——以G省X镇计划生育政策的落实为例
[摘要]新世纪以来,中央政府加大了对农村的各项公共政策支持。在此背景下,本文探讨了农村公共政策在政策监督方面出现的一种软化趋势。政策监督的理性化设计使得基层政府无法完成政策目标,进而采取利益链条、关系网络等非正式手段,产生了非预期的政策后果。更为深层次的原因是,中国现行的压力型体制导致了政策目标分解到基层政府无法完成的地步,从而出现政策监督软化的现象。
[关键词]农村公共政策;政策监督;监督软化
[中图分类号]D035.5[文献标识码] A[文章编号]1006-0863(2009)12-0077-05
一、前言
无论是公共政策的制定,还是公共政策的执行,因为不同政策主体掌握的信息不对称,以及由此带来政策决策的有限理性等因素存在,使得政策实施方案的选择与决策偏离,不可避免会导致公共政策目标的扭曲。为了实现公共政策制定的合法性和公共政策执行的合理性就必须在公共政策过程中进行有效的政策监督。诸多学者对公共政策监督进行了广泛深入的研究。迈克尔·豪利特、M·拉米什认为,要想通过一个程序来检验公共政策目标的实现程度,必须面对这样一个现实,即公共政策通常都不会把其目标描述得如此精确,以至于能够被严格地分析出这些目标是否得到实现的程度。[1]威廉·N·邓恩构建了一个公共政策监督总框架。该框架由政策投入、政策过程、政策产出、政策影响四个元素构成。[2]陈振明指出公共政策监督是公共政策监督的主体从一定的制度、法规的依据出发,对政策系统的运行包括政策的制定、执行、评估及终结活动进行监视和督促的行为。[3]宁骚认为,公共政策监督是为了确保政策过程各项活动的合法性、合理性和有效性,及时纠正各个环节中出现的偏差,提高决策目标实现的程度,保障公民和组织的合法权益,有必要对政策运行过程的各个环节进行检查、督促、指导和纠偏。[4]从上述学者的观点来看,公共政策监督首先是贯穿在整个政策过程中;其次就是公共政策监督主体是多元的,而不是单一的;公共政策监督的目标是确保政策实现预期目标。
公共政策监督要贯穿到整个政策过程,对政策的制定、执行和评估以及终结都要进行监督。在中国,公共政策监督主要体现在政策制定和政策执行中。决策者在政策制定过程中自身有限理性和价值偏好,只有通过外部的政策监督机制保证政策制定的强约束,才能减少政策制定的偏差。中国的基本政策制定权限集中在中央政府,因此政策制定中的监督主要依赖政策外部监督。政策制定出来后并不必然就会保证政策执行按照预定目标执行。政策执行过程就是政策资源进行配置的过程,政策执行主体和政策潜在受益群体都会通过采取各种方式对政策执行过程进行干预,进而从有限的政策资源中获得一定份额。这样的结果就会干扰政策制定的预期目标实现,或者预期目标根本无法实现,所以要对政策执行过程进行监督。政策评估和政策终结中的监督在实际政策过程中不多见。
从现实的状况来看,相当多的公共政策监督没有发挥其应有的作用。那么,影响政策监督的因素都有哪些呢?陈庆云认为,影响公共政策监督主要有以下方面:公共政策目标的多元性和弹性;公共政策效果的多样性和影响的广泛性;政策资源的混合和政策行为的重叠;行动与效果之间因果关系的不确定性;信息获取的难易程度;公共政策评价的资源保障水平;相关机构与人员的态度。[5]
在笔者看来,公共政策监督的软化还应从构成要素进行分析。政策监督的构成要素有:政策监督主体、政策监督对象、政策监督程序、政策监督内容、政策监督结果。中国当下的政策监督出现软化,正是由于上述构成要素在具体的情景下偏离理想设计造成的。
二、农村公共政策监督软化的形成逻辑
