“镇级市”,一个新名词就把温州推到了舆论和社会的风口浪尖。
2月22日,温州市委常委举行强镇党委书记座谈会。温州市委书记、市人大常委会主任邵占维在会上指出,开展强镇扩权试点,加快强镇转型升级是温州市的一个重要战略任务,温州将着力解决强镇责大权小的突出问题,努力把5个试点强镇建设成为“镇级市”。
温州“镇级市”试点工作正式浮出水面。“镇级市”到底是一个什么样的市?“镇级市”改革模式是为乡镇发展助力?还是另一种形式的县(市)与乡镇之间权利的博弈?谁将是这场改革试验中最大的赢家?
在温州紧锣密鼓推动“镇级市”强镇扩权改革的背后,释放了中国行政区划改革的迫切信号。
“石破天惊”的改革
“温州‘镇级市’改革,堪称中国行政体制改革史上石破天惊的壮举!”网友如是评价温州“镇级市”改革。不可否认,在上世纪大规模的乡改镇后,温州才此番改革试点确实是行政体制上另一次更大胆的突破和探索。
首批参与改革试点的名单在2月22日的强镇党委书记座谈会上已经出炉:“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市”。
试点工作已然展开。3月24日,温州市委政研室社会处副处长黄朝钦带领一批龙港镇干部,前往鳌江、塘下、瓯北和柳市,考察交流强镇扩权试点经验。黄朝钦的另一个头衔是龙港镇委副书记,温州第一批推进强镇扩权的下派干部之一。
与此相呼应,温州已成立市强镇扩权改革工作领导小组,把强镇工作列入各县(市、区)领导班子的业绩考核重要内容。而温州5个参与强镇扩权试点镇——乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇,目前均已出台相应的“镇级市”改革试点实施方案。
不过,在温州市中小企业发展促进会会长周德文看来,5个参与强镇扩权试点镇改革方案的出台,仅仅是改革序幕刚刚拉开。
3月31日,周德文在接受中国商报记者采访时透露,5个试点强镇仅仅是首批试点对象,“温州素有10强镇之称,在首批5个强镇‘镇级市’试点之后,另外5个强镇的‘镇级市’试点也会按部就班地跟上。”为什么不10个镇一起同步展开试点?周德文解释说,这也是考虑到社会影响和试点工作的进度问题,“毕竟这是全国首创的一个试点,改革如何走?改革如何改?分批分拨进行,有助于改革的推进和改革的稳步发展。”
“大家都还是想把‘镇级市’改革做好,做一个样板,”周德文告诉中国商报记者,“镇级市”改革的思路,早在几年前就已经在民间传得沸沸扬扬,“温州民营经济高度发达,一个小镇人口动辄几十万,一个小小的镇级机构反而已经成为经济发展的掣肘。”
他举例说,有温州第一强镇之称的柳市镇,区域面积49.88平方公里,2009年全镇工业总产值高达376亿元,全镇常住人口已突破25万人。
记者前两年前往陕西采访,了解到陕南有些县,包括外来常住人口在内,全县人口还不足5万,工业总产值更是不足千万。与此相比,周德文提到的温州柳市镇承载力受到的压力可想而知。
但更严重的后果是,周德文说,柳市镇作为乡镇,由于没有土地规划权,近5年来,企业出现了大量外迁的现象,外迁企业产值已经超过300亿元以上,这对于一个镇来说其影响力不言而喻。
值得一提的是,在温州“镇级市”改革正式浮出水面之前,强镇扩权的相关工作已经在温州部分强镇进行了零散的试点。周德文据此认为,温州“镇级市”试点再次沿袭了温州民营经济发展的路子:农村包围城市——部分强镇先行尝试扩权,最后政府统一思路全面试点。
这种民间酝酿改革的一个例子是,周德文说,早在几年前,隔江相望的瓯北镇和鳌江镇就曾一度联名上书,要求合镇建立一个县级市。但因为政府一直在探索镇级改革,因此瓯北、螯合合璧的请求一直未得到上级的许可。
据周德文了解到的消息,在今年下半年,温州10强镇都将全面展开“镇级市”试点。
改革核心:责大权小的突破
“一个管理着20多万人口的镇,只有一二十名警察来维持治安,根本忙不过来,更不能期望良好的治安状况。”周德文说,在他所在的瓯北镇,老百姓都能感觉到镇政府的力不从心。
