• 摘要:在农地流转的利益平衡中,农民普遍处于弱势地位。而第三方力量在农地流转中维护农民利益方面所起的作用是不可或缺的。对农地流转中第三方力量的功能定位及发展状况进行研究,分析其对维护农民利益的重要作用,对完善农地流转制度和维护农民利益有重要意义。因此,需要以维护农民利益为原则,从农地信托、农地交易信息平台、农地流转舆论监督、流转纠纷援助等制度方面探索完善农地流转第三方力量制度体系的具体方式。

    关键词:农地流转;农民利益;第三方力量;农地信托;农地社区调解中心

    中图分类号:F321. 1   文献标识码:A   文章编号: 1008-1569(2010)01-0022-06

    在农地流转的利益平衡中,农民普遍处于弱势地位。农地流转中维护农民利益的第三方力量在弥补政府失灵和市场失灵方面具有重要作用,并且能够充分利用其桥梁性质的中间层地位完善农地流转制度,从而突出对农民利益的维护。从农地流转中第三方力量的功能定位出发,分析第三方力量引入与农地流转中维护农民利益原则的契合度,进而考量其第三方主体发展状况,提出相应的制度化对策对农地流转的顺利进行及农民利益的维护有现实意义。

    一、农地流转中第三方力量的功能定位:维护与保障农民利益

    农地流转中第三方力量在维护农民利益方面有其不可替代的作用,在突显国家惠农政策、拓宽农民自主维权渠道、促进农地流转市场化方面均有重要作用。对农地流转中第三方主体功能定位的分析,能够得出其在维护农民利益方面的准确作用,强化对第三方力量的重视。

    ()契合农地流转中维护农民利益的基本意旨

    对农民利益的维护是农地流转中首要考虑的问题,国家政策在肯定农地流转的同时,也明确了农地流转的最终目的是服务于“三农”,也即增加农民利益。而第三方力量在促进农地流转市场化的同时,也能够促进农民利益的不断积累和增长,体现政策和法律在维护农地流转中农民利益方面的基本意旨。首先,农地流转中第三方力量契合了国家的惠农政策。农地流转体现着国家对农业规模化、产业化的政策引导,而一系列对流转用途、程序等方面的限制也显示了政策对维护农民利益的重视。可以说,农地流转的根本目的仍是通过农业进步增加农民利益。农地流转中的第三方力量,主要是促进农地流转而设置的中介组织、服务机构及其他配套设施等,这些组织体的活动能够推进农地流转正规化,从而避免农民利益在农地流转中的不必要流失。并且,国家可以将支持“三农”的优惠政策融入到第三方力量的活动之中,以保障农地流转的农民基本生活和农业持续发展。其次,农地流转中第三方力量契合了农民利益的增长趋势。农民利益的增长应当随着农地流转而相应增加,这种趋势才符合农地流转的初衷。农地流转中的第三方力量能够提供流转所需要的信息支持、社会服务、保障服务等多种功能,结合行政力量形成较为完备的农地流转组织体系,为农民通过农地流转充分获取利益和及时获取利益提供良好基础。再次,农地流转的第三方力量可以维持流转中农民利益的稳定性。农地流转的第三方力量在流转服务过程中,通过适当结合民间的小规模土地流转,提高农地流转的规范化水平,能有效维护农民利益获取的合法性。农民利用第三方力量与市场进行沟通和直接交易,减少了参与农地流转市场的风险,从而维护农民获取农地流转利益的稳定性。