在我国,农村公共政策决策过程基本上以县为起点,乡镇为联结点,村庄为政策决策末梢。农村公共政策决策过程中,县级更多地体现在政策的制定上,乡镇和村委会更多地是参与实施政策。在农村地区,经常会看到上级政府的各种各样的政策检查组。乡镇政府和村委会要频繁地接受这些检查组的各项检查。吴毅详细地描述了上级政府对基层政府的监督过程。“首先是……表格数据,而不是实际工作本身会成为体现基层工作业绩的主要依据”,“各种相关帐、表、卡、册是否齐备与规范和各种数据是否合乎要求的考核,是对下级组织具体服务实践的文本抽象化能力和质量的考核”。“他们不仅要重点检查各种帐、表、卡、册,还要直接进村入户,访问计生对象户,从他们那里直接核实计生工作的落实程度。如果对象户对这一类问题说不清楚,检查者就会反推基层组织文件制作的真实性,从而直接影响到对基层工作质量的评定”。[6]
由于地方政府在上世纪90年代财政包干改革后,逐渐成为了一个个利益主体。在政策执行过程中,通过政策执行所赋予的行政裁量权来获取地方政府利益或者部门利益。中央政策自上而下贯彻的过程,也是地方政府或地方行政部门逐级获取政策利益的过程。正是通过这样的过程,地方政府或者上下级的行政部门非常默契地达成了一致,地方政府或下级行政部门看到了上级获取利益的途径和手段,下级行政部门或地方政府进而通过自身拥有的行政裁量权采取独特的手段获取自我利益。从某种程度上来说,地方上下级行政部门通过这种获取政策中的利益而形成了一种独特的利益链条。一旦政策监督的行政部门与被监督的行政部门形成了某种利益上的联系,那么政策监督的实质价值就被虚置,进而变成一种形式化的监督。此外,周雪光认为,政府内部的考核机制设计由于在很大程度上形成了强大的激励(惩罚)压力,进而促进了基层政府间形成利益共同体,从而导致对中央政策的目标替代。[7]
地方行政部门到基层进行政策监督,必然要派行政部门的干部作为代表实施政策监督。按照公共选择理论,政府干部的行动逻辑中会考虑能给所在行政部门或者自身带来什么利益。因此,基层行政部门都非常注重接待工作。如果政策监督的执行人很满意,就会在政策监督的过程中放松要求,反之则会在监督中严格按照政策监督规定进行逐条核实。正是因为政策监督执行者拥有肯定或者否定下级工作的绝对权力,导致了地方行政部门非常重视政策监督的实施者。
尽管作为实施政策监督的代表出于个人利益会改变监督的结果,但是目前的政策监督内容越来越来程式化、监督越来越细化。这样的监督目的是对政策进行全面检查督促,但是这样的后果就是过分注重细节,而忽略了政策执行的整体效果。目前多数政策监督都是在政策开始执行时会下发监督内容的文件,上级这样做的目的在于下级能够更加明确地把握政策,但是下级一般都把这样的文件看成是应付政策监督的重点参照。因此,下级政府或者行政部门按照这样的监督内容进行相应的准备:在检查的材料上造假,在检查的对象上安排说假。通过这样的前期准备,上级的监督执行人就会得到政策监督的满意结果。
此外,地方政府的政策监督不仅是对政策执行过程的督查与控制,在其中还体现了某种程度的政治含义。也就是说,政策监督效果并不完全取决于政策监督的实际评价,同时还会受到政治的影响。具体的政策监督影响因素参见图1。

图1 政策监督的影响因素框架图
三、G省X镇农村计划生育政策案例分析
中国计划生育政策从上个世纪七十年代末期开始推行。2002年《计划生育法》开始实施。《计划生育法》的出台对基层政府执行计划生育政策提出了诸多的挑战。G省X镇计生办的工作主要包括两个方面:第一就是计生服务,抓好四项手术落实——上环、结扎、人流、引产。按照计划生育法规定,农村妇女在生育了一胎后要进行上环,生育了二胎后要进行结扎;但是同时规定育龄妇女有知情选择的权利来选择相应的节育手段。第二是征收社会抚养费。在此之前,X镇的计划生育工作主要依靠行政手段。在特殊的情况下,X镇政府可以把违反计划生育家庭的房屋拆除。现在X镇政府必须要依据法律开展计划生育工作,要严格执行“七不准”等有关规定。