摘 要:县域政治发展是指现代化进程中县域政治体系的合理化、制度化和科学化,它是我国政治发展的组成 部分和重要基础,已逐渐成为推进中国政治发展的现实选择。阐述当前我国县域政治发展研究状况,同时就其研究热点问题展开分析,明确县域政治发展理论的主要 内容,有利于在此基础上对构建我国县域政治发展理论框架进行积极、有益的探讨。
关键词:县域政治;县域政治发展;中国政治
中图分类号:D267文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)02—0015—04
县作为我国最基本的地方行政区域,20世纪90年代以来成为功能愈益完备的基层政府,它的这种基础性地位,决定了县域政治发展在我国政治发展中 的重要作用。但在政治学研究领域中,“县域政治发展”还是一个较新的学术概念,迄今为止尚未得到全面、深入的研究。对它的认识不论是在理论维度还是在现实 层面都存在着诸多模糊、歧异甚至相悖的地方。建立和完善县域政治体制和运行机制,推动国家治理结构的完善,不仅是构建和谐社会、全面建设小康社会的问题, 也是推动我国社会政治全面进步、建设民主法治的现代国家的根本性问题。
一、我国县域政治发展的研究概述
20世纪90年代以来,随着我国县域经济的不断发展和社会主义新农村建设的兴起,县域政治发展对社会全面发展的影响日益显著,故有学者开始将其 纳入研究视野,逐步开展研究,取得了一定的成绩,主要表现在以下两个方面。
1.出版了较多有学术价值的农村政治发展研究著作。代表性的著作归纳起来主要有四个方面:第一,对农村政治现代化过程的研究。如程同顺著《当代 中国农村政治发展研究》(天津人民出版社,2000年),于建嵘著《岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁》(商务印书馆,2001年),刘豪兴、冯月 根著《乡镇社区的当代变迁》(上海人民出版社,2002年),陈光金著《中国乡村现代化的回顾与前瞻》(湖南出版社,1996年),陆学艺、王春光、张其 仔著《中国农村现代化道路研究》(广西人民出版社,1998年)等。第二,对农村基层民主发展的研究。如徐勇著《中国农村村民自治》(华中师范大学出版 社,1997年),辛秋水主编的《中国村民自治》(黄山书社,1999年),王铭铭著《村落视野中的文化与权力》(三联书店,1997年),吴毅著《村治 变迁中的权威与秩序》(中国社会科学出版社,2002年),何包钢、朗友兴著《寻找民主与权威的平衡》(华中师范大学出版社,2002年)等。第三,对农 村基层组织结构变革的研究。如李守经、邱馨著《中国农村基层社会组织体系》(中国农业出版社,1994年),马戎、刘世定、邱泽奇著《中国乡镇组织变迁研 究》(华夏出版社,2000年),叶维钧著《县级政府机构改革》(社会科学文献出版社,1996年),肖唐镖著《村治中的宗族》(上海书店出版 社,2001年),张鸣著《乡村社会权力和文化结构的变迁》(广西人民出版社,2001年),荣敬本、崔之元著《从压力型体制向民主合作体制的转变——县 乡两级政治体制改革》(中央编译出版社,1998年),周庆智著《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》(贵州人民出版社,2004年)等。 第四,对农村基层政权建设的研究。如张厚安著《中国农村基层政权》(四川人民出版社,1992年),雷振扬著《中国乡镇政权建设与社会发展》(中国地质大 学出版社,1994年),罗昭义主编《当代中国乡镇政权研究》(光明日报出版社,2001年) ,彭勃著《乡村治理:国家介入与体制选择》(中国社会出版社,2002年),张静著《基层政权:乡村制度诸问题》(浙江人民出版社,2000年),徐勇著 《乡村治理与中国政治》(中国社会科学出版社,2003年)等。