    ()提供农地流转中农民自主维权的多元渠道

    农地流转中农民自主维权的渠道十分匮乏,农地权属争议中存在的问题大多数难以通过合法的自主维权渠道解决。农民面对农地权属争议一般是通过自主和解、村委会调解等方式解决,或者通过上访解决,一定程度上影响了纠纷解决的效率,也不利于农村和谐社会的建设。农地流转中引入第三方力量可以利用其中立性质合理解决争议,并代表农民参与维权。首先,第三方主体代表农民进行维权。如收集农民普遍存在的农地流转诉求,统一向决策者反映,利用第三方力量将农民组织起来,选取代表进行维权活动。第三方力量代表农民进行维权可减少农民多次单独维权的成本消耗,也可适当提高农民维权过程中的谈判地位,优化维权效果。其次,提供农民自主维权的服务渠道。第三方力量包括专业化的中介组织,通过对专业人才的吸纳,为农民提供维权服务。再次,为农民自主维权提供法律支持。农民自主维权除面临沟通渠道上和谈判地位上的不足外,还存在着维权知识上的匮乏,包括法律援助机构和社区调解服务机构在内的第三方主体,能够在农地流转协议签订、损失追偿、纠纷解决方面提供支持,协助农民参与农地流转活动中法律事务的处理,从流转农地价格评估、流转协议要件审查、流转协议签订、违约行为追偿、责任承担方式上为农民提供有合法依据的对策建议,并以中立性质从诉讼、仲裁、调解、和解的可行性等多方面进行分析,为农民自主维权提供参考,并提供农民在农地流转中自主维权的多元渠道。

    ()承担农地流转中农民增量利益市场化桥梁

    农地流转的市场化符合农地流转的发展趋势,也是完善农地流转体系的本质要求。充分发挥市场配置资源的基础性作用,能够实现农地资源利用的最优化,从而客观真实地体现农地的实际价值。农民增量利益的获取也需要积极参与市场,通过市场机制对资源的优化配置得到农地所带来的增量利益。从第三方力量促进农地流转市场化的功能来看。第三方力量能够提供农地进入市场的多种渠道,通过土地信托、土地合作、土地抵押借贷等方式促进农地及时转化为资金,满足农业季节性生产的需要。并且,第三方力量包括在技术、信息、知识、政策法规等其他非农领域的综合知识,能够为农地进入市场提供各方面的支持。例如对农地价格的评估和预测、对农地流转信息供求的把握、对农地流转权属证明的审核以及进入市场后流转协议的签订等。第三方力量将农民与市场联接起来,推动农民进入流转市场,并将民间的、偶然性的农地流转活动予以规范化、规模化,从而符合市场需求。从第三方力量对农民增量利益的促进来看,主要体现在对农民利益转化的促进作用上。农地流转的市场化能够促进农民利益的及时转化,才能将通过流转所获取的利益尽快投入到农业生产或其他经营之中,实现利益的不断积累与增长。第三方力量对农民利益与市场对接所提供的桥梁作用能够影响农民利益的传统增长模式,使农民利益增长具备新的活力。

    二、农地流转中第三方力量的现状解析:组织与制度双重缺失

    农地流转中的第三方力量在社会经济生活中的体现主要是中间层组织,包括促进农地流转的一般性中间层组织以及为维护农民利益而设置的非营利性中间层组织。对我国农地流转中第三方力量的现状进行适当解析,并结合农地流转中第三方力量的制度体系进行应然与实然的对比分析,从而对如何充分利用第三方主体维护农民利益提供依据。

    ()农地流转的中间层组织不够健全

    安全与维护农民利益方面也起着不可或缺的作用。市场机制的发挥需要在政府宏观调控下,农民、中间层主体、市场主体的充分参与,中间层主体所起到的纽带作用在经济发展过程中已被人们充分接受。在农地流转发展较为充分的国家,中间层组织也同样相对健全。法国的土地整治与农村安置公司、土地事务所和土地银行,日本的土地交易合作经济组织等中间层组织①,虽然这些组织在是否直接参与农地市场交易方面存在差别,但其总体上均为促进农地交易市场的健全起了重要作用。然而,由于我国的农地流转制度尚未健全,交易市场也尚未确立,农地流转自身的中间层主体还未得到充分发展。农地流转的中间层组织多是民间性质,且大部分是分散和小规模组织。农地流转的市场发育不足,中间层组织的缺位是我国农地流转中普遍面临的问题。现存的农地流转中介组织服务方式单一、调控能力缺乏,并且在科学的农地价值评估引导机制方面也存在缺失,尚未能及时对农地流转期限内的价值作合理预期,即难以反映农地的内在价值。农地流转的中间层组织是实现有效流转的必要平台,也是促进经常性、规范化农地流转市场形成的重要力量。农地流转中间层组织发展形式上、规模上以及规范化上均处于起步阶段,农地流转中介机构在我国多数地区尚未设立,而已经设立的中介机构也属于实践探索阶段。此外,一些非中介、非盈利的社会中间层组织尚未进入农地流转市场中,农地流转主体的系统化进程也因此受阻。因此,要充分发挥农地流转中间层组织的作用,将第三方力量引入农地流转之中,促进流转利益的平衡,最终维护农民利益。

