• 农村基层治理变革的动力与阻力

     

    (华中师范大学中国农村问题研究中心 湖北 武汉 430079

     

    摘要:乡村基层治理结构与多种因素相关,某一两个因素的变化都会推动乡村治理向前演进。村民自治实施以来,我国农村发生许多的新变化:税费时代结束迎来国家对农村的反哺;新农村建设降低了农村社会的交易成本;小农的社会化和村庄的日益开发等等。文章从农村基层治理变革的现实需求和历史沉积矛盾,探析农村基层治理变革的动力与阻力所在。

    关键词:基层治理   治理变革    动力   阻力

     

    在我国古代不同朝代、不同时期,乡村的组织与管理单位各有不同。春秋时期设有乡、连、里、轨;战国时期设有:乡、里、聚(连)、闾;秦汉设有乡、里、什、伍;南北朝为:党、里或闾、邻;隋唐为:乡、里、保、邻;北宋为:都保、大保、保;元为:乡、都、里、社;明为:乡、都、里、甲;清为乡、都、保、牌、甲;民国为:村或里、闾、邻以及后来的乡镇、保、甲①。乡村治理组织的名称和单位是不断变迁而又有一定的延续,乡以下的治理单位既有三级也有两级,各级主管的人口户数都不一,单位之间采取的一种进制,二进制,五进制和十进制。担任管理职位者主要是“亦官亦民”的乡绅治理,士绅得到官府的认可,接受其指导和监督,完成官府交办的税赋和教化等任务。1949年后,农村经历了“三级所有,队为基础”,政社合一的人民公社制。到个世纪80年代末,人民公社制逐步解体,全国展开了撤社建乡,建立村委会和村民组。由此,乡镇成为最低一级行政机构,行政村变为了自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从基层治理单位和名称的变革来看,基层治理既有延续性也有相对变革性。综合起来看,基层治理影响因素包括政治控制、经济发展、历史传统、管理成本等等。这些因素当中,某一、两个因素出现了变动,都有可能推动农村基层治理的向前发展。

    一、       基层治理变革的动力

    1987年算起,村民自治已经实行了20多年了,20多年来我国的农村发生许多变化,村民自治面临着新的治理环境,形成了农村基层治理变革的动力机制。

    (一)新农村:低交易成本

    1978年以来,农村发生了翻天覆地的变化,基础设施和农民生活水平都得到一定的改善。1978年农村几乎没有家用电器,当前,彩电、冰箱、洗衣机等等也已走入千家万户,2007年末,平均每百户农村居民家庭年末拥有彩电94.4台,洗衣机45.9台,电冰箱26.1台,热水器17.9台。固定电话很大普及,手机用户不断增加。2007年,平均每百户拥有电话68.4部,移动电话77.8部。全国通公路、电话、通电和能接收电视的行政村的比重达95%以上。“村村通”工程的实施改善了农村交通,各种类型车辆进入村庄,从摩托车、电动车到私家小轿车、货车等。2007年末,平均每百户农村居民家庭年末拥有摩托车48.5辆,生活用汽车1.2辆。②交通便利使距离远近的概念在村民的观念中也发生相对的变化。20051011,党的十六届五中全会做出了加快社会主义新农村建设的重大决定,提出实施以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 ”为内容的新农村建设战略。新农村建设的推开,增加对农村建设投资,推动着农村基础实施的改善以及提高公共物品的供给水平。乡村道路、通信、交通等环境改善,大大降低农村生活的交易成本。

