- 摘要:本文认为解决乡镇政权组织面临问题的关键是解决职能错位问题,本文主要目的是对其职能错位做出解释:既有宏观方面压力型体制与管理人员任职制度的原因,又有微观方面管理人员自身目标以及权力集中的原因,因此,解决职能错位关键在宏微观这几个环节上解决问题。
关键词:职能错位、压力型体制、乡镇政权组织
一、问题的提出
乡镇政权组织是中国农村的最基层政权组织,在农村的整体社会结构中,上承国家,下接农村社会,发挥着关键性作用。在我国实行改革、尤其是农村税制改革(费改税、取消农业税)后,该组织暴露出很多问题,遇到很多批评,诸如,乡镇债务巨大;乡镇政权无法提供公共产品;乡镇政权与农村社会的冲突等。针对这些问题,很多行政工作人员和学者提出了很多改革思路,诸,如强化乡镇政权职能;精简机构、减少编制;取消乡镇政权;实行乡镇长选举等。
综合这些思路,本文认为,乡镇政权组织改革的关键在于转变职能。行政学的研究也认为,包括乡镇政权组织在内的整个政府体制改革的大前提在于转变政府职能,行政体制改革本质上是政府职能的调整。 而且,行政体制改革的决策者也将职能调整作为重点之一,邓小平认为,我国存在的“机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任”等官僚主义现象,都与政府职能关系不清,“管了很多不该管、管不好、管不了的事”以及没有管好该管的事分不开的。江泽民认为,如果不在政府职能的转变方面“取得实质性的进展,改革难以深化,社会主义市场经济体制难以建立”。 因此,本文主要目的就是对乡镇政府职能错位的原因做出解释。
二、研究对象概况及方法
本项研究是对乡镇政组织职能错位问题的个案研究。本次调查所选取的A县近几年各方面变迁较快。而乡镇改革正是在社会变迁的背景下提出来的,因此,选取该县的乡镇作为研究对象更有研究意义。
这次调查选取了该县A镇,是该县的县城驻地镇,人口15.8万人,是该县人口最多、面积最大,财政实力最雄厚的一个镇;X镇,辖区内共有人口5.4万人,人口、面积以及财政收入等在该县处于中上游位置;S乡,人口2.1万人,人口较少、面积较小,是该县经济基础最薄弱的乡之一,是省级贫困乡。从该县县级政权下发文件的排序中也可以看出三乡镇的大致情况:F镇排在第1位,X镇排在第6位,S乡排在第17位 。
资料主要来源:一是,文献,笔者查阅了这三个乡镇从2000年至2004年的工作总结和其它文件,主要是看乡镇政权主要干了哪些工作。二是,非结构式访问记录,主要对这三个乡镇以及该县一些县直部门的工作人员,尤其是X镇的工作人员,进行访谈,访谈问题集中在,您认为乡镇政权“实际上做了哪些工作,有哪些是不应该做的,既然不应该做那为什么还要做” 等。三是,通过实地调查所做的观察和体验,笔者在2005年5月份和7月份先后两次到X镇,进行实地研究。
三、概念框架
本文的结论需要用几个概念表达,这里,首先对这几个概念进行详细解释:
1、乡镇政权组织。本文中的乡镇政权组织是指广义上的乡镇政府。现在的乡镇政权组织一般实行“五套班子”甚至六套班子,即,乡镇党委、人大(主席团)、乡镇政府(包括内设机构)、纪律检查委员会、人民武装部,有的地方还设有政协联络组。从已有的研究和这次调查的结论看,乡镇政权各个结构单位间实际上是高度一体的,并且权力是高度集中的,权力集中于党委书记一人手中。因此,本文用“乡镇政权组织” 这一概念指代广义的乡镇政府。
2、职能错位。这一概念主要指这种现象:应该做的工作不去做或没做好,而做了一些不应该做的工作或者说不把主要精力用于应该做的工作方面上去 。
3、压力型体制。荣敬本等认为,压力型体制,主要是指上级对下级的行政压力,主要是指经济方面的。
