• [摘 要] “逐步实现基本公共服务均等化”是当前我国改革和发展的重要内容和重要目标,重点和难点在于完善农村的公共服务,而“国家单方供给”造成农村公共服务所需资金严重不足,供给效率低下。究其因,主要是因为政府职能定位不明确、市场力量参与不够、社会力量的作用发挥不充分、农村社区和农民自身作用没有得到充分发挥。因此,应依据农村公共服务的不同层次和属性,构建政府、市场、社会、农民自身等主体多元参与的机制。

    [关键词] 农村公共服务;供给主体;多元参与

    “逐步实现基本公共服务均等化”已经成为当前我国改革和发展的重要内容和重要目标,如何“逐步实现基本公共服务均等化”是亟待回答的重大理论和实践问题。当前我国公共服务的重点和难点仍是农村,最大的民生问题依然是农民的民生问题。农村公共服务是指在农村地区为满足农村、农业与农民的需要,由政府及其他社会治理主体协同提供具有一定的非竞争性和非排他性的产品与服务,主要包括农村公共财政、农村教育服务、农民劳动就业信息、农村社会保障、农村公共文化服务、农村基础设施、农村扶贫开发等内容。

    农村公共服务是政府为满足农民需求所提供的一种制度安排,伴随着时代的更替而呈现出制度变迁的特点。建国以来,随着经济体制和乡村治理方式的改革,我国农村公共产品的供给制度经历了计划经济和市场经济两个时期,形成了人民公社、家庭联产承包责任制、税费改革三个不同阶段的制度安排。与此相适应,农村公共服务的供给主体也在发生变化。但是,总体而言,没有改变“国家单方供给”公共服务的模式。这种模式主要是依托乡镇政府组织和乡镇事业单位来实现的,以政府为最重要的甚至是唯一的主体,包揽了一切农村公共事务,不允许任何非政府组织和私人部门与其竞争,由政府系统内的公共组织来提供农村公共服务。这样的制度安排,在特定历史时期有其存在的必然性和必要性,也为广大农村提供了最基本的服务。但是,随着经济社会的不断发展和社会转型的加速,我国农村地区出现了公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共服务短缺之间的突出矛盾。如何构建政府、市场、社会、农民自身力量等主体多元参与机制,以实现农村基本公共服务的有效供给,就成为亟待解决的重大理论和实践问题。

    一、我国农村公共服务“国家单方供给”的困境

    建国以来,我国农村基本公共服务制度的变迁没有改变政府供给主体的垄断地位,市场、社会和农民自身力量在农村公共服务供给中参与不足,造成公共服务所需资金严重不足,供给效率低下。

    1. 筹资渠道单一,公共服务所需资金严重不足。资金问题是造成农村公共产品供给不足的瓶颈,而资金紧张与财政投入体制密切相关。我国农村公共服务供给的财政投入体制实行的是从中央到省、市、县、乡镇的多级供给体制。由于没有完善的市场供给机制,政府作为单一供给主体很难实现农村公共产品的最优供给,难以满足农民对公共服务多元化的需求。取消农业税之后,农民最多仅负担每人每年15元的“一事一议”金,公共产品的供给重任就全部落在了政府的头上。特别是税费改革后,乡镇政府不能再收取乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费、农村公益事业金,伸向农民的手被砍断,乡镇政府的收入减少,而刚性的政策性支出又没有减轻,乡镇的财政运转困难。为了破解资金难题,中央财政对“三农”投入和转移支付力度逐年加大,强农惠农政策得到巩固。据初步统计, 2003 2007,中央财政对“三农”的资金投入总计达15060亿元,相当于前1019932002年的总和。2008 年中央财政用于“三农”的投入5955亿元,比上年增加1637亿元,增长37. 9% ,其中粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴资金达1030亿元,比上年增加一倍。[ 1 ]尽管如此,还是无法弥补乡镇的财政缺口,乡镇债务加剧,乡镇政府丧失了动员和组织各种力量提供农村公共产品的能力和积极性,无力供给农民急需的公共产品和服务。

