[关键词] 农村老年人; 社会保障; 社区; 动员能力
一、 背景 及问题的提出
随着中国快速的老龄化和深刻的社会转型,农村养老问题成为政府和学界关注的公共问题。中国是较早进入老年型社会的发展中国家之一。一方面是老年人越来越多, 另一方面是大多数老年人生活在经济水平较低的农村。“未富先老”常被用来形容我们当前的处境。根据民政部社会福利和慈善事业促进司的最新统计数据,截至2008 年底,全国老年人口增至1.69 亿,占总人口的12.79%;农村老年人口占老年人口总数的7 成以上, 农村老龄化程度高于城镇1.24 个百分点。
根据西方国家的经验, 以社会保险为形式的养老保障是工业化发展到一定程度的产物。虽然中国的工业化、城市化不断发展,但是在未来相当长的时间里,农业人口仍然占主体地位。这就使得建立农村人口特别是老年人的社会保障制度特别困难。从表1中,我们可以清晰地看到,只有21.66%的老年人其生活来源主要依靠社会保险形式的离退休金、养老金收入, 而在农村地区更只有极低的4.64%。高达54.07%的农村老年人依靠家庭成员供养, 而另有37.86%的农村老年人通过自身劳动实现自我供养。总体而言, 社会保险对于老年人的生活需要是远远不够的。
从表1 中,我们还可以注意到,对于农村老年人而言, 家庭和政府是目前提供养老支持的两个主要来源。但是,计划生育和城市化进程导致农村家庭养老资源减少;在相当长时期内,政府的养老保障项目只惠及没有家庭和子女的老人。虽然农村老年社会保障需求的快速增长在近些年引起了广泛的公共关 注,但是在政策讨论中,公众经常陷入农村养老的责任应该是在政府还是在家庭这样的争论中 去,而忽视了去思考农村养老是否有新的途径的可能。
表1 2005 年全国1%人口抽样调查老年人生活来源分布(%)
近年来,中央政府已经实行了各项旨在帮助农村老年人生活保障的政策。如2003 年,国家推行了新的农村合作医疗制度;2009 年, 国务院施行了新型农村社会养老保险试点的政策。这些政策带有较强的普遍意义,目标是将收入和医疗保障项目延伸至覆盖整个农村人口。其组织方式强调采取个人(家庭)、集体、政府三方的合作,以中央财政的转移支付为主要推动力,为制度化的农村社会养老保障体系的建立奠定了坚实的基础。建立统一的农村养老社会保险是我国社会保障制度完善的重要步骤,这是我们在社会保障制度建设方面从补缺型向普惠型的重要转变。目前的保障水平虽然比较低,但国家的作用是为农村老年人建立了一个社会安全网,至少能够保障所有的农村老人维持基本的物质生活水准。在一个农村人口仍然占多数的社会,为农村人口建立现代化的社会保障制度,在当今的世界,还没有太多的先例可循,这样的尝试无疑具有国际发展意义。然而我们知道,老年人的晚年生活需求是多方面的,收入保障只是其中的一个方面,他们需要生活和健康照料、医疗保障、适宜的居住环境和社会参与的机会。即使是收入需求,仅靠政府主导的社会保险收入是难以满足往年的物质生活需求,需要开发和利用已有的各类社会资源来补充政府的资源,才能够逐步提高农村老年人的生活水平,满足他们生活中诸多的需求。为此,我们十分关注在中国急速转型的社会背景下,家庭及政府究竟在多大程度上能够满足农村老年人多方面的养老需求? 作为一个崇尚集体主义的社会,社区是否依然具备组织动员资源以实现农村养老的潜力? 社区组织动员资源的内在机制是什么? 这是本研究主要关注的问题。
二、 研究 方法及描述性统计
本研究主要采用定量和定性相结合的方法。定量方法主要是基于3 省(江苏、山东、山西)4 镇20个村的问卷调查。问卷调查包括老年人调查和村庄调查两部分。调查采用分层多级抽样方法,总共获得795 个老年人有效样本和19 个村庄有效样本。前者主要帮助我们全面了解农村老年人的生活水平、健康状况、家庭结构、代际互动、社会网络、保障制度及老年人生活期待等内容。村庄调查则主要帮助我们了解社区资源含量、资源分布和社区针对老年人的支持等方面内容。
定性研究则是选择了3 个社区养老的典型案例,并进行了长期的田野调查,调查主要采用参与式观察和深度访谈的方式。三个社区养老的典型案例分别是江苏村,山东D 村和山西Z 村。这三个典型案例分别代表了不同的经济发展水平、社区组织和老年人的生活状况。定性的田野调查则主要帮助我们了解社区资源含量、社区分配原则、资源的组织动员机制。