本研究认为,压力型体制不仅表现为经济方面,而是表现在各个方面,具体到县乡两级政权组织来说,一是,实行“一票否决制”。每年年初,县级政权都以县委或县政府的名义与各乡镇签定目标责任状,主要包括招商引资、社会治安综合治理、计划生育、信访、廉政等几个大的方面,目标责任书规定乡镇政权组织在这几个方面必须完成的任务标准,并作为考核乡镇政权组织成绩的标准,如果完不成,其他成绩算为零。二是,其他一些指标。每年年初,乡镇政权组织要根据全县的计划做出自己的工作计划并报县委、县政府批准,每年年中和年末要向县级政权汇报计划完成情况,完成情况作为考核成绩的标准。这两个方面都是显在的指标,同时还有第三个方面,即,潜在的考核标准,各个乡镇政权组织给县级主要管理人员(主要是县委常委,及常委部门主要负责人,特别是县委书记个人)的形象,每年年末,县级管理人员要对各乡镇的工作打出成绩,由县委工作人员进行统计,这也成为考核乡镇工作的一项成绩,更重要的是给县级主要管理人员的形象本身就是一种成绩,“哪个乡镇干得好干得孬,书记县长心里清楚的” 。这三个方面,尤其是第三个方面,决定县级政权对乡镇政权组织奖赏,尤其是其管理人员,特别是党委书记等的升迁、调动、任免等。这样,县级政权对乡镇政权组织保持一种压力。
4、管理人员的任职制度。乡镇政权组织管理人员由县级政权根据上述制度(压力型体制)进行任免,并且实行短期的、流动任职制度。
“乡镇里的干部,特别是书记和乡镇长,都不能在一个地方长呆,一般情况下三五年调整一次,有的时候,甚至一年就进行调整”。
四、研究发现
(一)乡镇政权组织职能错位现象的存在。
“人类社会总是存在双重现实——一方面是规范体系,应该是什么,另一方面是实际的,事实是什么…” ,社会研究应当区分“应该是”和“事实是”,职能错位就是指“事实是”职能和“应该是”职能之间的不一致现象。
1、职能,事实是
通过查阅三个乡镇政权组织的工作总结,发现,各个乡镇的工作总结大同小异,这里选取A镇2003年工作总结(因为该年度总结与其他乡镇工作总结在结构上更相似)部分内容 :
2003年,A镇按照县委、县政府的总体部署,… …真抓实干,全镇经济和各项社会事业有了长足的发展,社会稳定,政治安定。……
一、民营经济与招商引资工作. …
二、城镇建设工作。…,新建成了一大批住宅楼和沿街楼。
三、农业结构调整及农水建设工作。…
四、财税工作。…
五、计划生育和社会治安综合治理工作。…
六、基层组织建设工作。… …
七、宣传思想和精神文明建设工作。…
八、社会各项事业。教育事业投入加大。…
对各年的工作问题,X镇办公室S说:
“工作总结计划写是那样写,党风也好,反腐败也好,那都是虚的,真正的工作就五大块,社会综合治理、农业结构调整、计划生育、小城镇建设、招商引资跟民营经济,”,“不排除县里突击安排,一旦县里有安排,所有的力量都要靠上去”。
可以由此得出结论,乡镇政权组织的主要职能,事实是,民营经济与招商引资、小城镇建设、农业结构调整、计划生育、社会治安综合治理等方面,而且,从调查来看,乡镇政权组织的职能更多的是在经济方面,特别是形象方面,主要是“领导看得见”的,如“小城镇建设主要就是建一些临街楼”。
2、职能,应该是
在研究乡镇政权时,很多研究运用国家——社会二分分析范式,本文赞同运用中央(国家)—地方—民众(社会)“三分法”这种分析范式。原因,一是,乡镇政权组织角色的变异。乡镇政权组织是具有主体性(agency)的行动主体(agent),它必然与整个政府机构不是完全一体的。二是,人们并不完全认同乡镇政权组织的“国家”角色。“中央的经是好经,全让地方上的歪嘴和尚念歪了”。因此,本文将分别从国家、地方行政官员和民众社会的角度判断乡镇政权组织的职能应该是什么。
(1)从国家的角度看
我国的特点决定我国要建立起“强国家”,“作为后发外生型现代化国家,在世界市场的强大压力下,中国不可能像发达国家那样按部就班地实现自己的现代化。同时,在由传统社会走向现代社会的进程中,社会的总体特征是失范或崩溃。在中国赶超型现代化进程中,面对如此双难,强调国家的重要性完全恰当,也是最为基本的,‘强国家’是必然选择”。
迈可•曼(Michael Mann)区分了两个层面的国家权力。其一是国家的专制权力(despotic power),即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围(range)。其二是国家的基础性权力(infrastuctural power),即国家能力,它指的是国家事实上渗透市民社会,在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力(capacity)。 这里“强国家”的强是指后一种意义上国家权力的强大,即国家能力的强大,在前一种意义上,中国政府已经“是一个很强的政府、一个威力无边的政府,或简言之,一个集权的政府” ,即国家的专制权力非常宽泛。
