关键词:非传统腐败;发展型腐败;执政基础;新挑战
上海是中国发展最快的城市之一,也是中国管理最有效率的城市之一。长期以来,上海以较少的腐败现象闻名于国内政坛,既令人羡慕,也遭人妒忌,更令人疑惑。然而,近年来,上海所发生的几起重大腐败案件不仅在国内政坛引起震动,也引起我们的深思。上海政坛的腐败与以前发生在外地的腐败案件有何不同?这些案件是孤立的现象,还是必然的现象?它对中国未来的政治与经济发展有何影响?等等。本文正是从这些案件的思考中,提炼出“非传统腐败”这一概念,并对其进行初步的分析。
一、非传统腐败的性质与特点
(一)非传统腐败的性质
要了解非传统腐败,首先要重新厘清传统腐败。传统腐败的“传统”二字,既是时间概念,也是社会形态的概念。从时间性质上讲,传统腐败是指自古以来在各个社会普遍存在的腐败现象。自有公权力存在以来,这种腐败就不同程度地存在于所有社会中。从社会形态来看,传统腐败主要存在于前现代社会或前工业社会,它在农业社会中是最普遍存在的腐败,也是最典型的腐败。传统腐败的典型形式是以权谋私和权力寻租甚至设租,其他具体形式多种多样,如贪污挪用、行贿受贿、买官卖官等。这种腐败的特点是单纯的权力滥用,它主要是权力持有者利用手中持有的权力为自己谋取私利,这种交易既可以是权钱交易,也可以是权权交易、权色交易和其他类型的交易。不论这种交易的性质和特点如何,但有一个共同点,就是这种不正当的权力运用过程与社会变迁无关,它仅仅涉及当事人之间的一种利益分配和置换。正因为如此,这种传统的腐败不需要任何外在的条件,可以发生在任何社会,只要有权力存在,都会发生这种腐败形式。这也是传统腐败存在于任何社会之中的原因。
与之不同的是,非传统腐败是一种新型腐败。之所以称之为“新型腐败”,是因为这种腐败主要产生在工业化社会或现代社会。这种非传统腐败与传统腐败相比,最大的不同之处在于,它是一种“权钱合作”型腐败。在这里,代表权的一方与代表钱的一方不是简单地进行交易,而是双方都将各自所拥有的资源作为“生产要素”投入“生产过程”,并共同获取“投资回报”。这种腐败的“生产过程”,既可以是真正的产品生产过程,也可以是某种利益的“瓜分过程”。
很显然,非传统腐败的发生是有条件的,它存在于社会的快速“发展”过程之中,“发展”是非传统腐败产生的重要外部条件,可以说,没有“发展”,就没有“非传统腐败”。非传统腐败的本质就是政治精英与其他领域的社会精英合谋,共同瓜分社会发展的物质成果。由于这种腐败发生于“发展”过程,因此,它并不直接侵害普通老百姓的既得利益,因而不容易发现,也不易引起“民愤”,是一种“静悄悄的腐败”。
这种非传统腐败既可以产生于实体经济过程,也可以产生于非实体经济过程,甚至还可以产生于非经济过程。在实体经济中,非传统腐败主要存在于工程发包、开发区建设、土地批租、城市扩建、高速公路、机场、铁路、水利工程等等大型基础设施建设过程之中,其典型形式是机会的获得。通过与权力的合作,可以不公平地获得参与“发展”的机会。在非实体经济中,非传统腐败主要存在于投资领域,如股票、债券、期货等金融领域,也存在于行政许可、资格认证等领域。在非经济领域同样存在这种非传统腐败,如教育、科学技术、文化、体育、医疗卫生、社会保障、决策咨询等领域都可以出现这种公共权力持有者与其他相关领域的社会精英“合作共谋”现象。
(二)非传统腐败的特点
非传统腐败不仅在性质上与传统腐败完全不同,而且表现出诸多与传统腐败根本不同的特点。