    2. 政府包办,效率低下。长期以来,我国农村公共物品与服务供给实行的是一种自上而下的政府“包办”型体制,政府是公共服务唯一的供给主体,“七站八所”等乡镇事业单位都由政府主办并主管,人员列入国家编制。它凭借对农村公共行业的劳动力、技术、资金、信息等高度的行政性垄断,使其他愿意提供公共产品的主体无法进入,在制度上抑制甚至禁止了私人及其他社会团体兴办“事业”的可能性。由于没有其他的竞争对手,农民没有选择的权利和条件,也就不存在优胜劣汰的危险,从而造成公共产品供给的低效率和供给的不足,也严重制约了乡镇社会事业的发展。

    二、我国农村公共服务“国家单方供给”困境的原因分析

    1. 政府职能定位不明确。

    长期以来,乡镇机构臃肿,人员膨胀,从根本上说是政府功能及其权力过度扩张的结果。政府管了许多管不了、不应该管、也管不好的事情,直接加重了政府的财政负担,致使政府无力有效提供农村公共服务。要解决这个问题,首先要明确的是政府及事业单位的功能定位问题。按照服务型政府的要求,政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”,乡镇政府要从过去直接抓生产经营、催种催收,转到落实政策、行政执法、提供公共服务上来,强化为农业、农村和农民服务的职能。但从实际运行来看,乡镇政府在农村基本公共服务供给上是错位的。由于乡镇政府职能过宽,机构设置过多,所管辖的范围广泛,事务繁多,再加上目前我国在农村基本公共服务供给责任划分方面缺乏相应明确有效的制度,这就造成了各级政府相互之间责任划分不清,相互扯皮推诿的现象非常普遍。而乡镇政府在与上级政府确定农村基本公共服务供给责任的博弈中没有足够的发言权,在这种不健全的机制下,乡镇政府只能成为被动的接受者,承担着与其自身财权极不相称的事权,造成其在农村基本公共服务供给体制中的严重错位,而这种错位现象也直接导致了我国农村基本公共服务供给的总量不足和效率低下等问题。

    2. 市场力量参与不够。

    市场力量的参与主要是指私人组织和企业对农村基本公共服务的供给。从目前来看,市场力量参与是远远不够的。造成我国农村基本公共服务供给领域市场力量参与不足的一个重要原因就是我国农村基本公共服务的产权不明晰,政府没有为农村基本公共服务私人提供者提供制度性的、完整的产权保护,在这种体制下,私人组织和企业在农村基本公共服务供给领域的利益无法得到制度性的保障,这也就阻碍了市场力量参与农村基本公共服务的供给。

    3. 社会力量的作用发挥不充分。

    第三部门是区别于政府组织和市场组织之外的非政府组织、非营利组织的集合,是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构,其共同特征是民间性、自治性、志愿性、非营利性、公益性和合法性等,第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公共服务,可以对多样、快速变化的社会需求做出及时的反应,从而为需求特殊的人群提供特别的公共服务, 满足人们多样化的需求。但目前我国第三部门的发展很不健全,其在农村基本公共服务供给领域应有的作用没有得到充分发挥。

    4. 农村社区作用没有得到充分发挥。

    社区作为一个相对独立的社会自治领域,在解决社区性公共问题、自给社区性公共服务、实现社区性公共利益上发挥着极大的作用。在我国,农村地区居民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织是村民委员会,它是农村基本公共服务的组织者。关于村委会的事权,《村民委员会组织法》规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调节民间纠纷,协助维护社会治安。”但在缺乏责任划分制度的大环境下,村委会遭受着和乡镇政府同样的困境。乡镇政府将上级政府推卸给自己的农村基本公共服务供给责任通过同样的手段转移给村委会。在我国行政层级划分中,村民委员会并不是一级政府组织,但在实践中,由于乡镇政府职能向村级组织的渗透,村民委员会部分失去了应有的自治色彩,成了乡镇政府的“手”和“脚”,承担着远远大于其自身财权的农村基本公共服务供给责任,不能真正成为农民利益的代言人,难以发挥其作为农村自治组织在农村基本公共服务供给中的积极作用。

    三、农村公共服务供给主体多元参与机制的模式选择

    关于后农业税时代农村公共服务供给模式的选择,学术界有不同的主张:一是政府主导供给。有学者认为政府是农村公共服务的主要供给者,应根据公共物品受益范围来界定中央政府、省级政府与县、乡镇地方政府的权利和责任。二是市场化供给。有学者认为,农村公共物品供给不足的问题,主要是因为政府的行政垄断、市场化不足造成的,所以要走市场化道路。三是第三部门主导供给。有学者认为第三部门参与供给农村公共物品有着独特的优势,所以要加强社会力量的培养。四是多中心供给。也有学者认为要根据村公共物品的属性来确定多中心的供给主体,中央政府供给资本密集型物品;地方政府特别是县乡两级政府供给技术密集型物品;社区组织和村民供给劳动力密集型物品。上述观点都有合理性,也为我们提供了很好的借鉴。