2.发表了不少有一定特点的有关县域政治发展研究的学术论文。如李铁明的《县域政治发展——中国政治发展的新视角》(《求索》2008年第8 期)、何增科的《目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策》(《天津社会科学》1997年第6期)、江毅的《县域政治发展初论》(《桂海论丛》 2007年第1期)、吴家庆的《我国的县域政治发展刍议》(《政治学研究》2006年第3期)等。这些论文呈现出以下三个特点:第一,重视对县域政治发展 基础理论的研究。我国大多数政治学学者遵循的研究思路是由理论向实践递进,所以倾向于首先进行县域政治发展理论的研究。目前我国政治发展研究已形成科学系 统的政治发展理论,为县域政治发展研究提供了理论支撑框架,但县域政治发展研究的一些具体的概念、观点还需要进一步探讨。随着对其研究的深入,学者们越来 越认识到构建县域政治发展理论的重要性,特别是县域政治发展的实践离不开县域政治发展理论研究的指导,这就需要学术界对其进行系统和全面的研究,形成一整 套比较完备的理论来指导县域政治发展。第二,以社会热点问题为突破口,开始关注县域政治发展的实践研究。转型时期的县域政治发展是当代中国政治经济社会发 展所面临的一个重大实践课题,社会实践离不开理论的指导,但理论本身必须来自于实践,因此,要对县域政治发展有全面系统的认识,必须始终贯彻理论联系实际 的方法,而从社会现实中的热点问题入手,进行县域政治发展实证研究就必然成为新的思路。现有关于县域政治发展实践研究的成果大多从县乡村三级政权的力量博 弈、干群矛盾激化的各种表现、农民上访等恶性群体性事件入手,力图直接、客观地反映和分析我国县域政治发展的真实状况。第三,多维度透视县域政治发展,研 究的问题越来越深入。近些年来,由于各种学科相互渗透、相互影响的速度加快,政治学的研究在运用传统理论和方法的基础上,也开始吸收其他学科的研究方法。 经济学、社会学、人类学、管理学等学科的研究方法正逐渐被引入县域政治发展研究之中。其中管理学中管理职能的引入,更加科学地论述了县域政治发展在我国政 治现代化过程中发挥的重要功能。这种多学科研究方法不仅为县域政治发展研究提供了科研新思路,更重要的是为其注入了新内容,使县域政治发展研究越来越呈现 多样化的态势。
二、主要热点问题综述
1.关于“县域政治发展”的概念之争。对县域政治的含义和特征进行科学的界定,是研究县域政治发展的必要前提。大多数学者认为,县域政治发展是 县域范围内的政治发展,故应将其归属于区域政治的范畴。这里的县域指的是以县为中心的包括乡(镇)、村在内的区域范围,其主体和核心是县。如吴家庆认为, 县域政治发展是指县级行政区域内的正向政治变迁,即现代化进程中县域范围内政治关系的合理化和县级政治体系适应基层政治参与而产生的制度化并增强自身能力 的过程。江毅将县域政治发展界定为,在县级行政区划的地理空间内,县级政治、乡级政治和村级政治三者之间以及三者内部各要素之间关系不断规范化、合理化、 和谐化的过程。也有学者认为,县域政治发展指县级行政区域内,实现从传统政治体系向现代政治体系的演进过程,即现代化进程中县域政治体系的合理化、制度化 和科学化。还有一些学者注意到县域政治发展并不是一种静态政治活动,而应该将其视为一种动态发展过程,这种研究角度的转变是正确认识县域政治发展的重要前 提条件。所以,对县域政治发展的内涵可作如下界定:县域政治发展是指,在县级行政区划的地理空间内,以县级政治为主导、乡级政治为纽带、村级政治为基础的 三级政权具有地域特色和功能比较完备的区域政治相互作用的变迁过程。