第一,在腐败的性质上,传统的腐败主要表现为以权谋私,其具体形式主要有贪污挪用、勒索受贿。前者主要发生在人与物之间,即发生在直接掌握钱财部门的公职人员身上,或者发生在能够控制和支配直接掌握钱财的公职人员的决策官员身上,他们利用自己掌握的财物的权力把不属于自己的财物据为已有。后者主要发生在人与人之间,即握有权力的人利用他人有求于己的时候,乘机勒索,进行权钱交易、权色交易、权物交易。非传统腐败与之不同,它主要表现为公权持有者与其他社会成员之间的“合作共谋”。在腐败过程中,双方不是简单地交易过程,而是共同参与过程,双方不是一方获得一方损失,而是双方共同获得。
第二,在腐败的机制上,传统腐败主要表现为拥有公权者对自己的“服务”对象或对自己有所求者设租、寻租过程。而非传统腐败则更象是双方共同的“投资”过程,腐败者的利益不是取决于“项目”的利润,利润大则回报大,利润小则回顾少。同时,在腐败官员取得的利益方式上也有很大不同。在传统腐败中,腐败者的利益取自“存量”,而非传统腐败的利益则取自“增量”。在传统腐败中,官员的利益是事先收取或及时收取,而非传统腐败则是事后获得。从量上看,传统腐败是一次性的寻租行为,量上通常是有限的。而非传统腐败的涉案金额是一种“投资回报”,因此,腐败主体所获得的利益往往是巨量的。
第三,在腐败的行为中,传统腐败由于发生在一方求另一方“办事”的过程中寻租行为,因而常常表现为一方是主动者,一方是被迫者。而在非传统腐败中,双方是积极的合作者、参与者。换句话说,在传统腐败中,一方是获利者,一方是利益受损者。而在非传统腐败中,双方都是获利者,当然,这种双赢格局的背后是国家和社会公共利益受到损害。
第四,在腐败的领域上,传统腐败主要表现在各种民生领域和政治领域,老百姓为了办事,不得不有求于官员;或者是官员为了升迁不得不有求于上司。而非传统腐败则主要发生于发展领域,双方为了谋求共同的利益而主动结合起来,共谋合作,寻求特殊利益。
第五,在腐败的主体上,传统腐败可以发生在一切有或大或小的权力的人员中,既包括各级决策官员,也包括各级办事小吏。也就是说,政务官和事务官都可以是传统腐败的主体。这是因为这种传统腐败主要发生在为民“办事”过程中,即使是决策官员的腐败也是在办事过程中实现的。不办事,通常不会发生传统腐败。而非传统腐败的主体主要是决策官员或政务官,也可以是官员集体。这是因为非传统腐败不是发生在为民办事过程中,而是发生在由于发展而带来的“机遇”中,只有决策官员才有可能做到这一点。作为非传统腐败的决策官员不在于职级的大小,而在于掌握和支配的资源有多少。
第六,在腐败发生的区域上,传统腐败主要发生在经济相对落后的地区,而非传统腐败主要发生在经济发展较快的地区。这是因为,在经济相对落后的地区,缺乏产生非传统腐败的机会;而在经济较发达的地区,特别是经济快速发展过程中的地区,各种非传统腐败的机会特别多,官员用不着通过传统腐败的途径敛财。
二、非传统腐败的两种类型
非传统腐败主要有两种不同的类型,一是非法的腐败,一是合法的腐败。无论是非法的,还是“合法”的,都是一种腐败双方共同实施的,以“双赢”为特色的腐败行为。
(一)“非法双赢”
非传统腐败中的最典型形式是通过腐败要素的合作,共同瓜分“发展”的机会和成果。通过“权钱合作”、“权学合作”,达到“双赢”的效果。其中最典型的形式就是权力入股。权力以资源投入的方式在企业中拿干股,实现权力与资本的结合与合作,共同经营某种产业或项目。例如,在各地出现的非法小煤窑经营中,当地常有许多官员通过权力入股的方式参与非法煤窑开采。这里的权力因素不是传统腐败中通过“卡”的方式来获得贿赂,而是作为要素投入,直接参与经营。权力在这种非法开采煤炭资源过程中,发挥着不可或缺的积极作用,如获得行政许可,维护开采秩序,打击各种侵害,摆平各方矛盾,获取相关信息,等等。
