| 村民小组(长)的存废问题探讨 | |||
| 王松磊 | |||
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1、村民小组(长)存废问题的争论 目前还没有见到关于村民小组存废问题的研究文章,而税费改革以后是否取消村民小组长却在一段时间内成为讨论的热点话题。支持取消村民小组长的人认为,村民小组是由生产队转变而来,农民的税费负担主要是以村民小组为单位,然后在摊派到个体农民身上。村民小组长大部分工作都是协助乡村“收粮派款”,而税费改革以后,农民的负担减少了,同时也规范了,村民小组长协助“收粮派款”的事务也变得没有必要了,特别是取消农业税以后,农民不仅不需要向国家交纳一分钱,相反国家还有补贴,而补贴的发放方式是直接补贴到农户,不再经过村民小组,更不需要小组长做什么事情了。更重要的原因是税费改革特别是取消农业税和各种提留以后,乡村的财政收入急剧减少,村民小组长的报酬不多,却也多少有一些,取消村民小组长,由村干部兼任小组长,就可以减少村级支出。中国青年报曾报道,2004年湖南省裁撤了10名村官,一年大约节约开支3亿元。有人认为所谓“十万大裁官”有相当一部分是村民小组长。[1] 官方为便利管理和减少支出而取消村民小组长的做法遭到部分农村研究者强烈反对,以贺雪峰为代表的一些农村研究者撰文表示为村民小组长“鸣不平”,他们认为取消村民小组长不仅没有减少支出反而增加了村级的财政负担,“好心办了坏事”;[2]在村民小组这个真正的熟人社会,没有村民小组长不仅村民感到不方便,而且乡村组织也发现了取消村民小组长的不便[3];取消了村民小组长之后,农民利益表达渠道中断,而且组内凝聚力因此而下降[4];还有人认为村民小组长在乡村治理中发挥着重要的作用[5]等等。另外还有部分研究村民委员会的学者干脆就回避提起村民小组或者村民小组长。 争辩双方的说都有一定的道理,官方为了减少支出而取消村民小组长是基于自身资源有限的理性选择,然而却忽视了农村的实际需要,对于村庄社区来说可能不是理性的结果;农村研究者在实际调查中发现了村民小组长在农村是不可或缺的,然而从给出的理由和提出的对策来看,却没有抓住问题的实质。在笔者看来,问题并不在于村民小组长的存与废,也不在于村民小组的存或废,实质在于农村的土地制度。当前农村的土地制度的核心是土地集体所有制,所谓的集体有三种,一是乡镇作为一个层次的集体,掌握有一定数量的财产和土地,大体相当于人民公社;二是村委会作为集体,也掌握一定的集体资源;不过同人民公社时期一样,在农村这两级掌握的集体资源是相当少的,包括大部分集体资源的所有权属于村民小组,土地作为集体资源的主要部分当然大部分属于村民小组,村民小组作为农村最基层的集体拥有对农村大部分土地的所有权,村民小组所有功能和作用的发挥无不以此为基础。因而在当前的农村土地制度之下,村民小组的存在是理所当然的,而村民小组长不论由谁充当,都是作为一种集体的代言人,也是必不可少的。这才是村民小组长“屡撤不销”的根本原因。而农村问题的症结和核心都在于农村集体土地所有制即村民小组存在的真正基础。
本节总结了两种关于村民小组长存废的相反观点,反对保留村民小组长的研究者认为村民小组长在农村没有太大的作用,撤销村民小组长还能节省财政开支;支持的研究者则认为村民小组长在村庄公共事务方面仍发挥着重要作用,建议保留。本文认为,争论没有抓住问题的实质,村民小组长存废问题的实质在于农村的土地制度。
2、农村土地制度——村民小组(长)存废问题的实质 土地改革使中国的小农获得了梦寐以求的土地所有权,而集体化运动又逐渐剥夺了农民的土地所有权,将土地收归集体所有,并在此基础上建立了人民公社体制。在人民公社较为完善的体制下,确定了“三级所有,队为基础”的农村土地集体所有制度,在此制度下,生产队是拥有大部分土地所有权的主体。尽管生产队时期土地所有权和使用权都属于集体,但是农民一直未放弃对土地的使用权和所有权的追求,在意识形态的高压下,农民仅得到小部分的土地使用权,即耕种自留地。自留地的效率和产量高于集体土地,一直以来农民或明或暗地以搞包产到户的形式反抗着集体土地所有制度,最终的结果是,作为妥协,国家只还给了农民的土地使用权。由此形成中国农村土地制度的最根本的特征是所有权和使用权的分离,也就是说,家庭承包制的实质是农民获得了土地的使用权,所有权仍属于村民小组或者其他形式的集体组织。 同生产队一样,村民小组的各种功能和作用都是从土地集体所有制衍生出来的,但是同作为具备健全的组织结构和功能的生产队集体相比,村民小组集体是相当松散的,其功能和作用远不及生产队,除了掌握着土地所有权,什么权力(权利)也没有。不仅如此,我们还可以看到,法律也并未对村民小组作为一个农民集体做出明确的规定。根据2004年新修订的《土地管理法》第10条“农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”的规定,如进行学理分析,可以将该条所声称的农民集体理解为村内集体经济组织或者村民小组。但现行法律没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则;没有明确产权代表和执行代表的界限和地位;没有解决“农民集体”与农民个体的利益关系[6]。“农民集体”不是民法上的组织,而是一定数量农民的集合,是一个抽象的、没有法律上人格意义的集合群体。它仅仅是传统公有制理论政治经济上的表述,不是法律关系主体[7]。在这种规定不明确的情况下,农村土地纠纷的主体是谁是不容易确定的,个体农民虽然是集体的一员,却不具备诉讼关系主体的资格,村民小组长仅仅是一个集体的代言人,不是法人代表,村民小组虽拥有土地所有权,却不具备法律上的人格意义,也不具有法人资格,因此在发生土地纠纷连法律意义上的诉讼对象都很难说清[8]。这种模糊不明确的规定,导致经济实践中的混乱。