事实上,“镇级体制、县级工作量、市级要求”,已经成为当地镇级政府官员对工作现状的一个调侃。一个非常明显的例子就是:由于体制问题,30万人口的龙港仅有一个20多人的派出所,而由于在镇一级还没有执法权,要抓一个犯罪嫌疑人,还要到县公安局去办理手续,责大权小的问题成为制约当地发展的一个瓶颈。这次同样被首批试点“镇级市”的柳市镇企业外迁,也是拘于同样困境。责任大权力小,已经成为温州等民营经济高度发达地区镇级区域经济的瓶颈。
扩权,正是温州“镇级市”改革的核心。
“‘镇级市’实质上就是强镇扩权,解决乡镇责大权小的问题。”温州市发展和改革委员会综合体改处处长邹向阳的话点出了“镇级市”改革的精髓。根据《温州市委市政府关于推进强镇扩权改革的意见》(以下简称《意见》),“镇级市”改革方案的目标旨在“发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城市”,改革的重点落在“加大政策扶持力度”、“完善工作平台”、“理顺管理体制”3个方面。
在政策扶持上,首先是加大用地支持力度。安排一定数量的用地计划指标,单独切块,直接下达到强镇;其次是加大财政扶持力度。县(市)与强镇的财政关系原则上采取确定基数、超收分成、一定要几年不变办法。土地出让收入分配时向镇财政倾斜。另外,还将加大项目支持力度和扩大县(市)派驻强镇部门的权限。
根据《意见》,完善工作平台改革,将建立城镇管理综合执法大队;负责城镇综合性管理;建立镇审批服务中心;建立镇土地储备中心;建立镇招投标中心。
党政一把手全面升级是“镇级市”改革的另一个焦点。《意见》明确规定“党政一把手高配”,强镇范围内的县(市)属部门单位正职的人事任命需书面征得镇党委的同意。同时县(市)派驻强镇的机构建立分局,分局正职由县(市)部门领导兼任或明确为副科级。在核定的编制内,强镇还可以根据工作需要设置内设机构。
很显然,历经“镇级市”改革之后,责大权小的镇级现状将被改写:强镇管理者将有职、有权、有责。但是,周德文表示,“镇级市”改革的是原有的条块分割的乡镇管理模式,权力会被尽可能下放到乡镇,夯实基层,改变以往权力集中到上层,责任集中在基层的不合理现象,推动强镇的城市建设和经济建设。
“改革只是权力的一次下放,职务或者说机构名称并不会发生改变,镇还是‘镇’,镇长还是‘镇长’。”周德文说。
周德文的这一说法得到了印证。据一位试点镇的干部对记者表示,“镇级市”改革对镇政府来说,获得的权力并不多,放权主要是在县(市)职能部门在强镇的派驻部门。对于派驻部门的放权,更多是来自于机构本身领导人员级别的调整。“这就是说用县(市)部门领导兼任或升级派驻部门负责人,来解决镇级管理部门缺乏执法、审批等权力的问题,简单比喻,就是县(市)的部分权力在镇上开辟了政务点。”
另外值得一提的是,据知情人士透露,温州此次“镇级市”改革最大的一个伏笔是,在全国试点“省直管县”的今天,温州“镇级市”改革试点在取得阶段性的成果后,被试点的镇或一步直入“省直管”行列。
民营经济将成改革最大赢家
借“镇级市”改革东风,温州强镇房价每平方米一夜飙升数千元,有舆论认为政府再次成为这场改革中最大的赢家。
周德文并不这么认为。“作为一个温州本地的老百姓,说心里话,老百姓在改革中得到了很多的好处,”周德文对记者一一列举:首先是可以享受更多的社会福利,因为镇扩权后就会有更快更大的发展,部分农民都有机会转为市民,他们就能够享受到以前所享受不到的社会福利,比如医保、养老保险等等;其次,医疗、教育、交通、人文环境等,都必然会有较大的改善,“现在镇政府就有建医院、盖学校、修马路的权力,他们完全可以按照当地老百姓的意愿和需求去规划,去设计,去建设。”
而在温州市一份关于“镇级市”改革的文件中,对“镇级市”的未来勾勒了一个个性鲜明的蓝图:发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城市有完善的供水、供电等公共服务设施,道路、站场等交通设施以及污水、垃圾处理等基础配套设施。而对于媒体爆炒的房价飙升问题,周德文认为应该辨证地看待。“房价涨了,说明这个城市发展、投资和生活的潜在价值很大,而且老百姓都有自己的房子,房价涨了,也意味着老百姓财富的增加。”但是,老百姓还并不是温州这场“镇级市”改革的最大赢家。