    (二)社会化:流动中的治理

    古代农民也发生流动,但多为生存所迫,为寻求生机而流动,称为流民。由于长期的城乡分治,农民被户籍制度和土地依附体制固定在乡村而不得随意流动。直到1984年,国务院发出通知,准许自筹资金、自理口粮,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工的农民及其家属进入城镇务工经商。农民的流动大致经过了离土不离乡到离土又离乡两个阶段。既有进城务工的农村剩余劳动力的转移,也有农民子女进城上学。其中部分有能力的农村最终定居城市,从农民转为市民,从离土又离乡转向进城不入户到进城又落户。根据国家统计局农民工统计监测调查,截至20081231,全国农民工总量为22542万人。其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为14041万人,占农民工总量的62.3%,在规模上每年均保持5%以上的增长速度。流动队伍日益增大,农村由封闭走向开放,小农从乡土化走向社会化。社会小农就是社会化比较高的小农户,即“社会化+小农”,或者与外部世界交往密切,融入现代市场经济,社会化程度比较高但经营规模较小的农户。1农民对外交往日益大于对内交往,交往的圈子也不断扩大变得多样,基层市场圈之外还有就业圈。农民从向土地要食物变为向土地要货币,在农业无法解决货币压力下而向外流动,社会化小农承受货币压力。从而乡村的治理变为流动中的治理,农民的流动降低了农民政治参与的积极性,降低了民主决策的质量;农民的政治效能感减弱,经济效能感增强;流动中年轻人居多,男性居多,留下妇女和老人,造成普遍对村庄治理缺少关心和监督不够。同时,某些发达的乡村出现了外来人口流入,外来人口又具有强烈的政治参与需求。当村庄相对于农民的经济意义日益淡化,而村庄之外日益成为村民经济中心所在,这时候的村庄更多的表现为村民生活居住的社区,相应地整个乡村治理包括村庄治理在内就应该实现有政治治理向社区治理的治理转型。[2]

    (三)反哺时期:农民追逐国家

    长期以来,城市的发展都是依靠农村的支撑,国家向农民要钱、要粮、要命,国家与农民的关系是单向的索取为主,国家在农村的财政投入却相对不断下降。当前,我国正处于工业化中期,在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。这个阶段是工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展的阶段。自0309年,国家连续出台七个中央一号文件都是以三农为主题,一系列支农惠农政策陆续出台:新型合作医疗、农业直补(种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴)、农村免费义务教育、最低生活保障、小额信贷以及新农村建设等等。2006年,全国31个省市区全部免征农业税,标志着税费时代结束,同时也标志国家与农民的关系也发生了根本转折。传统农业社会里,国家与农民的关系表现为分散的刁农与强制的国家的关系。这种关系在政治上则表现为压迫与反抗、顺从与叛乱,或者说是“顺民与仁政”、“暴民与暴政”的循环往复。[3]从经济角度看,传统的国家与农民的关系是索取与被索取的关系,农业是国家税收之本,呈现出国家对农民追逐。在税费时代的结束,国家与农民的经济关系发生了变化:由国家追逐农民转为反哺时期农民追逐国家,国家对农民而是更多的是给予,是支农惠农。国家惠农支农政策大部分是通过乡村信用社的“一卡通”发放,农民接触是国家和政府,直而不再是村级组织。基层资源分配权被上收,村级组织的角色不再是帮助乡镇政府完成税收,执行上级任务和指标,其角色亟待回归。

    随着新农村建设的不断推进,相关设施的不断完善,治理成本的降低。村庄日益开放,农民流动性增强,小农在市场经济作用下不断社会化,农村逐步演变为一个居住社区。反哺时期,农民追逐国家,国家对农村更多是提供公共服务。等等这些将会促使梅林村基层治理走到变革的关口:“构建与市场经济体制以及城乡一体化发展相适应的城乡一体的社区制度,将是我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革”。[4]

    二、       基层治理变革的阻力

    构建城乡一体的社区制度,村民自治转为居民自治。然而,村民自治实行中引发了诸多矛盾关系中仍有许多关系尚未厘清,如村委会和村党支部的关系,乡镇政府与村委会的关系村民自治权与国家政治行政权关系等,这些关系的长期混乱而沉积下来的矛盾若不加以调整,必将阻碍基层治理变革。

