• 摘要对于县乡关系的代表性描述主要有压力”、“同构”、“共谋”、“互动等理论模式所有这些理论描述都从不同方面揭示了县乡之间的支配性权力关系正是这种支配性权力关系内在地决定着上下级政府间的职责同构共谋游戏”, 上下级政府之间所展开的一系列互动博弈也是在这种支配性权力结构中演绎的

    关键词县乡关系府际关系重构研究述评

    县乡关系是我国府际关系的基础性环节解析县乡关系对于理解我国政府之间总体关系具有启发价值从既有的研究来看对于县乡关系的代表性描述主要有压力”、“同构”、“共谋”、“互动等理论模式本文将依次对这些理论模式进行述评并希望有助于理解中国政府之间的关系体制

    压力模式

    县乡关系的压力模式是由荣敬本等人提出的荣敬本领导的课题组通过对河南省新密市县乡人大制度运行机制的调查最早在其研究报告县乡关系的政治体制改革如何建立民主的合作新体制中提出当时的县乡关系正经历着从集中的动员体制到分权的压力型体制的转变并对压力型体制进行了初步理论阐述:“所谓压力型体制指的是一级政治组织为了实现经济赶超完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系为了完成经济赶超任务和各项指标该级政治组织以党委和政府为核心把这些任务和指标层层量化分解下派给下级组织和个人责令其在规定的时间内完成然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是一票否决所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。”

    在当时的行政体制中虽然其它的府际关系也带有普遍的压力型体制特征但是研究者更多地将它运用于县乡关系的描述具体到县级这种压力型体制运行可以分解为两块一块属于块块之列这是县级压力型体制的主要部分以县委为中心推动工作县内各种正式机构参加这些机构包括人大政协法院检察院政府系列各职能部门乡镇以及工青妇等组织这些机构根据县委每年确定的工作重点围绕下达给自己的任务展开工作其中乡镇要完成的任务包括税收经济增长计划生育等是完成县委下达任务的主要力量随着自身财力的增强乡镇正在成为一股独立意识和利益目标非常强大的力量另一块属于条条之列各职能部门在完成县委下达的任务的同时也在执行着自己上级主管部门下达的指标这些职能部门有自己的下属机构有自己的管辖领域以及执法权力因此它们有着极强的部门意识和部门利益同时也很容易与乡镇企业等组织以及个人产生矛盾与冲突

    压力型体制的运行是围绕着数量化的指标和任务展开的在县级经济增长过程中其运行过程大致分为四个阶段: (1指标任务的确定;(2指标任务的派发;(3指标任务的完成;(4指标任务的评价在这四个环环相扣的阶段中, “压力是由上至下层层施加的

    1998 这篇报告连同课题组其它几篇报告以从压力型体制向民主合作体制的转变县乡两级政治体制改革为书名由中央编译出版社公开出版, “压力型体制这一理论模式遂被学界广泛引用

    后来杨雪冬在其专著市场发育社会生长和公共权力构建———以县为微观分析单位中对压力型体制作了进一步的阐释他认为这一体制指的是在中国政治体系中地方政府为了加快本地社会经济发展完成上级下达的各项命令任务而建构的一套把行政命令与物质刺激结合起来的机制组合它由三个部分组成一是数量化的任务分解机制二是各部门共同参与的问题解决机制三是物质化的多层次评价体系从本质上讲这一体制是在现代化和市场化压力下出现的赶超为目标的传统动员体制的延伸是中国制度转轨过程中的产物可以被视为制度变迁中的过渡形态它将经济上的承包责任制引入政治生活用物质刺激来驱动政治过程使各种组织和个人为了获得更多的物质满足去争资源争名次争个人升迁压力型体制实际上是一种与财政包干制相适应的政治承包制这种体制是计划体制向市场体制的过渡形式带有较多的传统体制的弊病

    1990 年代由于县乡之间这种压力型体制的存在最终导致了压力的承受者———乡镇政府公共权力的异化和乡镇角色的变异一方面是自下而上地逐级集中财税资源和自上而下地逐级将事权下移或下压), 层层向下甩包袱”。最终承接包袱的乡镇政府为了完成上级压力性考核指标并利于自身利益只有变相地将包袱转嫁给农民群众另一方面县级政府只关心乡镇任务和指标的完成结果却不管乡镇采取何种方法何种途径合理的或不合理的合法的或不合法的来完成这些任务和指标这就在体制上促使了乡镇政府角色的蜕变这两个方面都使得乡村管治不断趋向恶化演化为农村基层的治理性危机以致中央政府不得不在2000 年最终下定决心进行农村税费改革