    笔者认为,在农村公共基本服务的供给中,任何单一主体的供给模式都不能有效满足农民的多样化需求,因此,应依据基本公共服务的不同层次和属性,构建政府、市场、社会、农民自身等主体多元参与的机制。在这方面,多中心治理理论为我们提供了扎实的理论基础。多中心治理理论是20世纪80年代公共行政学领域兴起一种新的公共管理理论,它主要是针对以往的单中心治理理论提出来的。该理论强调的是一种多元化的公共产品供给结构,指出政府力量、市场力量、社会力量以及农民自身力量都可以而且应该在公共产品供给领域发挥其应有的作用,从而构建一种公共产品供给主体的多元参与机制。它尤其强调民间公共事务的自主治理,强调地方公共产品的供给机制,强调社区的自主治理。多中心治理是在公共产品的供给过程中,通过多中心体制的构建和多元主体的参与,从而实现公共产品有效供给的过程。主要表现在空间上的多中心、主体上的多中心与权力向度的多中心。[ 4 ]在这种治理模式下,政府力量、市场力量、社会力量以及农民自身力量是一种互补、合作的关系,从而避免了一元中心治理模式下的政府主导所带来的种种弊端,可以实现公共产品供给的多种选择,避免公共产品供给的总量不足和结构失衡,实现科学民主的公共决策。

    ()政府主导。

    根据公共产品供给理论,农村基本公共服务的非排他性和非竞争性决定了政府必须作为农村基本公共服务供给的主体,然而这并不意味着农村基本公共服务的供给责任要全部由政府这个单一主体来承担。从农村基本公共服务供给的理论和实践来看,政府在农村基本公共服务供给领域应该“有所为有所不为”、“有进有退”,但政府的主导作用不能弱化,反而应该进一步强化。政府的主导作用应主要体现在表率者、投资者、规制者等几个方面。首先,强化政府在农村基本公共服务供给中的表率者作用。在现实中,政府在农村基本公共服务供给中存在着“缺位”、“错位”和形象工程,造成了农村基本公共服务供给总量不足和结构失衡,直接影响了政府在农村基本公共服务供给领域中的影响力。为了解决这个问题,政府应该采取相应措施来强化自身的表率者作用。

    首先,科学划分各级政府的财权和事权,完善财政管理体制。

    要根据农村基本公共服务的特性,明确划分各级政府的事权。根据事权确定财权是公共财政的基本准则,因此,在明确事权的前提下,要完善政府间转移支付制度,加大各级政府对农村的财政转移支付力度,提高各级政府尤其是基层政府提供农村基本公共服务的能力。其次,树立科学的政绩观,将农村基本公共服务供给纳入政绩考核体系,加强服务型政府的建设,为农村地区提供农民真正需要的基本公共服务,真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

    其次,强化政府在农村基本公共服务供给中的投资者作用。

    根据公共选择理论,由于公共产品具有消费的非竞争性、受益的非排他性等特点,无法避免公共产品供给中的“搭便车”问题,因此,市场选择对公共产品的生产和配置是失灵的,必须代之以公共选择。由于我国农村环境的特殊性,市场选择失灵问题在农村基本公共服务供给中更加突出,加之我国农村基本公共服务需求的广泛性、层次性、区域性等特点决定了其供给必须以政府为投入主体,因此政府必须加大财政投入力度,在此基础上,采取因地制宜、区别对待的政府投入政策, 合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序,将有限的政府财力运用到农村急需之处,提高农村基本公共服务供给水平。

    第三,强化政府在农村基本公共服务供给中的规制者作用。

    根据多中心治理理论,农村基本公共服务的供给需要政府力量、市场力量、社会力量以及农民自身力量等多元主体的参与,但每个主体又有其自身的逐利动机,这就需要政府制定相关法律、法规、政策及评估指标来规制各供给主体的行为。基于农村基本公共服务的特点,政府对各供给主体所采用的规制方式和手段也应有所不同。比如,市场在拓宽农村公共服务筹资渠道、减轻政府财政压力、提高公共服务供给绩效等方面有突出的优势,但也衍生出潜在风险,包括低估合同外包的交易成本、合同招标流于形式、优秀人力资源流失、诱发公共服务短视行为以及公共精神缺失等等,这就需政府做好风险的防范与控制,在准入、退出、价格、投资规模等方面加以规范和约束。[ 2 ]对于非营利组织和农村社区中的公益事业,政府应制定一些安全、技术和监督标准,以确保公众的利益。