表2 主要变量的描述性统计(%) N=795
三、研究发现
(一)家庭养老功能的不足及老 年人的被动生存处境
已经有大量的人类学田野研究表明, 在经历集体化和市场化的社会变迁后, 中国农村家庭的养老功能遭遇了极大的挑战。家庭结构的变迁、大规模的人口流动、市场化的交换逻辑不断渗透进家庭关系中、家庭权力关系的变化等,所有这些变化都导致农村老年人的生活处境日益被动。本次调查发现, 农村老年人的经济收入不高且极不平衡。老年人(这里均指夫妻二人)平均年收入为4 534.73 元,标准差为6 728.15 元。进一步的收入分组发现, 有11.4%的老年人没有任何的经济收入,75.6%的老年人收入在5 000 元以下。而受访的老年人表示平均需要每月近400 元的收入才能维持其正常的经济开支和社会交往等需要。这说明大部分的老年人要维持体面的生活需要依赖家庭成员特别是子 女的支持。
本次调查还发现,造成老人被动依赖子女的另一个重要原因是代际的资源转移。在中国农村,子女的婚嫁支出、盖房子支出对于父母来说是非常庞大的数目,它们不仅会掏空老人仅有的资源,甚至会使家庭背上沉重的债务。数据分析表明,65.9% 的老人曾经为孩子盖过房子, 而且有97.9%的老人是主动给孩子盖房子的。总体而言,农村老年人已经基本解决了温饱等生存问题,但是面对生病、社会交往等较高层次的需求时必须求助子女,这是当前老年人的基本处境。
家庭能否满足老年人的养老需求? 本次调查发现,有70.1%的老年人的收入来源包含子女的支持。特别是当问到未来自己缺乏劳动能力时,子女是否愿意及有能力照顾自己时,75.1%的老年人有相当的信心子女愿意照顾他们,不过也有3.0%的老年人明确表示子女不愿意照顾他们。另外,64.4%的老年人肯定子女有照顾自己的能力,6.8%的老年人表示自己的子女基本没有这样的能力(见表3)。总体而言,上述研究结论似乎比人类学家的田野观察发现要乐观得多。
家庭养老保障是否会如老年人预期的那样有效? 基于本数据的另一项关于家庭代际关系的研究发现,在一般情况下,家庭代际关系确实不会受到明显的冲击。不过,当老年人身体恶化时,家庭代际关系则出现明显的恶化。这表明,高度依赖代际关系的家庭养老保障是有局限的。虽然国家已于2003年推行了新的农村合作医疗制度,并且取得了不错的政策效果,然而,正如一些研究所指出的,新型农村合作医疗尽管覆盖范围广,但是仍然有很多农民无法支付他们所需要的医疗服务。在面临大病(指需支付5 000 元以上医疗费用)时,新型农村合作医疗实际只能补偿不到15%的医疗费用,而且随着医疗费用的上升,补偿率也越低。上述研究表明,单一的依靠家庭支持已经无法满足老年人的生活需要,而国家目前出台的政策对于满足老年人的生活需求也仍然有较大的距 离。因此,我们认为,为了保证老年人过上体面的生活, 无论是县级政府还是村庄层面上的地方项目都是必需的。
表3 老年人对未来子女照顾的预期和信心(%)
(二)社区的养老动员机制:基于三个社区的个案研究
在中国农村去集体化之后,社区在老年人社会保障方面是否还具有足够的潜力? 如果有这种潜力,社区又是如何组织和动员资源的? 这是我们关注的核心问题。过去的研究往往强调,社区养老的前提是社区的资源含量,这种观点为学术界和政府广泛接受,并成为农村去集体化后无法实施养老保障的一个重要借口。
本研究基于3 个社区的典型个案研究发现, 社区资源含量只是其中的1 个变量。实际上, 社区养老项目是否可行取决于3 个条件,即社区资源含量、资源分配原则和社区领袖的组织动员能力,而在某种意义上,后两个变量发挥着更为重要的作用。本次基于19 个有效样本村的调查发现,社区资源含量分布是非常不平衡的。在调查的19 个有效样本村中,15 个村庄没有自己的集体企业,1 个村庄有1 个集体企业,1 个村庄有5 个集体企业。村庄年收入中,最少的仅有1.2 万元,最多的则达到335.85 万元,平均收入为91.66 万元,标准差为117.89 万元。另外,村庄累积负债是非常普遍的,在19 个有效样本村中,只有2 个村庄没有累积负债,而平均累积负债则达到81.9 万元, 最多的累积负债有360 万元。这表明,总体而言,社区的资源含量已经非常有限,不过这种资源含量的差异也非常大。