(“七不准”是国家计生委在上世纪90年代颁布的七项制度规定,即不准关押、殴打、侮辱违反计划生育规定的人员及其家属;不准毁坏违反计划生育规定人员家庭的财产、庄稼、房屋;不准不经法定程序,将违反计划生育规定人员的财物抵缴计划外生育费;不准因当事人违反计划生育规定而株连其亲友、邻居及其其他群众;不准对揭发、举报的群众打击报复;不准以完成人口计划为由不允许合法的生育;不准组织对未婚女青年进行孕检)。因此,计划生育法出台后,妇女结扎率不高。好多的农户都不按照规定缴纳社会抚养费。X镇某年6月的计划生育统计:结扎对象有153人,上环对象142人,孕检/环检的比例还没有达到40%。《计划生育法》的出台一方面保障了计生对象的相应权益,同时也对基层政府的计生工作产生了治理困境。
(一)计划生育政策监督内容
计划生育政策监督内容体现了非常明显的理性化与标准化的特点。在监督内容中,不仅规定了在不同的政府层级的监督内容,而且采取定量评价的方式把评价结果直接转化为分数的高低。
在G省每年上半年人口与计划生育工作考核调查方案中规定了县、乡、村计生部门及相关单位和已婚育龄妇女应及时向调查组提供基础工作资料和原始记录及个人有关资料,以备调查组调用核实和查验(参见表1)。接受调查的单位或已婚育龄妇女应提供的材料包括:
第一,县级层次。有关工作文件、工作资料和工作记录;专项基金投入的有关凭证;关爱女孩行动有关资料;“两非”案件查处案卷和工作记录;WIS数据库资料;调查组认为需要的其它资料。
第二,乡镇层次。育龄妇女信息个案管理数据库资料和工作流程数据或卡帐及手工记录;前一年乡服务所手术登记、环孕检登记等原始记录;村委会上报的呈报表、乡镇的统计报表;前一年的流动人口管理资料(包括外出人员寄回的环、孕检证明);社会抚养费征收工作资料及会计凭证;调查组认为需要的其它资料。
第三,村委会。已婚育龄妇女基础信息资料;前两年的村呈报表;与考核工作有关的工作资料和工作记录;调查组认为需要的其它资料。
第四,已婚育龄妇女主要包括:户口册、身份证、结婚证、婴儿出生证明、生育证、生殖保健服务手册、社会抚养费收费收据。
表1 G省某年上半年人口与计划生育工作考核调查表格
序号 调查表格
1 出生、初婚、长效节育措施调查表
2 出生漏报、错报或更改性别情况个案调查表
3 人口出生及漏报、错报或更改情况调查表
4 出生性别比治理、关爱女孩行动情况调查表
5 社会抚养费征收管理情况调查表
6 社会抚养费征收情况调查表
7 社会抚养费征收信息调查表
8 基层人口计划生育机构、人员落实情况调查表
9 流出人口管理情况调查表
10 计划生育依法行政情况调查表
11 环孕检信息调查表
12 避孕药具发放情况调查表
13 调查配合及其他情况表
从省计生办的检查内容来看,计划生育的检查采取了指标化的方式。通过把检查内容分解为各个相关指标,省检查组按照各个相关指标对计划生育工作进行判定。其次,在指标化的基础之上,对指标进行赋值,通过得分高低来评价其计划生育的工作效果。第三,上级计生委下达的任何工作要求都会成为检查的主要内容。比如,S市开展“三入户”的计生服务,结果在F县计生委的1000分的考核中就占了370分的分值。通过这样一种指标打分的科学评价方式,可以非常严密地监督到计划生育工作的各个方面。但是这样的结果是计划生育监督变成了打分的过程,检查人员不需要了解检查地点的计划生育具体情况,只要按照预先设计好的打分表格,通过询问乡镇计生干部和村干部以及村民,或者查询相关的工作材料,对各个指标打出分数,算出最终总分,算是完成了计划生育政策的监督。
如果说,乡镇计生办事先不知道检查内容的话,监督还是能起一定作用的。但是在检查前,乡镇计生办就已经了解到检查内容,那么乡镇计生办要做的就是按照检查内容和检查标准进行造假,材料都按照标准的要求准备好,可能要问到的村民事先或者让躲避起来,或者让其按照吩咐好的答案回答检查组的问题,这样的检查结果就是顺利通过。