    ()代表农民利益的第三方力量缺位

    代表农民利益的第三方力量缺位是目前农村社区中存在的普遍现象,而针对农地流转中的若干问题对农民利益的涉及,更是缺乏有关的第三方力量予以协调。对农民在市场信息、融资渠道、法律政策知悉等方面的第三方力量支持均存在缺失。一方面,农地流转中协助农民话语权实现的第三方力量缺位。农民话语权是实现农民利益,将农民需求反映给决策者的基本权利要求。农民的弱势群体地位不仅体现在经济利益上的弱势,也体现在政治和文化方面的弱势。农民在农地流转中的意愿要直接反映给决策者是存在困难的,而舆论力量能够很好地解决这一问题。引导舆论力量对农民利益尤其是农地流转中农民利益的关注,能够增强社会对农民利益的关注程度,提高农地流转透明度,增强其流转程序方面的规范性。通过舆论的广泛影响力实现农民的话语权是维护农民利益的重要方式,但目前媒体和公众对农地流转中农民利益的保护关注仍不充分,舆论监督力量在这一领域尚未充分发挥。

    另一方面,提供农民信息支持的第三方力量存在缺位。农民对农地流转信息了解不足,并且难以对农地的长远价值做出合理预期,这就为部分市场主体利用农民弱势地位侵占农民利益留下了漏洞。因此,在我国部分地区出现了农地流转合同签订时间为20,甚至接近30年的情形。虽然农民在短期内是获取了较多的利益,但也应当看到农民利益在过长流转时间中可能遭受的无形损失。随着农村经济的发展和土地市场的发育,土地的远期价值难以准确评估②。即农地流转的时间越长,对农地的预期价值估量越困难,而将来农地升值所带来的大量利益农民是无法获取的。在金融危机和国家惠农政策的影响下,已经出现了一些返乡农民与被流转主体之间出现权属争议的情形。中央一号文件等一系列有利于农业生产政策的出台,农业生产效益有了显著提高③,农民期望拿回农地进行耕种,或者按照现在的价值提高价格。但由于合同对流转时间和流转价格的确定,农民无法获取所期待的利益。而在我国农地流转市场中,为农民提供农地价值评估技术、农地流转信息服务的第三方力量十分缺乏,进一步加剧了农民利益的流失。此外,农地流转中农民利益的维护还需要在第三方法律援助、融资渠道供给、交易平台等方面予以完善,才能够充分弥补第三方力量在农地流转领域中维护农民利益功能的缺位。

    ()第三方力量的制度体系有待完备

    虽然社会第三方力量的发展已形成一定规模,并且呈现出多样化趋势。但对第三方力量的具体界定和体系化的制度仍然比较缺乏,各种第三方力量的规定只散见于各法律法规之中。而涉及促进农地流转和维护农民利益的第三方力量规范更是缺乏,使第三方主体的发展缺乏制度依据,也难以形成体系化发展状态。首先,维护农民利益的金融第三方主体制度缺乏。农业发展和农民利益的持续增长需要配套的金融支持,通过金融支持提供农业生产资本,支持季节性农业活动。但目前的金融组织和金融服务主要面对城市,为农村提供金融服务的只有发展尚未成熟的农村信用社。金融第三方支持力量的缺失使农民通过农地流转进行融资面临困难,而这种相对真空状态可以通过农地信托制度予以弥补。其次,维护农民利益的信息支持第三方主体制度缺乏。农民在市场经济弱势地位形成原因之一即对市场信息掌握的不足,难以充分运用信息优势抓住机遇。体现在农地流转中,即农民难以根据市场需求对农地价格做出客观估计,容易以表面较高的价格签订较长期间的转让协议,在长远利益上遭受损失。但为农村提供信息支持的组织十分匮乏,农民难以及时通过中间层组织了解价格变动状况,也难以及时寻求一般性的政策法律解释。再次,维护农民利益的法律支持第三方主体缺乏。法律支持不仅包括对农地流转合同审查、签订过程的支持,还包括对农地流转纠纷解决的法律支持。第三方主体的独立性及服务性质能够弥补政府在维护农民利益上的不足,提供部分公共服务职能。但目前法律援助方面的第三方力量在农村地区仍未发展完善,而针对农地流转的援助力量更属于制度体系的边缘,仍然需要进一步规范。