上述的研究发现似乎为社区无法实施养老保障提供了充分的论据。然而进一步的田野调查却发现,一些即便有较多资源的农村也没有将这些资源用以支持养老保障, 而另一些没有资源或者资源很少的社区,却不仅依靠社区组织动员生产出了资源,而且较好地用以发展养老项目, 这就要求我们必须深入研究社区组织养老的内在机制。以下是对3 个典型个案的考察。
案例1:江苏J 村
J 村是隶属于江苏省常熟市支塘镇的一个高度工业化的村庄,全村人口800 多人,其中55 岁以上的老年人有202 人。在过去几十年中, 在村支书C的带领下,J 村取得了巨大的经济成就。根据2008年的数据统计,J 村的国民生产总值为2 亿元,农民人均收入19 300 元,村庄收入1 000 万元。经济的高度发达使得J 村有充分的资源来做针对老年人的社会保障。J 村的老年福利包含养老金、老年公寓、有酬劳动机会、医疗费用支持和娱乐设施等各个方面。55 岁以后,老年人就开始享受每月300~600 元不等的养老金,可以免费搬进老年公寓,这些老年公寓每套
在20 世纪80 年代时,J 村的经济实力与周边很多村庄相比并不突出,村庄积累并不多。不过村支书C 把有限的资源优先用以老年人养老金等福利支出上, 而不像很多农村一样将资源分配到其他公共甚至干部私人开支上。最初J 村的老年人的养老金标准低、覆盖范围小,不过随着经济的发展,养老金标准和覆盖范围逐步提高。社区养老保障项目明显提升了村庄的凝聚力、政治信任、上级政府的支持和社会和谐, 这些社会效果反过来又对村庄的经济发展产生了积极的影响。
案例2:山东D 村
山东D 村位于山东省莱西市店埠镇,全村现共有718 户, 人口2 668 人,2006 年全村人均纯收入7 506 元。D 村主要依靠自组织的老年协会来发展经济进而实现养老保障。D 村是在几乎不存在社区资源的条件下,通过组织动员来生产资源并实现社区养老的。1992 年,该村的一些退休老人成立了老年协会。该老年协会注意到当地有蔬菜水果的市场需求,因此决定创办市场。在缺乏社区资源支持的情况下,老年协会会长Y 带领这些退休的老年人通过自筹资金、自力更生的方式积极创办经济实体。借助老年协会最初筹资的3 万多元和老年人自身的人力资源,D 村老年协会成功创办了全国最大的村办产地蔬菜批发市场, 并先后创办了20 个经济实体。发展蔬菜市场需要冷风库来保存蔬菜,这需要大量的资金和土地。由于银行贷款困难、国家土地冻结,D 村的蔬菜市场发展遇到了极大的困难。Y 会长发动1 300 多人集资700 多万元, 拉沙4 万多立方米,在1 年的时间建成库容3 000 吨的冷风库,该冷风库年创经济效益5 000 多万元。
在发展经济之后,老年协会将这些成果用以发展老年福利,这些福利包括养老金、就业机会、医疗保障、娱乐学习设施等各个方面。2008 年,老年协会给528名老年会员每人发了125 元,共发了66 000 元。老年协会会员凡有活动能力的, 都在老年协会的经济实体里找到有酬工作。另外,老年协会还组织老年人参加各种娱乐活动和外出旅游,丰富了老年人的生活。
案例3:山西Z 村
山西Z 村位于山西省永济市蒲州镇, 全村388户,人口1 524 人,耕地总资源面积1 883 亩。根据2008 年的收入统计数据,人均年收入在4 000 元左右。Z 村的老年人则表现出完全不同的情况。Z 村紧靠着黄河,其中滩地2 700 余亩。这些滩地为老年人提供了种植芦笋、果树等经济作物的机会。在Z 村,老年人主要以个体的方式来利用这些社区资源,他们的收入极不稳定。在Z 村,由于缺乏有效的组织,社区中的资源无法被充分动员起来, 因此无法给村民特别是老年人提供支持。Z 村所处的山西省经济相对落后, 地方政府并无支持老年人的社会保障项目。此外,Z 村的老年人有60%以上与子女分开居住,来自子女的经济支持也不多,因此Z 村的老年人主要依靠自由资源实现自养, 这使得老年人缺乏深层的安全感,生活处境较为被动。