    压力型体制比较好地解释了1990 年代中国农村基层治理的变迁机理在这一理论模式中自上而下的行政压力运行图式十分形象地勾勒了中国农村基层政治运作的路线图”, 尤其是其中单向运作的压力给人留下了深刻的印象这一理论模式的明显特色却也是它的一个不足之处我们往往因此而较多注视从上而下的压力”, 同时却可能轻忽自下而上的抵抗”。

    压力型体制模式的提出者虽然在最初的研究报告中论及压力型体制中的减压机制”, 但是他们的论述却是点到即止他们论述道在压力型体制运行的四个阶段中都存在着相应的减压阀”。“减压阀包括两种: (1关系; (2统计方法和手段前者是非正式的制度后者则是制度的非正式化这两种减压阀的作用集中地体现在压力型体制运行的第二阶段指标任务的派发以及第四阶段指标任务完成的评价在指标任务派发时下级部门会尽量利用各种关系与上级讨价还价诉说工作难度以求降低指标任务额度获得上级更多的报酬承诺在指标任务完成评价时一方面通过关系尽量向上级说情突出成绩隐藏失误另一方面可以利用统计工作的漏洞在统计数字上做文章但是从这一论述中使用的减压阀一词来看论者更多的是一种静态的描写对于下级部门或乡镇如何运用操作减压阀没有做进一步的展开阐述

    总之诚如杨雪冬所言, “压力型体制并不是新的现象而是传统的动员机制在市场化现代化这个背景下的变形这也就不难发现在压力型体制中仍然带有比较浓重的政治动员或行政支配的色彩与其说县乡关系是一种压力型体制毋宁说是支配性权力结构

    同构模式

    我国政府之间普遍存在同构” (isomorphism现象但是一般都是将它作为一个问题提出较少从理论上对府际关系中的同构现象进行深入探讨和阐释例如笔者曾经撰文认为在支配性政府间体制下上下级政府机构的设置趋于同构”, 这不单有利于上下级政府之间的沟通”, 更主要的是为了便于上级政府支配驾驭下级政府由于这种同构”, 使下级政府的每一次机构改革必须首先依赖上级政府的机构改革下级政府的改革几乎无一例外地套用上级政府的制度设计一点也不能反映本级或本地方的特色

    严格而言国内对同构模式最早进行理论探讨的当属朱光磊和张志红在北京大学学报哲学社会科学版)》上发表的《“职责同构批判一文该文提出的职责同构理论模式是作者对中国政府间关系总体特征的一个理论概括所谓职责同构”, 是指在政府间关系中不同层级的政府在纵向间职能职责和机构设置上的高度统一一致通俗地讲就是在这种政府管理模式下中国每一级政府都管理大体相同的事情相应地在机构设置上表现为上下对口左右对齐”。

    中国府际关系中的职责同构源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源又要支持地方自主发展来限制部门集权的制度安排需要虽然在特定的历史时期职责同构模式有助于在一定程度上调动地方积极性减少计划体制的效率损失同时也比较方便从计划向市场过渡的制度变迁避免了改革过程中地方和部门的过度分散但是在实行市场经济体制之后这种全能型地方政府的发展严重地阻碍了全国统一市场的形成同时条条的辖制也削弱了市场配置资源的优势限制了地方的活力也就是说一方面是地方全能”, 一方面是地方无能”; 一方面是中央集权一方面是中央的权力被地方所分割职责同构成为了条块矛盾长期存在政府职能调整和机构改革不能很好到位的症结之所在

    职责同构强化了全能型政府体系的构筑不利于市场经济条件下政府自身职能的转变一是政府权力集分反复”, 增加了政府运行成本二是造就了自下而上的问责格局奠定了政绩指挥体系的基础三是滋长官僚主义的重要土壤只有打破职责同构”, 合理调整政府纵向间职责配置才有可能使政府职能转变行政体制改革和理顺条块关系等工作同步推进要在打破职责同构的基础上倡导建立伙伴型政府间关系科学规划中央与地方的关系以全面推动政府发展