    三、农地流转中第三方力量的制度架构:完善社会中间层制度

    农地流转中第三方力量的制度架构根本目的在于维护农民利益,协调农民与市场主体之间的关系,同时弥补政府宏观调控的不足。农地流转中第三方力量的制度架构具体体现为完善社会中间层制度,包括农地流转信托服务制度、农地流转信息平台制度、农地流转舆论监督制度以及纠纷援助制度。

    ()农地流转信托服务制度———节约农民参与农地流转成本

    我国农地流转带有自发性与随意性,从而产生了农地流转内容的不完整以及土地流转格局的不稳定状况,难以培育出适度规模的、符合市场要求的经营主体④。但只有规模化的农地流转所形成的规模经营才能够为生产者带来大量收益,并满足市场需要⑤。而农地流转的信托制度能够适当满足经营主体的稀缺,充分发挥第三方主体的作用节约农民参与农地流转的成本,并促进适当规模化流转。农地流转信托制度在我国部分地区已有实践,一般是通过类似吸纳存储的方式,吸收农民预计流转的农地,并按照约定的流转期限将农地流转给他人。农地流转信托组织在这一过程中承担着沟通服务功能,将农民自主的、小规模流转,通过信托组织予以综合,提供较具规模的可流转农地,促进农地流转市场的形成。一方面便于市场主体寻求适合的农地发展农业规模经营,另一方面也便于农民进行农地流转交易,节约农民参与流转全程对时间和精力的过多耗费。农地流转的信托服务制度要切实维护农民利益,不仅要促进信托服务的开展,更要对提供信托服务的主体予以严格限制。通过法定化、规范化的信托服务组织提高农地交易信誉,促进流转。对农地流转信托服务制度从主体到服务范围上的法定化能够有效利用信托优势,促进建立在适当规模农地流转基础上的农业规模化生产,并利用信托组织的专业技能和服务,切实节约农民参与农地流转的成本。

    ()农地流转信息平台制度———提高农民利益的转化效率

    农地流转信息平台制度是充分利用第三方主体促进流转,保护农民利益的重要方式,主要功能在于收集发布土地供求信息。农地流转的信息平台能有效解决信息不对称所造成的流转缓慢问题,避免农民由于不了解市场信息而拒绝流转的状况。农地流转的信息平台还能够便利流转活动的进行,拓宽预期流转农民与寻求流转农地市场主体之间的沟通渠道。建立完善的农地流转信息平台制度,包括流转农地评估、流转信息登记与公示、流转民意统计等制度。

    流转农地评估制度是利用农地流转信息平台的技术力量、信息优势等,对预期流转的农地进行合理评估,作为其进入市场交易的参照。目前农村土地尚未开展定级估价工作,缺乏科学合理的土地价格体系⑥。农地流转的信息平台根据农地质量、所处的地理位置对农地可利用价值提供评估报告,为农地流转提供客观依据,以此在流转各方主体之间对信息不对称问题予以矫正。专业化的农地评估制度能够利用第三方主体的相对中立地位,排除农民对农地价值难以评估的困境以及对流转相对方的不信任,从根本上解决农地流转进程缓慢的问题,并以合理的评估价格切实保障农民利益。

    农地流转信息登记制度目的在于提高农地流转的交易安全,为提高农民利益转化效率构筑稳定基础。农地流转信息登记制度包括对预计流转农地的具体位置、评估价格、具体权属的登记,也包括对经过信息平台达成交易的农地交易合同、争议状况、信息档案等进行的归类登记。在避免侵犯权利人合法权益的同时,将登记的流转信息予以实时公布,为农地交易活动提供信息参照。同时,通过信息登记档案的建立,可为农地交易双方提供信息查询。一方面可以使接受流转主体了解流转农地的真实状况,增加交易安全度,另一方面,也可以使农民在流转过程中了解流转接受者的交易记录和诚信状况,即为农地流转交易提供真实的信息参照,切实保障交易安全,并在此基础上提高农民利益的转化效率。农地流转民意统计制度是利用流转信息平台在对流转信息进行登记备案的同时,对农民参与农地流转的意见和建议予以收集,作为国家进一步农村土地政策制定的依据。农地流转民意调查制度作为信息平台制度的内容,旨在实现政策与农民利益的良好沟通,将农民对农地流转的需求及时反映给决策者,为通过政策维护农民利益,提高农民增量利益水平提供最直接依据。