通过对这3 个个案的研究,我们发现:
1.社区现有的资源对于支持农村养老保障是非常重要的, 但是社区现存的经济资源却并不具有决定意义。我们的个案研究表明,社区的分配理念和价值取向是一个重要的变量。用J 村村会计的话说,“村庄的钱就这么多,需要开支的内容有很多,在什么地方多开支, 在什么地方少开支完全取决于村干部。很多村干部都乐意将钱花在吃喝等方面, 而C书记则把钱花在了最需要的老年人身上。”而D 村老年协会在最初创办市场时, 就已经确定要把经济产出优先分配给社区老年人的目标。
2.社区是可以组织起来的,不过社区的组织动员能力却高度依赖社区领袖的能力。J 村的C 书记102和D 村的Y 会长都长期担任社区管理者, 具有高度的声望和权威, 这使得他们具有很强的资源组织和动员能力。而正是借助这种组织和动员能力,他们将社区和村民中有限的资源整合起来,并使其价值最大化。社区领袖的组织动员能力还体现在他们在分配社区资源方面,他们往往是基于一种传统的孝敬老人的伦理道德来组织社区养老事业。社区领袖的组织能力也有利于传统价值伦理在社区中的强化。在当前农村急速市场化的背景下,这种强化对于提升老年人的地位和价值是非常重要的。在Z 村,由于缺乏一个能力强的社区领袖,社区资源无法得到充分的组织和动员,因此老年人也无法从中获益。
3.社区养老项目应该充分利用老年人的价值,让老年人参与到这些项目中去。J 村和D 村的社区养老方式都不是简单的给予式的养老,而是充分尊重老年人的价值,让老年人在社区经济发展中发挥自己的作用。特别是在D 村,老年人在创办市场过程中发挥了主导型的作用。而在Z 村,虽然社区缺乏有效的组织,不过这些老年人利用村庄的土地资源和地方的市场需求来种植经济作 物,从而实现老人自养。以上案例表明,农村老年人劳动是可以与社区发展项目整合起来的。让老年人参与到社区发展项目中去,这不仅能够提升老年人的福利,而且使老年人的生活更加充实,并使其获得了自尊感。
4.社区项目可以与地方政府的项目有机结合起来。中国的地方经济发展极不平衡,一些经济较为发达的地区已经有条件组织地方政府养老项目。如J 村所在的常熟市是中国经济最为发达的市之一,当地政府在1992 年的时候就开始实施养老保险项目,之后一直不断改革调整。根据2008 年的标准,当地老人只要在60 岁以上就能享受每月100 元的养老金。不过这个标准对于解决当地老年人的生活问题是不够的,J 村与地方政府项目结合起来,成为当地政府养老保险的重要补充。D 村的老年协会在开展项目时,主动与村委会、地方政府配合,争取地方政府的支持,取得了明显的效果。
5.社区养老项目的实施明显提升了老年人的生活水平,增强了老年人的生活自主性。社区的田野调查表明,当老年人掌握资源的时候,他们也减少了对子女的被动依赖,从而使家庭代际关系更为和谐。特别是在J 村,由于老年人有较多的养老金,而且与子女在空间上分开居住,从而减少了家庭矛盾,提升了老年人在家庭中的地位。
三、 政策 意义
通 过对上述3 个典型社区的个案研究, 我们认为,社区在养老保障方面仍然具有较大的潜力。社区能否实现养老保障不仅取决于现有的资源含量,而且还取决于社区资源的分配原则和村庄领袖的动员能力。从这个意义上说,社区政治对于社区养老项目的影响比当地的经济发展水平影响更大。
与很多将无法实行社区养老归咎于社区资源不足的观点不同,我们认为,资源分配的公平性同样是非常重要的。在过去的30 年里,中国的经济获得了迅猛的发展, 国家财力也得到很大的增长。不过这30 年也是中国社会最不平等的时期。中国经济所取得的成就并没有公平地体现在社会财富的分配中。而国家财力不够则往往成为一个借口, 十分有效地阻碍了人们为农村老年人提供保障的企图。基于社区的研究则发现,社会财富任何时候都是有限的。因此,政策的议题应该是如何公平地分配有限的财富。事实证明, 以社会福利为形式的社区资源分配与地方经济发展是相互推动的, 公平的分配不仅没有耗尽财富,而且还激发了人们的团结和创造精神,促进了地方经济的进一步发展。因此,不应等到经济发展起来后再来推动社会保障项目, 应该在发展经济的同时,推动社会福利制度的建设。这也是目前发展型社会政策所主要倡导的观点。