    (一)    自治空间尚未形成

    虽然村民自治制度已经在乡村普遍实行,但是长期以来,村民自治成长的空间并没有形成,而是在上下挤压中日趋扁平化。这都源于村民自治尚未处理好几种关系:一是村民的自治权与国家政治行政权的矛盾。从上看,国家通过行政层级将国家权力向乡村不断输入,村民自治权承受巨大的行政压力。乡镇政府虽为最低层级政府,向村庄输入的压力最大。乡镇政府会以各种方式影响和控制村务管理,从而压缩村民自治空间。从下看,村民的民主意识的提高,民主参与和民主自治的要求往往难以实现,就易出现政治冷漠。国家政治行政权力对村民自治权的过度挤压和干涉,还易出现聚众抵制政府行为和越级上访的事件。在此过程中,村级组织便遭到抛弃。这种矛盾还表现为村委会与村党支部的矛盾。党是国家的领导核心,伴随着政权下乡的还有政党下乡。我们党通过自上而下的方式领导,村党支部仍受乡镇党支部领导,而村民委员会是通过村民集体选举产生的自治组织,两者往往在决定村庄事务中产生分歧,实行村主任和村书记一肩挑一方面消除两者的分歧,但无法权衡政党意志与村民的自治意志。二是传统延续与国家建构的矛盾。上个世纪80年代,家族宗族的仪式和势力在农村复兴,对于村庄以血缘关系为纽带的共同体仍然是村民认同的基础。古代乡村治理是皇权不下县,地方是以绅权和族权来管理。村民自治制虽是群众创造性的结果,但在全国的推行离不开国家政权的建构,国家建构的管理组织方式和农村既有的传统力量出现了矛盾,正式的权力与非正式的权力都在村庄进行着管理。在农村实现社区自治,村民组变成了社区,能否与仍在延续的乡土共同体相协调,这必将成为社区自治能否在农村取得成功的决定性因素。“通过政权下乡、特别是政党下乡,打通了农民与国家的政治联系,建构了农民的政治主体意识。但仅仅依靠自上而下的外部性力量,是无法建构一个以农民为主体的乡村治理体系的”。[5]因此,“中国村民自治的成长,从上看需要体制性的行政放权,从下看则需要现代社会组织的发育。”[6]行政放权空间不足与乡土社会组织发育不全阻碍了基层治理的变革。

    (二)    村级组织角色尚未转变

    村级组织自成立起就不是一个独立的群众自治性自治而是乡镇政府的附属。在农业税尚未取消之前,农村的资源被抽取用于支持城市建设和工业发展,而农村的公共事业的投入来源都是通过“村提留、乡统筹”向农民摊派,行政村变成一个税收单位。同时,村财乡管使村丧失了独立的财权,村庄公共事务的支出受到乡镇政府管制。政治上,乡镇政府通过党支部的领导和行政干预,对村庄的选举和村务加以控制。一方面,乡镇党委和政府利用在选举中的主导权,在村委会候选人的提名、竞选和投票等各个选举环节施加直接或间接的影响,想办法让自己的人当选。另一方面,乡镇组织或个人甚至还利用自己的权力否定村民选举结果,随意撤换村干部,或者通过其他途径架空或闲置被他们认为不听话的村干部。[7]关系不清则角色不明,行政村同时又异化为乡镇政府附属组织。

    2006年农业税的取消和国家对农村的政策倾斜,给农村干群关系的调和提供了契机,同时也为村级组织角色的回归提供了契机,农民直接追逐国家而不再是村级组织。此时正是村委会回归到基层自治组织的角色,在“自上而下”权力系统与“自下而上”民主自治中摆脱出尴尬的定位的良好时机。然而,国家大力推动的是乡镇政府改革,认为将乡镇政府的职能转变到以公共服务为主,就可以解决基层治理难题,却忽视村级组织角色的定位也需要加以转变,才能在乡镇机构改革中深入到乡村。当乡镇政府的职能转为服务型政府,而村级组织仍然停留在税费时代的治理模式,许多剩余权力仍然遗留在村庄,导致村级组织在权力精英的控制下陷入“不作为”甚至“乱作为”。