    ()农地流转舆论监督制度———增加农民利益获取的透明度

    农地流转的舆论监督制度是保障农地流转信息透明度、合法性、规范性的有效手段。不仅是保障农地流转中农民经济权利的最基础内容,也体现以话语权为代表的农民政治利益的实现,而政治利益同样也能影响经济利益⑦。农地流转的舆论监督制度综合多种第三方主体力量,包括报纸、广播、电视等多方新闻媒体,也涉及到具有话语权的农民和其他市场主体。农地流转的舆论监督制度主要从两个方面予以完善。一方面是媒体自身代表农民进行舆论监督的具体制度。另一方面是农民主动收集信息以媒体为渠道和载体进行舆论监督。随着农民法律意识和权力意识的逐步增强,农民对农地流转中产生的争议和权力被侵害现象也期望通过有效途径得以解决。但农民的舆论监督需求与新闻媒体的舆论资源供给之间衔接仍不充分,并且农民通过舆论对农地流转的监督渠道并不畅通,容易受到其他因素的干预和阻碍。新闻媒体对农村关注程度不够高,更重要的是新闻力量深入农村基层不够,农民要反映农地流转问题一般只能通过电话反映,单一的新闻渠道难以满足农地流转中争议多样性的发展趋势。逐步完善农地流转的舆论监督制度,对流转程序及权属纠纷做如实报道,能够避免农地流转交易中的暗箱操作,增加农民利益获取的透明度,保障农民获取应得的农地流转利益。

    ()农地流转纠纷援助制度———减少农民利益争议解决成本

    农地流转纠纷援助制度是协助农民解决农地流转纠纷,体现国家政策对“三农”支持的具体制度形式。综合性的农地流转纠纷援助制度包括流转纠纷的社区调解中心、农地流转政策咨询中心、农地流转的农民法律援助中心等多种方式。

    社区调解中心。农地流转纠纷解决的社区调解中心属于维护农民利益的便民机构。因流转程序不规范,手续不完备,土地流转合同权利义务不明确,土地纠纷时常发生⑧。通过诉讼途径解决农地流转中产生的各种争议不仅需要耗费时间和精力,而且容易使农民因为不懂程序而被陷于难以获偿的地位。农地流转社区调解中心以社区组织为载体,吸纳具有法律专业技能和调解技术的人员,对农地流转的各种纠纷予以登记并及时解决。同时,提供农地流转中纠纷解决的调解协议,以规范化调解协议保障调解结果的可执行性。调解制度可以促进农村社会和谐文化的形成,实现农民、集体经济组织、市场主体等农地使用者的共赢,同时最大限度地保障农民基本生活和利益水平。农地流转纠纷的社区调解中心在解决争议、维护农民利益方面具有特定优势。因为社区调解形式的成本低,并且获取基层信息的渠道畅通,便于减少农民利益争议的解决成本。

    政策咨询中心。农地流转的政策咨询中心能够协助农民和农村集体经济组织处理农地流转中关于农地产权、农地流转优惠政策等问题,切实维护农地流转背后的农民利益。农地流转的政策咨询中心主要由政府支持设立,及时提供政府的基本政策咨询,并且将政策变动状况及时向农民和其他市场主体公告。同时,对涉及农民切身利益的政策提供具体解释,并对农地流转活动做具体引导。

    法律援助中心。农地流转的法律援助中心活动内容为审核农地流转合同,规范农地流转程序,指导办理土地流转手续等。农地流转法律援助中心可以与基层司法所、土地所等机构相结合,指导区域范围内农地流转的法律事务解决。农地流转的法律援助中心能够从源头上避免农地流转中农民利益的争议,从根本上降低农民利益争议的解决成本。

  • 责任编辑:朱兴家
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