并且在李强看来,中国目前国家能力下降正是国家权力过大的结构后遗症 。改革前中国的政治结构是全能主义的(totalism),各级行政组织作为国家的缩影,是集政治、经济、安全、福利所有职能为一身的组织。也就是说,各级组织既是公共物品的提供者,同时,又是非公共物品的提供者。改革之前,各级行政组织的主导任务还是提供公共产品;但在改革之后,随着国家工作的重点转移到以经济建设为中心,随着主体利益多元化的发展,各级组织提供私人产品,追求经济利益的倾向逐步占主导地位或至少是相当重要的地位,而提供公共产品往往会降到次要甚至从属的地位。这样,地方行政组织有时可能会运用公共权力来维护、发展本地区及部门的利益,甚至领导者个人的利益;当本单位或地区的利益与上级组织为了更宏观的利益制定的政策相冲突时,不执行或敷衍上级的政策。因此,国家的权威丧失,国家能力下降。
因此,建设一个能力“强” 的国家,就是要建一个有权威的国家,这需要解决由于国家权力过大留下的后遗症,一条路径是使地方行政组织,包括,乡镇政权组织,的权力缩小,即职能范围缩小,限于提供公共物品。从第一点讨论看,很多职能(经济方面的,尤其是形象方面的)已经超出了这个范围,因此,乡镇政权组织存在职能错位。
(2)从社会的角度看
我国正处在由计划经济向市场经济转型时期。市场经济的内在要求是,私人的经济生活须从政治国家的全面的行政干预中摆脱出来,成为自主的社会活动 。农业结构调整、民营经济属于私人的经济生活,显然属于农民自己决策的事情。乡镇政权组织将这些作为自身的职能,是“越俎代庖”,结果给农民带来损失。
“尤其是农业结构调整,给农民带来损失是非常明显的,A镇N村在乡镇合并前属于XJY乡,从80年代中期开始就一直在进行农业结构调整,最初,要求家家户户种山楂,几乎所有能种这种果树的地方都种上了山楂,村民逐渐发现,山楂卖不出去了,就将山楂树砍掉,对土地重新改良,改种别的作物,此后,又经过改种苹果和板栗两次农业结构调整,结果与前者大同小异。最近一次农业结构调整是要求将该村的老品种梨树改良成新品种,但当地的土壤、水分等不适合新品种,结果几乎是绝产,农民将梨树砍掉。”
显然,从农村社会的角度看,经济方面的职能,尤其是农业结构调整,不应该是乡镇政权组织的职能。
(3)、从地方行政官员的角度看
这里调查的地方行政官员主要是县乡两级的行政工作人员。
X镇镇长T说:
“乡镇实际上发展这块职能不是我们的,…,我们没有立法职能,发展职能我们很难干,乡镇应主要干什么呢,公益事业,像社会保障、教育、医疗等这些方面”。
县直某部门Y说:
“现在是市场经济了,乡镇现在干的很多事就不应是它干的了,比方说农业结构调整,老百姓愿种什么就种什么,他只要有的赚就行,像F镇,原先他们种的老品种梨,称搁,跟当地土壤等很适应,镇里非得换成新品种,结果缺水,老百姓把树都杀了,乡镇里别干这些,应该搞好农田水利设施、技术服务等”,“现在农业税也取消了,像民营经济这些不应当是乡镇去干的了”。
县直某部门P说,
“现在是市场经济,经济的事应该由市场来管,当然要搞好宏观调控,乡镇就这么点,还用它宏观调控吗,我看,到县、市甚至省这一级都不用宏观调控”
在这次调查来看,地方行政官员都认为,农业结构调整、招商引资和民营经济、小城镇建设等不应当是乡镇政权组织的职能,而且这次调查中,笔者观察到,他们大都认为乡镇政权组织应将职能主要定位为提供教育、医疗、农田水利设施、推广农业技术等公共服务与公共产品。
从“事实是”职能和“应该是”职能的比较中,可以得出结论,乡镇政权组织存在职能错位现象。经济方面,如农业结构调整、招商引资,尤其是形象方面的,如“挣面子”的小城镇建设等不应是乡镇政权组织的主要职能,甚或有的就不应是这个组织的职能。
(二)职能错位的原因
乡镇政权组织为什么会发生职能错位?