    (三)    农业财政渐转为土地财政

    县乡财政收入主要依靠农业税收,县乡政府财政是农业财政。1994年分税制的实行,国家将财权上收、事权下放,加重基层政府的财政负担,基层政权将财政压力转移到乡村中,税收矛盾成为焦点。农业税费的取消,基层政府财政压力更是加大,各地都在设立开发区,拉项目上企业,将外来资本引入农村。资本下乡投资是一种逐利的经济行为,考虑更多的是如何实现资本增值。在商业资本加地方政府的招商引资模式下,地方政府为了拉动经济增长,热衷于新建开发区来招商引资。资本引进要征用土地,对于投资者,只有与地方政府结合才能节约过程中的交易成本,牵涉到农村土地、山林等资源时就易出现伤农坑农的行为。土地带来高额收益激发圈地、圈林现象多发,农业财政变为土地财政。由此造成大量耕地被强占,房屋被强拆,导致上访事件频频发生,焦点集中于征地补偿标准不一、补偿过低以及农民的生存难以保障等等。有报道称,全国失地农民总数估计在4000万人左右,并且以每年200多万人的速度增加。据预测2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。[8]农业财政的结束并不意味着农村的公共投入来源都依靠国家公共财政,也不意味着乡镇政府在乡村发展中的职能只有服务而没有建设。基层政权的运行的成本需要有新的资金来源,将农村土地资源流动起来使之变现,农业财政转为了土地财政。这必将意味着刚刚缓和的干群矛盾再次升级。据统计,中国每年从农民手里征用的土地将近20万公顷,因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65%以上。基层矛盾的激化不利于政府树立威信,同样不利于村级组织角色的转变,由此造成村民的政治冷漠这又将我国农村基层治理变革出现国家单一力量的建构。农民群众的基层创造力难以发挥以及参与不足,基层治理难以转向善治。

    三、结论

    当前农村所出现了许多新变化,新农村建设减低农村生活的交易成本,小农日益社会化与村庄日益开放化,国家与农民的经济关系变为农民直接追逐国家,这些新的变化形成了农村基层治理变革的动力源。同时,村民自治权长久没有成长空间,村级组织的角色尚未转变,农业财政被土地财政替代,这又是农村出现的亟待解决的矛盾,这必将成为农村基层治理变革的阻力。农村基层治理变革的不及时也将影响乡镇政府改革的顺利完成。

     

     

     

     

    ①相关资料参考:韦庆远,柏桦:中国政治制度史(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2005年;白钢:中国政治制度史[M].北京:社会科学出版社,2007年;张皓:中国近现代政治制度史[M].北京:北京师范大学出版社,2004年;杨鸿年,欧阳鑫:中国政制史[M].武汉:武汉大学出版社,2005年;李孔怀:中国古代行政制度史[M].上海:复旦大学出版社,2006年。

    ②相关数据参考《历史的跨越——农村改革开放30年》,国家统计局农村经济调查司编,中国统计出版社,2008年。

    参考文献:

    1 徐勇,邓大才:社会化小农:解释当今农户的一种视角[J].学术月刊2006,(7):6

    [2] 徐勇、徐增阳:流动中的乡村治理——对农民流动的政治社会学分析[M].北京:中国社会科学出版社,2003224.

    [3] 徐勇:农民改变中国:基层社会与创造性政治——对农民政治行为经典模式的超越[J].学术月刊,20095):6.

    [4] 项继权:农村基层治理再次走到变革关口[J].人民论坛•政坛双周刊,20093):59.

    [5] 徐勇:现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].学习与探索,2006年(6):52.

    [6] 徐勇:村民自治的成长:行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)20052):2.

    [7] 欧阳雪梅,李铁明:当前村民自治进程中存在的问题及对策研究[J].新视野,20074):78.

    [8] 刘声:2020年我国失地农民总数预计将超过1亿人[DB].[2009-3-14].www.farmer.com.cn.

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