家都可以参与管理、监督。据村委会委员反映村民对参与渠道要求不断增多,村民抱怨 不能参加党政部门和有关单位举办的座谈会,缺乏途径反映他们的呼声,希望有更多地参与渠道,将其愿望和要求纳入党政和政府决策过程。但是实际行动却很少。 村委会严格按照《云浮市实施“活力民主,阳光村务”工程的指引(试行)》,有严格的公开内容以及公开时间,但是村民实际参与观看的人不多,提出质疑或者批 评建议的就更是稀少。究其原因主要是:其一,近年,石台村民大面积改种无核黄皮、沙糖桔具有地方特色的水果,农业结构的变革填充了农民平日农闲的时间,无 暇关注村务;其二,绝大多数村民对政治参与主要是从自身的利益尤其是经济利益的需要出发来参与政治的。对于跟自己利益没有直接关系的村务关注积极性就显得 低了。
        二、环境:参与村务的外在客体
        参与村务的管理实际上是普通村民试图影响政治决策和政治过程的一种政治参与行为。这种行为的发生受到环境因素的制约。在这里笔者根据环境的物质性与否,将 环境划分为两个层次:硬环境要素和软环境。所谓硬环境,是指由传播活动所需要的那些物质条件、有形条件之和构筑而成的环境。 软环境是相对硬环境而言的一个概念,它是指物质条件以外的诸如政策、文化、制度、法律等外部因素和条件的总和。 硬环境、软环境要素的综合作用对参与主体起到一种外在的决定性和规范性。
        (一)从软环境维度看,软环境在村务公开中有着巨大的牵动作用和重要的基础作用。抓软环境就是抓基本。机制是软环境的重要组成部分。
        1、制度化、规范化的公开机制没有落实最基层。
        石台村占地面积为5平方公里,有7个自然村,13个村民小组。调查中,我们发现村干部与村民沟通,这种沟通往往以“自然村”为中心而展开的,本自然村的村 务收支情况也是各村民关注的重点,但是最基层的村务正是最薄弱的环节。石台村委会的村务公开搞得红红火火,公开栏也颇为整洁宽大。但是,村民反映村委会村 务公开收支是七个自然村的,涉及范围大,且公开也只是一串数据,难于监督。基于这种情况,使得更多的村民把目光锁定在本自然村的村务公开。遗憾的是,制度 化、规范化的公开机制没有很好地落实到各自然村。调查期间,笔者发现自然村的村务公开没有规范的表格,只是在墙壁上的破旧黑板上,写着密密麻麻粉笔字。细 看,才看清写着村集体的收支情况。有一些已经是斑驳一片,粉笔字迹模糊不清。据悉,内容更新是一年一次。村干部的解释是:自然村的村务收支变动不大,每月 公开将会增加没有必要的工作量。但是对此村民却有另一番意见,普遍村民认为村务公开要按月或季度公开,年终公开势必会对财务有遗忘,造成监督的缺位。
        2、反馈机制异常疲软。
        在调查中我们注意到村委会只是负责将纸张上贴,很少认真考虑公开后如何搜集群众的反馈意见,没有发挥出传达民声、维护民益的桥梁作用。村民反映该村口现在 在动土的铺路工程,村干部不经过与村民的商讨就下达了被征土地每亩补偿,并没有经过决策——反馈——修改。这种不注意收集村民意见的做法,客观上导致“公 开没用”、“干部说了算”或“发现问题也没地方解答”,最终使得村民对村务公开与民主管理工作失去信心。村民Y反映:“问题反映到市级以下的机构,没人会 理,他们充耳不闻。”村民Z补充说明:“珠江台、南方台的报料电话又打不通,若干部没做亏心事,为什么对我们的电话进行处理?”虽然其中抵触情绪不是十分 强烈,但是明显可以感受到村民的低政治功效感、不信任感。可见反馈机制非常疲软,也反映了干部与群众出现沟通的断层。