    ()市场优化。

    农村基本公共服务的非排他性致使在其生产和供给领域收费变得不可能或者在经济上不划算,再加上我国在农村基本公共服务生产领域的产权保护机制不健全,这就大大阻碍了私人组织和企业对农村基本公共服务供给的参与。理论和实践证明,市场力量是农村基本公共服务多元参与机制中不可或缺的一部分,因此,应采取积极措施鼓励市场力量的参与。首先,要明晰产权。产权是经济所有制关系的法律表现形式,产权与市场主体的经济利益有着密不可分的关系。在农村基本公共服务供给领域中,明晰产权是保证私人组织和企业参与供给的前提。明晰产权就是要政府制定严格的产权保护法规,保证私人组织和企业对其所提供的农村基本公共服务拥有所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等产权。只要产权关系明晰了, 农村基本公共服务的多元供给主体结构才能有效形成。其次,要实行税收优惠政策。私人资本具有趋利性,在私人组织和企业提供的基本公共服务产权得以有效保护的前提下,还要保证他们的收益。税收是和企业的经营收益直接相关的,政府应该通过实行优惠政策,减免私人组织和企业在农村基本公共服务中投资项目的税收,增加他们的经营收益,提高其参与农村基本公共服务供给的积极性。

    ()社会协同

    实践表明,在提供农村基本公共服务的过程中,需要政府与第三部门协同进行“合作式治理”。“合作式治理”是一种基于共同参与( co - operative) 、共同出力( co - llab2oration) 、共同安排( co - arrangement) 、共同主事( co -chairman)等互动关系的伙伴情谊的治理形式。第三部门不仅可以增加供给总量,而且能够满足多层次、多样化的需求,对于填补政府失灵和市场失灵的空缺具有重要的作用。但目前我国农村第三部门发展滞后,在农村基本公共服务供给中的作用远远没有发挥出来,因此,要大力培育发展第三部门。首先,政府要制定相关的法律、法规,使第三部门的运作法制化和规范化,促使非营利组织朝着健康的方向发展,保证第三部门提供的农村基本公共服务的质量。其次,要理顺第三部门和政府之间的关系,应该定位为基于公共利益的合作和竞争关系。政府应从法律、政策和经济上支持第三部门的发展,政府可以从法律和政策上放松对第三部门的管制,降低第三部门成立的门槛,并在经济上给予税收优惠。[ 3 ]

    根据公共产品供给理论,公共产品的供给具有一定的区域性,也就是说公共产品的受益范围仅局限于特定地区或部分外溢到周边地区,因此,特定地域范围内的公共产品供给可以引进社会力量,实现区域内的自主供给。要发挥农村社区在基本公共服务供给中的作用。首先,要恢复村民委员会应有的自治色彩,赋予其应有的自治权利,使其能够真正发挥在农村地区实现自我管理、自我教育、自我服务的作用。其次,对于农村社区的公益性经营项目和公益事业,应给予相应的财政补贴,并实施低税率优惠,拓宽享受税收优惠的范围,提高捐赠优惠比例,以吸收民间资本,提高农村社区提供基本公共服务的收益率,减少其投资风险。

    ()农民参与。

    农民是农村公共服务的直接受益主体,农村公共服务机制的构建需要发挥农民自身的力量。在我国现阶段,农村公共服务水平还比较低、覆盖面还不宽,当前很多公共服务如技术服务、农用生产资料采购、妇幼保健、农村养老等大都是农民自己承担的。因此,如何增强农民参与公共服务的积极性就成为一个急需破解的难题。在这方面,政府有很大的作为空间。政府可以通过加强农民的利益表达机制、整合机制和利益再分配等机制的建设,充分发挥农民在农村公共服务供给中的积极性、主动性和创造性,使农民真正成为农村公共产品供给中的参与者、受益者、监督者和自理者,有效保障农村公共服务供给。

  • 责任编辑:朱兴家
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