权力入股的方式也有不同的形式。最典型的是拿“干股”,不出资,只是通过权力发挥的作用。但也有变相的其他形式,如象征性的出少量资本,却获得与出资比例不相称的股本收益,或以家人、子女的名称出资,从中获得相应的权力收益。
(二)“合法暴利”
所谓合法暴利,是指这种腐败在程序上是合法的,或貌似“合法”。但它在本质上是不正义,不合法的。这种腐败也有多种形式。在发达国家,有很多这样的腐败现象。某些特殊的利益集团通过有效的游说,影响立法进程,为特殊利益集团谋取特殊的利益。某些发展中国家,政府本身就是一个腐败的政府,通过国家权力“合法地”为家族特殊利益集团谋取特殊利益。
在我国,某些地方政府开始出现这种新型的腐败,一切似乎都是合法的,但其本质上却是老百姓无法接受的。尤其是国有企业中,这类腐败现象已经开始出现。一个最典型的案例就是近年来我国某些企业的天价高薪问题。
2007年,中国平安保险公司高层天价高薪曝光后,引起巨大轰动。平安董事长兼首席执行官马明哲,集团总经理张子欣,集团常务副总经理兼首席保险业务执行官梁家驹三人2007年税后收入突破了2000万元。扣除个人所得税后,马、张、梁三人税后工资奖金总额分别为2579.4万元、2664.8万元、2688.2万元。梁家驹更以日均13万的税前收入,即4813万元税前年收入成为当年上市公司高管税前年薪收入的第一名,创造了国内最高年薪的新纪录。这种天价高薪的性质是什么?是市场行为还是一种腐败行为?如果我们再将其与红塔集团、首钢集团、古井集团老总的腐败犯罪相比较,就是发现平安保险老总与这些以腐败犯罪被逮捕的老总们的区别。我们如果再将安徽阜阳地区的腐败与上海近年来发生的各种腐败案件进行比较,同样会发现这是完全不同性质的两种腐败类型。甚至有人还对上海某些高官的腐败持同情态度,就是他们的评价参照系仍然是传统腐败。他们评价一个官员的腐败性质的严重程度主要还是直接贪污贿赂的金钱是多少,而没有从非传统腐败的角度来审视和分析其危害程度。
无论是非法的腐败还是合法的腐败,作为非传统腐败的两种类型,它们都是在现代经济社会体系内和在经济发展过程中发生的腐败行为。因此,从其发生的领域来说,越是经济发达地区,越是经济发展较快的地区,其非传统腐败发生的概率越高;越是垄断的行业、部门和单位单位,越容易发生这种非传统腐败。在一些特殊部门,如教育、科学、医疗等等非经济领域,由于经济发展的外溢作用,同样会诱发各种非传统腐败。
特别值得高度重视的是我国日益增长的具有合法外衣的非传统腐败。随着经济社会的快速发展,中国的社会结构正在发生深刻地、根本性地变化,一个以利益集团为主体的政治博弈时代正在降临。特别是精英强势群体正在迅速地进行结盟,组建涉及立法、行政、司法、理论、舆论等各个方面的利益集团,导致普通群体,特别是生产第一线的劳动者日益弱势化、底层化,而我们的有关部门对此却陷入盲目失察状态,漠然置之,这是非常危险的。
三、非传统腐败对执政党的新挑战
(一)改革以来,我国非传统腐败越来越多
非传统腐败是与“发展”相伴共生的腐败现象,它并非今日才有,也并非改革以来才有。但是,作为一种与发展相伴生的腐败现象,无疑在改革与发展过程中得到最适宜的滋生环境。从改革开放的历程来看,这种非传统腐败几乎伴随着整个改革和发展的过程,并随着改革和发展的进程越来越突出,越来越严重。