    朱光磊等所论的职责同构模式虽然主要是放置在计划经济体制向市场经济体制转轨的背景下进行阐述的但是它对于从总体上把握我国当下府际关系的主要特征仍然不失启发意义如果说有何不足的话那就是这篇文章对职责同构的形成机理语焉不详这一职责同构模式后来被一些学者所征引但至今仍然没有发现有专文对职责同构的形成机理进行深入剖析

    相比较而言国外组织社会学者对这种同构模式进行了较为系统深入的论述稍有不同的是他们将这种同构现象称之为制度同构”。诚如保罗·迪马久沃尔特·鲍威尔所言制度同构概念是一个理解广泛流行于现代组织生活中的政治和仪式的很有用的工具尤其是对于像中国这样成熟的高度制度化的行政组织更为适用制度同构有以下三种机制一是强制性同构源于政治影响力和合法性问题二是模仿性同构源于对不确定性所作的合乎公认做法的反应三是规范性同构源于专业化要求輥輰訛对于乡镇政府这样处于高度结构化集中化的行政体制的基层组织而言其制度同构更主要源于体制的强制压力和规范要求这种强制压力和规范要求主要通过压力型体制”、“逆向问责机制”、相应的制度和政策文本以及经常性的工作检查和政绩考核来传递实施

    国外关于制度同构的研究是在一种中性的语境中进行的它注重于理解或阐释与之形成鲜明对照的是国内学者关于职责同构的研究一般都是放在批判的语境中展开的侧重于对同构现象弊端的揭示尽管这些研究者并未具体地研究中国县乡关系中的同构问题但是我国行政体制中同构的所有弊端最终都沉积在县乡基层并且这种矛盾在县乡基层表现得尤为突出以致每次机构改革都是在农村基层首先开始

    农村税费改革特别是全面取消农业税对于农村基层政府而言的确是其职能转变的一个良好契机人们都期望它能够及时转变为服务型政府但是基层政府的职能是否能够最终得以有效转变还与它所处的制度场域有关如果制度场域不能同步改变的话必然会对基层政府施加同构的压力使之回归到原来的职责同构状态也就是说这种制度性同构本身具有一种再生产机制正是这种再生产机制导致了过往几次县乡机构改革精简膨胀的反复循环

    职责同构论与压力型体制论虽然侧重点不同一个侧重于府际关系的结构分析一个侧重于府际关系的运作机制探讨但从现实来看二者却是相得益彰互为补充的职责同构既是压力型体制运行的前提基础也是压力型体制运行的结果要求虽然二者各有侧重点却又殊途同归都希望建构新型的伙伴型政府间关系或民主合作体制以替代旧有的府际关系模式

    共谋模式

    作为中央政策执行过程的最终环节基层政府在中国政府组织制度中有着极为重要的位置上级决策者和政策研究者经常用上传下达令行禁止这样的词汇来形容基层政府工作的理想状态但实际生活中的一个突出现象是在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时基层政府常常共谋对策暗度陈仓采取上有政策下有对策的各种手段来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果更多的情形下这类行为体现在上下级基层政府持续双向的互动过程中因为这些应对策略和行为常常与上级政策指令不符甚至相悖所以它们大多是通过非正式方式加以实施对于基层政府间这种普遍流行的共谋现象虽然有不少人在一些研究中有所提及但是除了周雪光以外笔者几乎还没有发现他人对它进行专题研究或系统论述

    基层政府间的共谋现象”—一个政府行为的制度逻辑周雪光主要从组织社会学角度对基层政府间的共谋现象进行了系统阐释他认为在现有体制下基层政府的共谋行为已经成为一种制度化的非正式行为这种共谋行为是其所处制度环境的产物有着广泛深厚的合法性基础这些行为并不是个别官员或个别部门的私人活动在许多情形下它们在正式组织权力结构下公开运作以政府部门的组织权威辅以实施甚至是大张旗鼓地加以部署安排这些做法已经成为上下级政府甚至中央政府的共有常识” (common knowledge)。

    共谋行为反映了中国政府组织制度环境组织决策过程组织激励机制诸方面的不兼容性及其矛盾而且常常是近年来政府改革中各种理性制度设计所导致的未预期的后果从制度上来看基层政府间的共谋行为主要源自这样三个悖论”: (1政策一统性与执行灵活性的悖论;(2激励强度与目标替代的悖论; (3科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论