2.县域政治发展的特征。县域政治主要涉及我国地方的基层政治系统,并与广大农村地区相联系,这决定我国的县域政治发展具有自己的明显特征。一 是必然性。即县域政治发展是县域经济发展的必然结果,是推动我国经济和社会现代化的必然要求。二是非均衡性。即由于我国各地区地理、历史、经济、文化等方 面的差异,使我国县域政治发展在程度、水平等方面表现为不均衡性。三是基层性。即县域政治发展是县域基层政治的民主化和政治体系的优化,是我国政治发展的 基础。四是区域性。即县域政治发展是县域范围内的政治发展。五是渐进性。即县域政治发展因受乡村文化水平制约而在民主化方面更多地体现渐进性。还有学者补 充加入层次性。即县、乡(镇)和村是县域行政体系的三个层次。其中村是基础层,是县域政治的基本单元或基础环节;乡(镇)是中间层,介于县与村之间;县是 中心层。所以,县域政治发展实质上是以县为中心层、乡(镇)为中间层、村为基础层的多层次区域性互动的局域网。在长期的历史演变与发展中,中国政治发展形 成了农村性、区域性、层次性、综合性和多样性五个基本特征,因此归属于其中的县域政治发展也就不可避免地被打上了同样的烙印。可以说,我国政治发展所呈现 出的多重显著特征,正是我国县域政治现实情况的直接体现,两者紧密联系,互相映照。
3.县域政治发展的主要内容。学者们从不同角度研究了我国县域政治发展的内容,有学者认为,我国县域政治发展内容从其主体来看,主要涉及县域内 公民和政治体系两大方面,其基本内容包括县域政治民主化和政治体系的优化,具体而言,包括政治民主的发展、政治稳定的发展、政治体系权威的巩固、政治决策 和决策执行能力的增强、政治制度化水平的提高、政治文化世俗化等。有学者则认为,县域政治发展作为一种现代化的改进,应更多地体现现代化的优越性及其带给 县域发展,特别是政治方面发展的具体的、积极的影响,主要表现为:一是县域政府能力的提高。县域政治发展中,县级政府能力的提高不仅表现在运用行政权力来 推动县域的发展,而且还表现在县级政府职能和角色的转变。二是县域机构设置的合理化。县域政治发展必然会带来县域内各种政治机构的变革,使县域机构设置完 善化和合理化,逐步形成职责明确、权限清晰的政治机构体系。三是基层民主的发展。社会主义民主在县域的主要形式是基层民主,因此,基层民主的发展是县域政 治发展的重要方面。四是村落文化的演进。村落文化是县域政治发展的重要背景和基础性资源,是县域政治体系得以延续变革、发展演进的坚实基础,县域政治发展 中必然也包含着村落文化的演进。综合以上可以看出,目前学者们对于县域政治发展内容的认识,都是以政治发展的标尺来规定县域政治发展的,也就是说,县域政 治发展的内容实际上就是政治发展内容所延伸出的外化衡量标准。这种研究思路还存在着一定的缺陷,因为它不能客观、准确地描述出我国县域政治发展的现实内 容。因此,我们只有从我国县域政治发展现状出发,具体分析其构成元素,才能对其有科学的认识和把握。
4.县域政治发展功能的分析。有学者认为,推进县域政治发展是全面建设小康社会的必然要求,是促进人的全面发展的客观需要,是推动县域经济进一 步发展的重要保证,是突破乡村政治发展体制性障碍的唯一选择,是我国政治发展的路径选择。还有学者进一步指出,积极推进县域政治发展是中国政治发展的现实 选择,是保持社会稳定的重要前提,是深化乡镇改革的客观需要,是优化县域政治生态的现实需要,是壮大发展县域经济的重要保障。我国市场经济的不断发展和社 会主义新农村建设的兴起,迫切需要推进县域政治的发展以与之相适应。此外,推进县域政治发展是县域发展不可或缺的内容,对推进县域平衡协调发展具有十分重 要的意义。可以说,县域政治发展是落实科学发展观的内在要求,是我国政治发展的策略选择。
