•     一、如何理解地方新政的动力?

        根据我对地方新政的调研,动力可能主要来自四个方面:改革开放时代制度创新的大势使然;经济社会的快速发展和民权实现和保障对制度创新提出的需求;一些地方领导干部有信仰和追求,坚守共产党人为人民服务的操守,敢于负责和担当,敢于探路和实践;还有从管理的角度为使效益常态化而推出的新政。最根本的动力是保持革命精神的领导干部对现代化建设提出的变革需求的积极回应、担当、负责和敢于实践。

    1、改革开放时代,制度创新是大势使然。十七大报告对改革开放新时期总结了三个特征:最鲜明特点是改革开放;最显著成就是快速发展;最突出标志是与时俱进。实际还有一个特征:最本质特征是制度创新。整个社会主义初级阶段,都是向社会主义现代化的转型期,尤其是实行市场经济体制和竞争机制以来,要求政府管理体制必须适应这一经济基础的变化。总的说来,转型期就是制度创新期。这一制度创新期将是我国历史上经历时间最长、范围最广泛、内容最深刻、问题最复杂的改革开放的伟大历程。改革开放的过程就是制度创新的过程,破除不适合生产力发展的、不适合民权实现和保障需要的旧规范和旧制度,创立适合社会主义现代化建设需要的新规范新制度的过程。改革就必然创新。这是社会主义初级阶段中国现代化进程的必然逻辑和本质特征。

    2、经济社会和人的发展以及维护稳定和公共安全等需要都对现有体制机制提出各种变革的需求,这是任何地方都无法回避和面临的发展和改革的客观压力。地方新政就是对这种需求和压力的回应。这种回应呈现两种情况:顺应需要和迫不得已。比如地方服务型政府的建设就是顺应发展的需要。经济发展与社会和人的发展以及环境资源保护等等发展的不协调、不平衡,公共服务缺位,突发或频发的卫生、食品、生产、维稳等公共安全事件等对政府职能提出新要求,回应这些需求就必须加强社会管理和公共服务,并在体制机制上做出调整和改革。但许多新政的成功个案是出于迫不得已,属于被动型的制度创新。如重庆万县麻柳“八步工作法”、河北青县“村代会常任制”、陕西渭南五里铺村的“民主法治转型”等典型个案。这是因为,许多地方新政的实质是实现党的执政和政府的服务与管理向民主化、法治化以及市场化的方式转型。民主化和法治化的实质是对掌权的“官员”和“政府公权力”的自我约束和限制,是一种自我革命。对于以为人民服务为宗旨、领导人民实现现代化伟大事业的政党来说,这种自我革命又是使命趋之、不得不为。但对于觉悟差的领导干部当然是动力不足,一些明显好的新政为什么难于在其他地方推广?根本原因是那里的领导干部习惯于对上不对下负责、习惯于命令服从型的领导方式,不愿实现向民主和法治型领导方式转型,不愿自我革命。

    3、理想信念和政治组织制度优势成为我国各地推进民主法治化制度创新或新政的独有动力。一批超越自身权力和利益、保持共产党人操守和党性的地方领导干部,顺应时代需求和发展大势,从人民的利益和需要出发,以强烈的使命感、责任感、积极作为、敢于担当和探索,向自身的权力体系、部门和局部利益以及固有的体制弊端开刀,自己革自己的命,这是中国共产党人独有的由信仰和责任形成的改革和创新动力。四川、江苏、广东、浙江、湖南等地的新政都带有这个特点。如干部选任的民主化改革,服务和法治政府建设、基层的民主化制度创新;比如新疆阿勒泰、湖南浏阳、浙江慈溪等地干部家庭财产申报制等等,都带有鲜明的自我革命特征。压力形成责任,责任激发党性,恒定的党性成为自我革命的内在动力。所以可以说各地新政的“星星之火”是闪烁革命者的精神光辉的。改革也需要有革命精神!政绩冲动也是一些地方领导干部推行新政的动力。但改革都面临着一定的利益冲突和政治责任风险,仅有政绩冲动没有责任感和自我革命精神是不够的。

    4、一些地方发展水平达到了一定程度,经过对管理和服务的成本和效益分析,权衡利弊,地方财政不仅足可以支撑这项改革,而且通过改革还可以实现效益的制度化和常态化。如成都武侯、杭州的公车改革等属于这种类型。

    二、如何实现地方新政的可持续?