        (二)从硬环境维度看,主要是指村务公开的一些设施。其重要性、紧迫性不能忽视,硬环境能对主体、以及客体中的硬环境有着能动作用,优越的硬环境有一定的 促进功效,否则有或多或少的限制作用。石台村的硬环境存在设施简陋、渠道单一的不足。
         石台村属于典型的农业村,经济较为落后。当问到实行村务公开最大的困难时,村委委员一致认为缺乏必要的工作经费。的确,村务公开是一项系统的民心工程,必 须有必要的形式作载体,公开墙、公开栏的制作及维护均需一定的经费,但目前村级没有专门的经费保障村务公开工作实施。村委会的公开栏都及其简陋,尤其是自 然村的宣传条件,一块斑驳的黑板或者在黄土上的粉刷墙写着密密麻麻的字。
        当然,石台村更没有广播设置,也没有宣传标语,宣传渠道非常有限。每一农户虽然都有通讯工具,但是村庄中有电脑的人家不到5户,村委会办公室也只有一台电 脑。不管是全村的还是各个自然村的村务公开都没有充分利用其他方式和渠道,只采用上墙公布的单一形式。笔者通过与村民的交流,发现村民对村务公开事项知之 甚少,具体公开时间都鲜有人知。在这种情况我们很难奢求村民能够自发的参与到监督中,履行监督权利。可见在村务公开建设中宣传还存在着很大的不足,落后的 经济制约村务全方位、多层次的公开。
        三、积极行动:村务公开的出路
        针对石台村存在的问题,笔者认为,没有落实,一切都是空谈。通过分析石台村村务公开参与主体以及客体环境的现状后,要实现“活力民主、阳光村务”的目标, 找准对策、积极行动创建村务主客体的互动,是村务公开的出路。而成功的最核心思想在于落实。
        (一)激发参与意识,提高政治技能。
        这是村级公开的保障和推进力量。在当前村干部人员少的情况下,尤其要提高参与意识、提高村民政治技能。参与意识的提高要重视政治意识形态内容的普及宣传, 特别是偏重该村处于社会底层的无政府阶层、注重范围的扩大,打造全村民自主参与意识。其次,该村无政府阶层对自己在政治系统中的影响力没有足够的信心,村 务人员应该重视普通群众的意见、建议,应该询问其意见,采纳合理好的建议,提高其的政治功效意识,转变对政治问题和政治活动态度。
        当然,石台村的村民普遍存在着参与能力相对较低的问题。所以,我们还应该从技术的角度来谈论政治参与问题,改善村务公开现状需要提高村民的政治技能。应当 发挥多种媒介和机构的作用,一方面,对村民进行必要的政治技能培训。针对该村的农户生产、休闲情况,培训最好能在珠江台晚上八点以后播放讲授片。根据调 查,我们发现农户集中空闲的黄金时间为中午以及晚上八点以后,而农户最常看的电视台为珠江台、其次为云浮市电视台,平均每户家庭在晚上看珠江台或市电视台 的维系时间长达两至三小时,所以云浮市能加大村务宣传的投入,在珠江台或者市电视台播放政治技能培训片,效果将会显而易见。考虑到经济费用,编印简报、出 墙报等形式培训有关技能也是不错的选择;另一方面,指导村民的政治参与活动,解答公民所遇到的问题和困难,使公民的参与活动顺利进行,并从中更好地体会和 掌握村务参与的技能。例如,村务公开当日,村务人员担任村务解说员,做到群众有问必答、有疑必解。这样,就不仅能提高村务参与的技能,也能避免有的村民对 有些公开内容仍不清楚、不理解,以致经常会产生误解。
        (二)掌握村情民意,增进干群互动。