在现实中,有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能;有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有,可是国家征用土地却仍需经村民小组同意,征地补偿款仍由村民小组支配;有些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质,虚设产权主体,以至失去土地的发包主体,造成产权混乱现象。在此情况下,村民小组的地位是尴尬的,拥有土地所有权却不具备诉讼关系主体的资格。而在王庄村,村民小组更为尴尬,因为土地所有权并不属于村民小组,而是属于村民小组以下更小的集体单位,小组长也不是代言人,其地位又低了一层,仅仅是连接家庭与上级的联络人。尽管目前王庄还没有因为土地问题而诉诸于法律,但是随着经济的发展,王庄的地理位置越来越重要,将来土地问题一定会成为影响村庄社区关系的重要因素。 温铁军曾从农民社会保障的角度提出小农村社集体经济的概念,他认为,我国农村在40多年的集体经济制度的经验积累和国家现行的法律制度框架约束下,已形成建筑在村社成员共同拥有土地的村社共有制产权,由于本身是一种对内不排他而对外排他的产权关系,所以本质上不是公有性质的,其内在的决定因素产生于土地对农民的保障功能。由于国家不完全承担对农民的社会保障义务,事实上农民只能把土地作为安身立命的基础。而农村土地又是以血缘关系作为产权边界,村级集体经济组织是这个产权边界内部所有现实的、潜在的成员结合而成,因此,村集体共有制是村社内部一组成员权的集合[9]。但是他没有具体指出村社的含义、范围以及组织结构,他自称是在从事十几年的村庄调查与试验中得出的结论,如果笔者没有理解错的话,在温铁军那里村社的边界即是农村土地产权的边界,而农村的土地所有权多由村民小组掌握,那么温铁军所说的村社除了指代村民小组之外,笔者不知道还能指代什么。如果村民小组的社区边界是自然村,那么村社集体这个概念还能说得过去,但如果村民小组的范围小于自然村,那么这个所谓的村社尽管在土地产权制度上可以说得通,却不会得到作为村社的成员——农民的普遍认同,因为在在农民的观念里只有自然村的认同,农民自我介绍的时候总是会说自己是某某村(自然村)的。而在王庄这个自然村落社区,土地的所有权不属于村委会也不属于村民小组,而属于村民小组以下更小的集体,村社的概念更难以解释得通。另外在部分村民小组,至少在王庄的村民小组,土地主要不是以血缘关系为财产边界,尽管王庄自然村是一个单姓家族组成的村落社区,但人们在二十多年的集体劳动中结成了新的人际关系,这种人际关系已经大大超越了血缘关系,在生产队分为小队的时候形成了新的集体,土地所有权的边界正是小生产队的边界,而目前为止小生产队仅在土地调整的时候才能显示出其是土地的集体所有者。在此,由小生产队组成的村民小组只是名义上村委会下属的一个行政性组织。随着农民土地使用权期限的延长,不仅小生产队集体逐渐在村庄社区的舞台上消失,而且村民小组的作用也越来越越微弱,小组长所起的作用仅仅在于为村民提供可有可无的服务,笔者在家见到身为会计主任的组长坐在大街的石头上,拿着本子,等待村民来交纳合作医疗的10元钱,比起以前坐在桌子前面对村民指手画脚的神气,显得落魄多了。
总之,由于村民小组存废的实质问题是土地制度问题,农村的土地制度是集体所有制,在现实中农村大部分集体土地所有权属于村民小组或村民小组以下更小的单位,由于在法律制度中农民集体的概念是含糊不清的,因此造成了土地集体所有权的虚化。而村民小组的地位也十分尴尬,虽是土地所有权的主体却在法律上不具备诉讼关系主体的资格。土地所有权的边界只是村民小组或村民小组以下更小单位的边界,而不是村落社区的边界。 -------------------------------------------------------------------------------- [1] 田先红、刘丽芬:《废弃抑或存留,村民小组长制的困境与前瞻》,《四川省委党校学报》,2006年第一期。 [2] 同上。 [3] 贺雪峰:《为村民小组长鸣不平》,三农中国。http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-353/page-1.html。 [4] 田先红、刘丽芬:《废弃抑或存留,村民小组长制的困境与前瞻》,《四川省委党校学报》,2006年第一期。 [5] 任晓霞:《从村民小组长看村庄治理》,三农中国。http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-7383/page-1.html。 [6] 于建嵘:《农民是如何失去土地所有权?》,三农中国 。http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-1388/page-1.html。 [7] 同上。 [8] 了解决这一问题,经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出:“‘农民集体 ’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织,包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释,在一定的意 义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是不一致的。我国司法机关在司法实践中,也大都将农民集体所有的土地具体确认为村委会和村民小组等组织所有。问题是,农村行政组织或自治组织成为农村集体土地所有权主体的法律根据同样不足。 [9] 参见温铁军的博士论文《中国农村基本经济制度》,中国人民大学,2000年,第4页 |