    通过对这三个悖论的讨论周雪光提出了下列6 个富有启发性的命题: (1政策的一统性越强它与基层实际情况的差异越大基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大因此基层政府间共谋行为的空间便越大。(2一个领域中的资源分配渠道越集中或者政策执行的链条越长基层政府在执行过程中注入的灵活性越大因此基层上下级政府间共谋行为的合法性便越强。(3政府内部的考核机制设计在很大程度上促就了基层政府间形成利益共同体为各方维护共同利益而参与共谋行为提供了另外一个制度化基础导致了目标替代。(4在激励与组织目标不一致的情况下正式激励机制力度越大目标替代的现象越严重共谋行为的驱动力便越强。(5在目前中国政府组织环境条件下制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略。(6在制度正式化的过程中制度环境压力越大政策执行的不确定性越高行政关系人缘化趋势越强政府间共谋行为的程度便越高

    周雪光强调共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果在很大程度上也是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果在上面讨论的诸种问题中政策一统性与执行灵活性这一悖论是关键所在可以概括为这样一种组织机制组织决策与执行过程的分离程度与组织决策的集中程度成正比组织决策的一统性加剧了执行过程的灵活性当决策权力以及资源向政府上层机关集中时自上而下的决策和随之而来的资源分配就更需要依赖漫长的行政链条和基层政府的灵活执行实施之从而为共谋行为提供了组织基础和制度环境简言之基层政府共谋行为是中央集权决策过程所付出的代价

    周雪光对基层政府间的共谋现象的讨论并没有局限于基层政府之间关系的题域而是着力探讨它的制度层面的逻辑换言之他讨论的目的并不在基层政府间共谋现象本身而是它的制度场域试图通过基层政府间共谋现象的分析指向中央集权行政体制的检讨或批判尽管如此这一讨论仍然有助于我们深刻理解县乡关系问题的实质

    互动模式

    严格而言目前还没有比较成熟的关于县乡关系的互动理论模式不过李芝兰吴理财在对农村基层财政体制变迁的讨论中所描绘的地方政府之间的倒逼反倒逼的图式却大致勾勒了一幅地方政府之间的互动模式的草图

    我国农村基层的财政体制大致经历了从统收统支”、“分灶吃饭” (以及分税制”)统管的变迁过程。“统收统支是与我国计划经济体制相适应的财政体制这种体制在从计划经济向市场经济转型过程中势必会成为国家和各级政府的一个重大包袱”。随后实行的分灶吃饭” (甚至包括以后的分税制改革则沿袭了承包制改革的一些重要特征自上而下的逐级分灶乃至分税”, 由于各级政府之间没有同步进行相应的规范性) “分权”, 以致这一体制在实际运行中各级政府几乎都是从自身的利益角度考量而尽量地将事权下移或者通过所谓的目标考核机制下压), 最终演变为一种逐级向下甩包袱现象上级政府将包袱甩给了基层政府基层政府则千方百计地将包袱甩给农民群众最终演化为严重的农民负担问题

    1990年代以来农民负担问题愈演愈烈使我国一些农村地区出现了比较严重的治理性危机于是国家在农村地区全面推行农村税费改革在一些人看来农民负担问题主要是由于农村基层政府的三乱引起的推行农村税费改革在一定意义上对农村基层政府具有某种倒逼作用———一方面堵住农村基层政府向农民乱集资乱摊派和乱收费的口子”, 另一方面又强化基层财政的预算管理逼迫农村基层政府在十分有限的财政资源约束下不得不对自己进行改革以期达到精简机构和转变职能的目的

    面对税费改革的倒逼”, 作为一级具有自身利益的行为体的农村基层政府作出了反应不过在压力型体制下农村基层政府相对于具有绝对性权威的上级政府而言无疑是一个弱者”。在国家和社会夹缝中生存的农村基层政府只能运用弱者的手段” (tactics of the weak来抵挡上层政府和乡村社会舆论的两面夹击”。这些弱者的手段主要有诉苦”、抱怨欺瞒变通执行对自己有利的政策消极对待改革尽量减少或不向农民提供公共服务等等