5.县域政治发展所面临的困境。我国县域政治发展在运行中还存在许多与市场经济和民主政治发展不相协调的方面,在由低级到高级的前进过程中存在 一些亟须解决的问题。这些问题集中表现在:基层民主政治体制的存在性障碍和制度性缺陷;县域政治稳定存在的风险性;县级政治体系权威的弱化;农村法治建设 的滞后。还有学者将目前我国县域政治发展中存在的主要问题细化为:腐败现象愈演愈烈;“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)现象有增无减;县乡关系中矛盾和 摩擦增多等。由于历史、文化、地理人文等诸多因素的影响,县域政治发展面临诸多障碍,存在着种种问题,这些问题大多与我国县域政治制度还不够健全、不够规 范紧密联系。当然,更深层次的原因还在于,我国县域政治体系不完善和县域政治民主化程度不高,这就必然会导致我国县域政治发展过程中要遭遇重重困境。
6.县域政治发展的路径选择。有学者认为要有效地解决县域政治发展中存在的各种问题,要高度重视以下问题:促进权力重新分配是县域政治发展的前 提;壮大县域经济是县域政治发展的基础;发展基层民主是县域政治发展的动力;加强县域法治建设是县域政治发展的保证;提高县级党组织的执政能力是县域政治 发展的关键。还有学者结合科学发展观对我国社会转型的要求,结合农村利益格局的调整和农村调控模式的变化,深入剖析了县域政治发展中的三种主体因素,即个 体主体(县域公民)、权力主体(县级人大)、行政主体(县级政府),指出它们在县域政治发展中的相互依存、相互作用,决定着县域政治可持续发展的方向和进 程,反映着县域政治可持续发展的本质和主流,因此,他们提出了一个新的县域政治可持续发展的目标模式。综合以上观点,可以看出,学者们都已认识到县域政治 发展是我国政治发展的重要基础,其存在的各种问题必须加以解决,否则会影响到我国政治发展的整体进程,而在县域政治可持续发展的目标模式指导下进行大刀阔 斧的改革不失为明智选择。可以说,县域政治可持续发展是我国政治实现可持续发展的基本途径和现实抓手。
三、对深入研究我国县域政治发展的几点思考
1.县域政治发展的研究领域有待开拓。县域政治发展作为一种研究方向,无论在总体方面还是在具体方面,都有很多研究领域有待开拓:第一,加快县 域政治发展学科建设。随着我国县域经济发展改革不断深入和社会现代化要求,县域政治发展对社会全面发展的影响将日益显著。虽然有部分学者已开始关注县域政 治发展研究,也取得了一定的研究成果,但问题是人们对其进行的这些研究缺乏系统性,至于全方位系统的研究成果至今尚不多见。究其原因,主要是没有将县域政 治发展作为一个专门的领域进行研究,没有将“县域政治学”作为一门规范性学科来进行建设。第二,注重县域政治发展研究。长期以来,人们对于中国“县域发 展”的学术关注,多侧重于经济方面探讨,很少关注和深入研究县域政治发展问题,只是将其作为县域经济发展研究的附带产品。事实上,县域政治发展是中国政治 发展中一个极为重要的领域,如果离开县域政治发展视野,诸多国家经济改革和文化发展方案都将面临困难的境地。第三,加强县域政治发展路径选择研究。目前学 者们对我国县域政治发展道路的研究大多局限于自下而上的战略形式选择,认为大力发展乡村民主政治是推进我国县域政治发展的最佳选择。若要使我国走出一条具 有中国特色的县域政治发展道路,不仅仅只局限于这种自下而上的实现形式,同时应该从国家宏观角度自上而下的去把握县域政治发展运行轨道,更为最重要的是应 从县域层级本身出发,在我国政治发展的宏观调控下,通过发挥县级政权效能,辐射影响乡村政治发展,只有这样才能更有效地推进整个县域政治发展。
2.县域政治发展的研究视角需要转换。县域政治发展在国内提出以后,政治学界针对这一新兴的政治学研究方向进行了回应,但由于受传统政治学研究 思维的影响,专门研究县域政治发展的学术成果比较少见,已有的少量研究成果也主要限于理论上零散的分析讨论,总体来说更倾向于县域政治发展一般理论的构 建。要进一步推动我国县域政治发展研究走向深入,必须及时转换研究的视角。第一,要从县域政治发展实际出发,逐渐摆脱对一般性理论的眷顾,转向分析我国县 域政治发展的内在结构和揭示本国独特的县域政治发展轨迹。