X镇镇长T说:
“这(职能错位)主要是上面的事,中央、省对我们的情况很了解,主要是市、县这一级,它规定这样干,不这样干不行”。
A县原县委书记Q要求某管理委员会(和乡镇同级)的工作要经常“变样”,但该管委会的工作却成效不大,因此,Q批评该管委会主任A工作不力,A辩解说,“没钱,怎变样”,Q说,“有钱还用你吗”。A在说起这件事时说,“领导不讲理你怎么办”。
可见,上级政权组织规定乡镇政权组织将哪些职能定位为自己的职能,这些职能中,有一些是“应该是”不应作为职能的。那么,为什么“事实是”的职能还包括这些呢?
意味乡镇党委书记解释了不是自己“说了算” 的原因,“干好干不好决定了我们的成绩,干不好,镇里有损失,我也有损失。”
至于损失,“镇”只是一个抽象概念,即使没有根据“上级要求做好”,乡镇的农民不会因此有什么损失,相反,可能还会受益(避免上述农业结构调整等造成的损失),乡镇政权组织只是少得几份荣誉,其普通工作人员不会因此有个人利益上的损失(他们的工资及待遇等也是由乡镇管理的),“(县里)领导批评还是批评我吗,都是批评一把手的”,因此,“损失”主要还是他个人的“损失” 。
那么,究竟他担心因没按照上级要求做好而带来的损失究竟是什么呢?
县直某部门L在回答乡镇政权组织是否可以不按照上级要求做的时候,诙谐地说“行,怎么不行,只要他(乡镇党委书记)不想干了,他怎干都行。”
可见,他的“损失”主要是职业生涯方面的损失,即不按照上级规定去做,那就有可能因此而失去“一官半职”或晋升的机会。
为了自己的职业生涯有一个更好的发展,乡镇政权组织的管理人员,尤其是乡镇党委书记,必须将“上级要求”作为职能,县直某部门Y说:
“那些一把手他们怎么想的,就想到按照县里的要求干好了,到时候提到哪个大局里当个一把手”
可想而知,如果这样能让乡镇“一把手”能成为县级“领导”,他更会按照“县里的要求干好”。所以,乡镇政权组织的工作总结的开头都写着“按照县委、县政府的总体部署”(见上文),“按照县委、县政府的要求”,或“在县委县政府的领导下”之类的话。
“上级”规定好了乡镇政权组织应该将哪些工作定位为自身职能,同时,又根据乡镇政权组织完成的“好坏”决定其管理人员能否得到升迁,或找到更好的任职位置,这恰恰是概念框架部分所述的“压力型体制”概括的现象。而对自身职业生涯的影响显然是诱导乡镇管理人员,尤其是党委书记,“按照县委、县政府的总体部署…真抓实干” 的机制,该县原县委书记Q在一次会议上要求“各乡镇、县直各部委”等,认真“做好这次会议部署的工作” 时说,“好好干,官小不了”。
既然,“干的好”就可以帮助乡镇管理人员有一个更好的职位,那么,他是否可以将应该“上级要求”中应该做的做好,并把其它应该做的也做好,不去做不应该做的,从而也达到获得更好的职位的目的呢?答案是否定的,因为,“上级要求”决定了上级政权的关注点(focus point),如果,“上级要求”中有些没做好,那么县级主要管理人员对乡镇主要管理人员的评价就会较低,而“上级(没)要求”的工作做好了,县级管理人员可能并不会注意,更何况,其它很多应该做的,如医疗、教育等公共服务需要较长时间才能做好的工作。而乡镇政权组织管理人员任期比较短。
“A镇给梨树换头后(换成新品种),有一个主要问题就是水,丰水梨没水就是不管,Z书记也说过这事,我给他说,现在国家发改委有这块钱,就是叫建一些水利设施,但是得做出可行性研究报告,当时,他问我,得多少钱,我给他说,得四万来块钱吧,Z书记当时说,咱才在这里干多长时间。”
可见,由于乡镇管理人员任期较短,一些需要时间较长的工作是不会成为他们追求的职能的。那么,他们在短期内追求哪些职能呢?