在20世纪80年代的改革初期,腐败仍然是以传统的腐败形式居多。因此,当时的腐败分子大多是基层企业单位直接管钱管物的厂长、经理、采购员、推销员、会计、出纳员等,或者是政府部门中直接为老百姓“办事”的第一线公务人员。随着改革和发展的提速,领导干部因腐败涉案的人数越来越多。据统计,1993年至1997年5年间,全国共查处县处级领导干部2903人,平均每年580人;查处厅级干部265人,平均每年53人。1998年至2002年5年间,共查处县处级领导干部11907人,平均每年2381人,是前5年的4倍多;查处厅级干部816人,平均每年163人,是前5年的3倍多。1993年至1997年查处省部级干部7人; 1998年至2002年查处省部级干部25人,是前5年的3.5倍。为什么领导干部的腐败案件越来越多,解释可能有各种各样。一种解释是党和政府反腐败力度在不断加大,但这种解释是有问题的,它以实际的腐败在不同年份是大体一样多为前提,这个前提显然是荒谬的。另一种解释是随着改革的深入,腐败行为主体逐渐由基层向中层和高层官员蔓延的结果。这种解释虽然符合改革以来腐败案件发生的实际,但没有阐明其中的原因。各级领导干部,特别是中高级领导干部越来越多地涉及腐败,正是中国经济社会快速发展的伴生现象。这种领导干部涉及的腐败,除了部分案件仍属于传统的腐败以外,大多数都属于“非传统腐败”。它不是传统的“权力寻租”过程,而是“权力经营”过程。正因为如此,腐败所涉及的金额越来越大,大到传统的寻租性腐败无法比拟的程度。
(二)非传统腐败的社会影响与传统腐败有很大不同
非传统腐败与传统腐败相比,在腐败的社会后果与影响上有很大的不同。传统腐败是一种“吏治腐败”,主要发生在为服务对象的“办事”过程中,所损害的是当事人的利益,因而容易被老百姓所知情和认识,容易形成“口碑”和引发民愤;而非传统腐败是一种“政务官腐败”,主要发生在“发展”过程中,损害的是国家和社会的利益。由于在这种腐败过程中当事人双方都是得利者,因此具有极大的隐蔽性,非当事人不容易知晓,也不容易引起公众的关注和激起民愤。我们通常看到某些官员被查处后,不仅没有引起老百姓的共鸣,反而被认为“有点冤枉”,甚至还有些地方常常怀念这些官员能干大事,有魄力等。之所以出现这种情况,主要是普通老百姓通常是从传统腐败的视角来看待官员的腐败,主要关注的是官员贪污多少,受贿多少等等,而对那些给国家和社会造成巨量损失的非传统腐败行为却往往不加注意,加上媒体报导的“引导”,老百姓更不易获取相关信息,只能凭借传统的经验体会或道听途说来进行评价。换句话说,传统腐败是直接从老百姓的口袋里获取利益,必然容易引发民愤,而非传统腐败是从国家和社会这口大锅内获取利益,往往容易被老百姓所忽视。由于这种腐败具有极强的隐蔽性。由于不涉及民生问题,“没有被害人”,缺乏民愤,腐败官员的内心负罪感也轻得多。因此,这种腐败不容易暴露,不容易被举报。同时,在这种腐败主体的家庭内部也不易形成抑制机制。有一些官员的家庭是反对官员从事传统腐败的,但对官员从事非传统腐败则容易接受,甚至被认为是脑子活,有门路。“君子爱财,取之有道”。很多腐败者在这种腐败中自认为是取之有道,感到不失君子身份,没有“小人”之困。因此,这种非传统腐败对执政党来说,是一个全新的、更严峻的挑战,涉及的体制因素更多,治理起来更加困难。
作者:吴鹏森,上海政法学院社会学与社会工作系教授。