    不过, “弱者的手段并不是达致某个预设目标的策略而是弱者在压力下被动使用的某种行为选择藉此缓解来自于强者的压力以维护自身的利益譬如乡镇之所以采取变通的手法分灶吃饭财政体制和县乡压力型体制不无关系乡镇政府的许多任务指标包括财政收支指标都是上级政府通过所谓的目标考核机制压下来的在这种明显偏重于分灶体制和任务目标考核机制的双重作用下乡镇只能千方百计地钻政策的空子”, 灵活变通地施行政策在不切实际的税收任务压力下当一些变通伎俩也不足以应付时乡镇政府只能通过买税”、“卖税甚至运用财政空转技术来完成上级定下的考核任务至于只执行对自己有利的政策故意不执行或者阻碍执行对自己不利的政策更是举不胜举再就是消极对待改革尤其是在乡镇机构改革中表现得最为明显以至于许多地方的乡镇改革都是走过场”。它们之所以消极对待改革主要是这些改革没有照顾到它们的利益和要求只是将它们视为负担或者包袱”,作为被动改革对象而根本没有想过将它们当作改革的主体来看待没有积极调动它们必要的积极性

    相对于消极对待改革而言有意减少或者根本不向农民提供公共服务这个弱者的武器似乎更为有效它进一步加剧了三农问题的严重性从而引起高层政府的重视使之不得不将注意力集中到三农问题上来促使许多省份和中央政府不得不从深层次上解决乡镇政府的运转困难问题从而加快了农村基层财政体制改革的进度

    面对日益严峻的农村治理危机中央和省级政府试图通过调整和完善县乡财政体制”,从体制上解决问题达到推进中央政策的效果县乡财政体制的乡财县管改革从表面上看似乎缓解了乡镇的财政危机但是它只是将乡镇的财政困难上移到县一级没有从根本上解决县乡财政难题遑论乡镇政府能够在职能上有所转变成为一个农村公共服务的有效提供者。“乡财县管改革一个意想不到的后果却是增加了乡镇对县的依附性这种依附性不单表现在财政关系上更主要地体现在县乡权力结构的变化上乡镇政府在沦为县一级政府事实上的派出机构的同时不但削弱了乡镇政府的权力也同样减轻了它们肩上的责任使得县一级政府必须承担更大的农村公共服务的职责到这个时候乡镇改革实际上已经演变为自下而上的倒逼机制上一级政府不但要继续考虑如何解决县乡的财政困难问题还要进一步思考如何建构一个新型的农村公共服务体系才可满足农民日益增长的合理需求

    分灶统管”, 农村基层财政体制的这一变迁过程为我们展现了一幅上级政府与基层政府之间动态的博弈画面首先是自上而下的甩包袱”, 所有甩下来的包袱最终沉积为农民负担”, 引起上层的重视而不得不着手加以解决为了治理农民负担问题展开的农村税费改革对基层政府来说又是新一轮的倒逼”,可是这种倒逼的最终效果却通过三农问题的日形恶化而表现了出来再次引起上层的高度关注促使它们将三农问题摆在政府重要的议事日程上来上级政府与基层政府之间的这种互动采取历史过程的视角来看其实很难说是谁倒逼了谁

    无独有偶李芝兰吴理财针对农村基层财政体制变迁的上述观察与分析其最终指向也是中国政府间关系问题他们提出良性的政府间博弈必须建立在制度化的分权基础之上在规范的分权架构内不但可以建构一种新型的政府间博弈关系而且可以促进政府治理水平的进一步提高

    小结

    通过对县乡关系几种理论模式的梳理我们发现

    第一现有的几种关于县乡关系的理论模式侧重点各不相同压力模式更加侧重于运行机制的分析同构模式更加侧重于结构分析共谋模式更加侧重于制度环境的分析互动模式更加侧重于具体行为的分析如果能够将这些侧重点加以整合对县乡关系进行系统性研究或许更具现实意义

    第二所有这些理论描述都从不同方面揭示了县乡之间的支配性权力关系正是这种支配性权力关系内在地决定着上下级政府间的职责同构共谋游戏”, 上下级政府之间所展开的一系列互动博弈也是在这种支配性权力结构中演绎的

    第三综观这些关于县乡关系的讨论其学术关怀其实并不是县乡关系问题本身而是中国总体的府际关系体制其最终旨趣是改造现有的府际关系体制建构全新的分权式伙伴型或民主合作式体制也正是因为这个原因这些关于县乡关系的学术讨论只是总结了我国府际关系的普遍性特点一面而没有对县乡关系本身独有的特殊性进行理论探讨在我国县乡关系虽然具有府际关系的一般性特点但更具有它的独特性特征由于乡镇政府的不完全性它更像县级政府的一个下属工作部门从这个意义上来说将它们视为一个整体进行研究可能更为恰当

  • 责任编辑:朱兴家
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