    我在实际调研中有五点体会:借鉴别人的经验要与本地实际与发展需要相结合;优先考虑满足现代化建设提出的制度创新要求;致力于基本制度框架内的制度完善和发展;科学的制度设计和新政文化的培育;得到上级和媒体重视并得以推广或宣传。相反,脱离当地实际发展水平和主客观条件、照抄照搬别人的模式,脱离经济社会发展和民权实现和保障需要、撇开我国基本政治制度框架另搞一套,或为了升官进步突出个人搞政绩工程、形象工程等,往往“人存政存、人走政息”,都不可持续。

    1、对于后现代化进程中的国家和地区,走符合本地实际情况和发展需要的有自身特色的现代化道路,这一点特别重要。因为处于后现代化的国家和地区,发达国家和地区的发展经验特别有借鉴意义和价值,并且制度模仿和移植不需花制度创新那样多的成本。但发展中国家制度移植的经验证明,照抄照搬别国的发展模式,效果往往是不好的。“橘生江北则为枳”。一些拉美国家效仿英美竞争民主制度模式直到今日仍在付出政府失效的代价。既使在一国内,像我们这样一个发展极不平衡的超大型国家,各地的制度创新也有一个如何借鉴的问题。深圳北京上海浙江成都的经验不一定适合比较落后的省市和地方。即使同属一个省市,发展的不平衡也有一个制度创新、借鉴和与本地实际相结合以及是否完全适应的问题。都要根据本地实际情况和发展需要加以借鉴和选择。这一点非常非常的重要。制度创新不是目的,目的是满足经济社会发展和民权实现和保障的需要。从实现科学发展和人的解放需要出发,把别人的好的经验与本地实际相结合,推出符合自身发展实际和需要的新政,这样的新政一定能够可持续。

    2、地方制度创新或新政最值得提倡的和最可能持续的,是那些在工业化、城镇化、市场化、信息化和国际化——“五化”进程中的有关经济、政治、社会、文化和环保——“五大建设”中对制度体制提出的变革和创新要求,尤其是要优先满足经济和社会发展、特别是科学发展对体制机制和制度规范提出的变革和创新要求。要特别关注经济社会快速发展与保持社会稳定以及环境保护有机统一对体制机制和制度规范提出的变革和创新要求;特别关注保持执政党先进性和执政能力以及实现有效执政、有效政府等提高和改善国家公权力服务和管理效率、效益和效能以及防止官员腐败和权力乱用等对体制机制和制度规范提出的变革和创新要求;特别关注满足和实现民众的知情权、表达权、选举权、参与权、监督权等各项民主自由权利对体制机制和制度规范提出的变革和创新要求。从保持经济和社会可持续发展、维护社会政治稳定和公共安全、提高执政能力和完善政府服务和管理职能、满足民众对民生和民权的需要的制度创新和新政,就一定能够可持续。

    3、制度创新有两种路径,一是体制内的制度资源的盘活、开发利用以及基本制度实现形式的丰富和发展;一是超越体制框架的增量尝试。但无论哪一种创新路径,都往往与现有制度和规范发生调适、紧张甚至冲突关系。如何处理好制度衔接和制度冲突之间的关系,也是地方新政能否可持续的重要因素。一般说来,丰富完善现有制度的实现形式,弥补制度缺位的体制机制创新,最容易被现有制度所包容;而超越体制框架的增量创新,不仅往往与现有体制和制度以及利益关系发生冲突,而且还存在一个制度合法性的疑问。这一类的制度创新,能否可持续,与地方领导人的坚持和个人因素关系极大。总的原则是,只要制度创新和新政有利于坚持社会主义制度和党的领导,能够满足经济社会发展和民权实现和保障的需要,无论属于那种制度创新的路径,从长远的观点来看,都能够得到党和人民的支持和认可。改革创新的过程就是要突破现有的已不适应或不能满足社会主义现代化建设需要的制度规范的过程。对于与现有制度规范相冲突的创新实践,要像邓小平所说的那样,“看准了的,就大胆地试,大胆地闯。”正确的加以总结推广,实验效果不好的就及时改正过来。

    4、各地实践创新和制度创新的经验还证明,一种制度创新能否可持续,不仅与符合实际情况以及现实的需要有关,更与制度的科学设计和新政文化的培育与形成有关。科学的制度设计不是面面俱到的举列并加以规范,而是针对问题的症结推出刀刀见血、人见人服的系统的制度规范、方法和实施程序。把抽象的原则和目标具体化为科学的工作法和便于操作的实施程序,是目前的新政和制度创新最需要的。如民主执政、依法执政、服务政府、法治政府、廉洁政府以及政务公开、监督到位等等,要拿出最简易可行的制度设计、工作法和实践程序,使之科学化、系统化、规范化和程序化。同时还要下大力气进行新政文化形成的培育工作。上级部门和领导机关应及时总结地方和基层的创新经验,通过各种传媒的广泛宣传和传播,以及学术研究机构的总结和理论提升,使地方和基层的制度创新迅速转化为科学发展和民权实现的行动规范和推进策略,这不仅是新政文化得以形成的重要条件,也是新政或制度创新能够得以可持续的重要条件。只有把文本的制度规范,内化为干部和群众的心理秩序和自觉的行动,制度化的新政就不会因当地领导人的变化而变化,也不会随当地领导人的意志变化而变化,“人存政存、人走政息”的人治弊端必能克服,制度化的新政也一定能够可持续。

        作者,陈红太(字初阳),法学博士,中国社科院政治学所研究员。本提纲是人民网与江苏睢宁联合举办“十大地方新政”研讨会发言提纲的原文。

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