也就是说,要从制度、观念层次上的县域政治发展探讨转向对中国社会现代化过程中县域政治发展的实 际过程进行深入、细致的分析研究,特别需要进行大量的实证研究,这样才能更立体化、多维度地清晰展现县域政治发展在具有中国特色的政治发展领域中所承担的 角色及发挥的功效。第二,从转型的视野来对中国政治发展进行探讨,具有特别重要的理论价值和实践意义。中国政治发展是在对内“改革”和对外“开放”的内外 部条件变迁的情况下进行的,所以县域政治发展具有明显的“转型”特点。明白了这一点,我们才能更加科学、全面地认识转型社会中的县域政治发展,才能更加客 观、辩证地分析和评价县域政治发展在中国政治发展中的基础作用。从这个意义上讲,“县域政治发展”与“社会转型”两者是紧密联系在一起的,撇开“社会转 型”,无法正确认识“县域政治发展”。
3.县域政治发展的研究方法有待改进。第一,应重视科学,使用实证研究的方法。对县域政治发展的研究,大部分学者使用的都是规范研究方法,进行 实证研究则相对较少,且多是通过田野调查方法进行个案研究。在学术重心下沉中生成的当代中国县域政治发展研究,若坚持以田野调查个案的方法来研究,势必会 遭遇到单个研究者不易把握的规模效应问题,其结果往往因为研究者在结构和过程两头无暇兼顾的情况下,既无法很好发挥田野研究揭示复杂情态的优势,又限制了 制度性分析的长处。所以,我国县域政治发展研究要走向深入,就必须更多地采用科学的实证方法。第二,应更多采用综合性研究方法。由于各种因素的制约,我国 学者大多运用传统政治学理论和方法对县域政治发展进行研究,虽然也开始尝试吸收其他学科的研究方法,但比较零散,仍处于分析性研究阶段。为了全面深入把握 我国县域政治发展,有必要从多学科视角着手,使用学科交叉综合法。即在运用传统政治学理论和方法的基础上,综合运用人类学、社会学、经济学及其他学科的知 识,多视角的分析我国县域政治发展受到的政治、经济、文化等多种因素的影响。
4.县域政治发展问题的有些观点有待深入讨论和研究。关于“县域政治发展”问题还有一些观点有待在今后的研究中继续深入讨论,以求达到较统一和 明确的认识。第一,关于政治发展和县域政治发展的定位问题。有些研究者论文题目写的是县域政治发展,内容讲的却是政治发展。其实,县域政治发展只是政治发 展的有机构成之一,它不能等同于政治发展。县域政治发展研究可以在政治发展理论框架指导下进行,具体表现为从政治发展的共性出发,着眼于县域政治生活。两 者既有共性,又有区别。第二,关于分析影响县域政治发展的因素问题。多数学者只是简单、笼统地将其与历史、文化、地理人文等诸多因素相联系,研究的观点明 显缺乏说服力。实际上,县域政治发展面临诸多障碍,存在种种问题,都与我国县域政治体系不完善和县域政治民主化程度不高紧密联系,因此应将分析重点放到形 成这些问题的制度性原因上。第三,关于县域经济发展与县域发展的关系问题。我们不能否认县域经济发展在我国县域发展过程中的重要基础地位,但将其与整个县 域发展等同起来则是不科学的。在某些特定条件下,县域政治发展和县域文化发展会在县域整体发展进程中扮演比县域经济发展更重要的角色。所以有必要明确,一 个完整和谐的县域发展应该是由县域经济发展、县域政治发展和县域文化发展三部分构成的,凡此种种,都需要学者们进行更深入的讨论和研究。
目前学术界正在形成研究县域政治发展的新兴学派,为我们从事县域政治发展研究提供了很好的学术氛围。国内外学者关于政治发展研究已形成科学完备 的理论系统,也为我们从事县域政治发展研究提供了理论依据和分析框架。可以说,国内学者当前最迫切的任务是,立足于我国县域政治发展的实际,构建具有中国 特色的科学化、系统化的县域政治发展研究理论框架,并在该框架下进行我国县域政治发展的实践课题研究。
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