        掌握村情民意有利于缩短了干部与村民的距离。了解群众所思、所想、所急、所盼,是做好群众工作的基础和关键。针对本村情况,具体的做法有:其一,探索和建 立基层干部与广大农民群众“零距离”沟通交流方式,面对面解决群众问题。例如可以成立“集思广益日”。每月或者每季度设置一个固定的集思广益日,这一天, 村务人员随机入农户与村民对村民关注的问题进行交流、对话,了解村民的想法,增进干群互动。其二,根据本村农民的意见,将制度化、规范化的公开机制落实各 自然村,各个自然村仿照村委会的落实程序进行村务的详细公开。其实,每个月的10号,各个自然村都需要按照程序对其自然村的支出等进行汇报和上报,所以公 开机制最基层的落实,并不会增加工作量。当然,关于公开机制是否要落实到最基层以及公开的时间频度多少,石台村可以召开村民大会,集思广益,最终制定最适 合的村规民约。
        (三)拓展公开渠道,实现活力民主。
        调查期间笔者发现:虽然该地农民农业结构的改革,使得农民更加忙碌,但是,一般夏天中午十一点至下午三点以及晚上八点以后,农民都会呆在家里或者街头巷尾 闲聊。那么,结合本地这种情况,为了扩大宣传教育面,本着务实、节俭的原则,可以建立一个广播,充分利用空挡时间向农民这段空闲宣传村务公开的意义、方 式、方法、要求和本村的村务动态。其次,要充分运用村民会议、村民代表会议等各种形式开展全方位、多层次的公开。调查期间,笔者翻阅了村委会的会议记录, 发现村民委员会几乎没有召开过村民会议进行商讨。若可以召开会议公开,那么未必不是一件经济实惠的事情。再次,要采取一些灵活多样的辅助形式,例如印发公 开单,向每户发放公开信进行公开。最后,由于该村的农业的一些特点,召集组的召集展开村民会议的职责是虚位的,该村可以根据石台村的实际,将召集组的职责 进行增补,将其确定为召集成员兼公布员,负责对村民本月份的村务宣传,使得村务确实家喻户晓。
        (四)完善监督机制,推进阳光村务。
        推进阳光村务,要完善监督机制,使村民能审视政府。石台村的经济落后,电脑的普及率低,近年发展网络等电子监督机制可能性不大。但是,发挥意见箱、监督电 话等作用,是完全可以实现的。利用意见箱、监督电话等畅通上下对话和沟通的渠道,指定专人负责搜集和整理群众的反馈意见,对群众提出的问题要认真解释和答 复,切忌拖着不办,顶着不办。完善监督机制,监督渠道畅通,方法灵活,形式多样,保障农民群众的监督权,增强村民对干部的信心,让村务在村民的注视中步入 良性的轨道。
        四、结  语
        村务公开是村民监督为政者的一个窗口。村务公开制度的有效执行能够带动村民政治参与意识和积极性。本文通过石台村村务公开的参与主体村民以及客体环境,进 而创建互动主客体的对策的互动与构建得出:第一,经济利益是村民参与村务的最重要的牵动力。由于村务会涉及村民不同程度的利益,那么往往涉及经济利益越 多,就越能刺激其对政治更强烈的兴趣,使得他们的政治功效意识比其他村民都要强。第二,村务人员的权威不仅仅是靠职位、能力建立,还取决亲民程度,村民定 义称职还涉及村务人员是否有收集、反映民意。另外,村务人员的询问,可以提高村民的政治功效意识,增加对自己的影响力没有足够的信心,促使他们对村务关注 力较高。第三,硬环境、软环境的营造都不容忽视,两者综合作用对参与主体起到一种外在的决定性和规范性。落实“活力民主,阳光村务”,要结合本地情况,找 准对策、积极行动营造良好的环境,创建村务主客体的互动。

     

    作者简介:郭 明,1985年1月,吉林省公主岭市人,华南师范大学政治与行政学院硕士生,研究方向:政治社会学,乡村治理
  • 责任编辑:sxh
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