周德文在接受中国商报记者采访时指出,按照“镇级市”改革的部署,改革后的“镇级市”将会通过调整经济和产业结构,使产业结构的分布更加合理,更加符合本区域经济的发展。
“比如瓯北镇,主要是阀门,那么今后瓯北的城市发展规划就会向着阀门这个产业集群方向规划和设计,打造阀门特色经济区或经济带或经济群,涉及阀门的生产、设计、博览、采购等等,都将到瓯北来,或者说提到阀门,就知道温州的瓯北。”在周德文看来,这是“镇级市”改革设计者们思路,也是改革的一个方向,更将是该改革的一个成果。
“温州是中国民营经济高度发达的标杆,他们都是最先在乡镇起家发展壮大,在推动乡镇发展的同时完成了农村包围城市的思路,”周德文据此认为,温州“镇级市”改革,民营经济将成为这场改革中最大的赢家,“强镇是因为民营经济而强,强镇扩权,民营经济将因此而获得更大的发展空间。”
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温州对比广州中心镇改革
与温州轰轰烈烈的“镇级市”改革形成鲜明对比的是,此前广州曾低调进行过类似的改革:中心镇体制改革。
不过,温州“镇级市”改革重在强镇扩权,而广州改革更是侧重于体制上的变化。中心镇模糊的职能定位一直是社会所诟病,政府到底应该管什么,不应该管什么,以至于成为改革开放以来一直面临的一个重大问题。
记者了解到,中心镇本身并不是一个新的基层政权组织形式,而只是一个行政管理或者区域经济的概念,它是指在县(市、区)范围内,以加速农村经济发展和城市化进程为目的,按照区域经济和城镇建设合理布局原则确定的,并在实际中形成的具有一定区位优势和较大经济规模,能够对周边地区起辐射带动作用的建制镇。
据广州市政府法制办的《广州市中心镇管理体制改革调研报告》的思路,广州中心镇改革侧重在功能定位:将中心镇建设成为经济发展、环境优美、生态优良、镇容整洁、管理有序,适宜创业发展和生活居住的现代化新型城区,建设成为广州现代化大都市的“卫星城”。
广州此次改革也涉及权限的下放,但与温州“镇级市”大规模扩权相异的是,广州集中在教育、环卫、卫生等权限的下放。
纵 深
中西部不能复制“镇级市”
“我一直对‘镇级市’改革有看法,”四川省社科院研究员胡光伟接受中国商报记者采访时强调,他对“镇级市”改革持谨慎观点。
“中央在文件中肯定了中国农村改革的方向是城镇化,这就是说中央肯定了‘镇’这一级行政机构的存在和合理性,镇是农村城市化过程的一个方向。”胡光伟说。
胡光伟认为,设置“镇级市”其实是人们的心理在作怪,势必会加剧我国市制的混乱局面,更不利于监管,对于行政改革没有太多的实际意义。
“‘镇级市’对于中西部地区没有任何意义,中西部的行政改革不可能复制‘镇级市’,”胡光伟说,“镇级市”并不符合目前的国情,我国城市化发展的水平很快,但发展很不平衡,在我国东部沿海地区,许多建制镇的城市化水平早已达到或者超过了设市的标准,而在中西部地区,城市化水平仍然比较落后。因此中西部是不可能复制温州的“镇级市”。
不过,他也承认,对于东部沿海地区,比如经济高度发达的温州,尝试“镇级市”强镇扩权改革未尝不可,但这个改革必然会是区域性的,不具有全局性。
记者随后采访四川某县一王姓镇干部,该干部曾经在温州考察了一个多月,对于温州的“镇级市”改革,他表示,如果他是当地干部,他也肯定赞成这样的改革,“去过温州的人都知道,那里一个镇的经济都超过中西部一个市的经济,200万元都不算存款。在这样一个经济高度发达的地方,镇作为最基层的行政机构,他们最大的困惑就是监管不力。”
王镇长对记者表示,如果在中西部搞“镇级市”改革,肯定没有意义,中西部经济落后,我们的监管还是传统的农业生产,我们的劳动力都到外地打工去了,一个乡镇,一家像样的民营企业都没有,“就是权力下放,也没有地方使用!”