曾在某乡担任乡长的C在对笔者谈到某乡在县城经过该乡通往一个旅游区的公路两侧载植什么树种时,说,“栽上桃树和板栗,那时(旅游)效果就出来了,还是栽桃树,那见效果快 ,出成绩”。
任期短,那乡镇管理人员主要做一些短期内“出成绩”的工作,这就是为什么“形象工程”层出不穷的原因,显然“上级要求”是上级的关注点,是“出成绩”的,那么将“上级要求”,无论是显在的还是潜在的,作为自身职能是乡镇政权组织的必然选择。当然如果因此有什么责任,主要管理人员也可以以“上级要求”作为理由,而不必承担责任,更何况到问题出现时,该书记等可能已调离而不必负这个责任。
这只是管理人员尤其是党委书记做出的决策,“乡镇又不是他某某某一个人的乡镇”,那么,乡镇政权组织为什么还以此为职能呢?因为,“书记说了算”。对于乡镇行政工作人员来说,“书记在镇里可以决定一个人的命运,不管是谁,不按他说的干,他只要到组织部一句话,就得调走,如果调到另一个乡镇,就得重新干,这几年就白干了。”,甚至对那些最普通的工作人员来说,意味着自己这个“官位”的丧失,“可能连干都干不成了”。
即使,对乡镇党委书记无法任免的“二把手”乡镇长,乡镇党委书记也拥有绝对的权力。用一位党委书记的话说,“我让你是二把手,你就是二把手;我不让你是,你什么都不是”。
权力高度集中于党委书记一个人手中,也说明党委书记拥有“权力”,“在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会,不管这种机会是建立在什么基础之上。” ,这样,他就可以将自己的意志转变成整个组织的意志,这样,整个组织将职能定位为完成“上级要求”的工作,有些不应是其职能,有些应是其职能的却不包含在这里面。
(三)对职能错位原因的系统再分析
通过对以上资料的分析,本文将运用科尔曼的宏观—微观—宏观的方法论对职能错位这一现象做出系统解释。
从宏观方面看,压力型体制和乡镇政权组织管理人员任职制度是乡镇政权组织面临的制度背景。前者以显在或潜在的形式,规定了乡镇政权组织要做的工作,也就是职能,这个体系里有些不应该是其职能,有些应该是其职能却不包括在这里面,县级政权管理人员就是根据这些工作的完成情况对乡镇政绩进行考核,而这些政绩的考核是每年度,或半年度进行一次。在后者的制度环境下,乡镇党委书记等管理人员的升迁、调动、任免都要根据政绩进行,并且短期内就对党委书记等管理人员进行调动。
从微观方面看,乡镇政权组织管理人员,尤其是党委书记,是关注自身职业生涯的“理性”人,自身的目标在于能够有一个较好的调动,为了实现个人目标,在与县级管理人员信息不对称的情况下,要向县级管理人员发出自身能力较强的信号。而县级管理人员的注意力集中于压力型体制的制度规定,在任期较短和实行年度和半年度考核的情况下,根据上级规定做好工作发出信号是最有效率的。并且任期较短,即使这样做而出了什么问题,由于任期已经结束,也不必承担责任。这样乡镇党委书记就有动力做出决策,将追求完成或超额完成压力型体制下上级的要求作为乡镇政权组织的职能。而整个组织的权力是高度集中于他一个人手中的,使得他能将个人意志转变为整个组织的意志,这样,他就有能力使整个组织发生职能错位。
- 责任编辑:朱兴家
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