对于上述G省的计划生育政策监督的内容,基层政府一般都不会给予同样程度的重视。在他们看来,省计生委主要的监督范围主要有:第一就是计划生育率。计划生育率的达标要达到90%。第二就是统计误差不能超过6%。第三就是乡镇党委政府对计生工作的重视程度。比如财政投入情况,乡镇财政投入要在奖励扶助政策、0-6岁健康儿童保险、独生子女费发放等方面。这样的检查主要是查看文件,另外就是查看账目上的情况。第四就是优质服务。X镇计生办计生服务工作内容:1.育龄妇女的妇科病查治;2.术后随访(结扎、上环、人流、引产);3.孕期保健,主要看胎位正不正;4.优生检测;5.知情选择合同是否有。第五就是奖励扶助政策的兑现情况。第六是村民对计划生育相关政策的了解程度和满意程度。不难看出,基层政府对于上级政府的标准化的理性监督,进行了指标简化,围绕那些影响监督结果的重要指标开展计生工作或者事前“准备”。
省计生委到基层监督计划生育政策,必然要检查计划生育工作的规章制度的建立情况以及运作情况。尽管目前计划生育工作由于计划生育法出台后,基层政府对计划生育工作已经难以进行控制了,但是计划生育工作的工作材料还是要按照上级的要求凭空完成。如果这样的工作材料没有完成,省计生委会认为镇计生办没有开展这些方面的工作。反过来讲,省检查组看到这些材料,可能尽管没有开展这些工作,但是省检查组是无从知道具体的操作情况,只能认定开展了这些工作。
(二)计划生育政策监督程序
计划生育政策监督程序按照理性化的设计假设,要采取信息封闭的方式对监督地点进行保密。但是在实践中,由于监督主体与监督对象群之间,以及监督对象群内部的关系链条的存在,直接把上述的保密信息进行了内部扩散,保密的政策监督程序成为了公开的信息。
G省每年上半年会在人口与计划生育工作考核调查方案中规定调查地点的确定方式。调查县(市、区)由省人口计生委确定。被调查县的调查样本点由省人口计生委规统处打印出各抽中县(市、区)符合调查要求的村(居)委会,制成样本点密封袋交调查组专人保管。样本点密封袋有内外两个密封袋,外密封袋写了调查小组组别和样本点路线序号,内密封袋为装样本点袋。在进入第一个样本点出发之前打开第一个样本点外密封袋,确定样本点县,到达样本点县边界时再由调查员一次性抽取调查样本点。调查组离开第一个点后,在车上打开第二个点外密封袋。不得打开密封袋挑样本点,也不得因地理位置而选点,无特殊情况不得变更。现场调查以入户调查为主。严禁不上户调查仅过录材料,当上户调查情况与资料调查有误差时,一定要核实清楚,准确判断,计算机信息情况直接从信息管理系统过录。G省计生委每年到每个县要检查两次,上半年1次,下半年1次。每次都是在县里再抽签。
尽管从G省年度中期考核的方案来看,调查地点的保密性做得非常好,但是检查还是被透漏了出去。某年某天,镇计生办就会知道省计生委要来F县检查。这里面有个关系链。省计生委检查S市,要抽一个乡镇,不管抽到哪一个点,都代表着S市的计划生育工作的开展水平,以这个点来测评。因此,抽中这个点,S市就会予以协助。S市计生委会告诉各个县哪一天检查,了解到检查组的车子的车牌号,发到各个县计生委。F县计生委就层层看,路的源头都有看的人。由于省检查组不允许乡镇领导陪同,要由他们自己去问农户,但检查的人不认识乡镇干部。乡镇干部看见省检查组的车来了,就骑摩托车跟着。X镇计生办干部看到车子往哪个方向开,就通知沿途的村委会。
(三)计划生育政策监督对象
计划生育政策监督对象不是单个主体,而是包括多个主体。比如省计生委的检查一般要涉及到乡镇政府、村委会、村民。此外,省计生委的检查结果直接代表了检查乡镇所在的县以及所在的地区的计生水平,因此,县计生委和地区计生委也都是潜在的计划生育政策监督对象。那么,乡镇政府和村委会在这样的计生检查中必然要形成关系链条进行合作,从而保证计生检查能够过关,否则出现了问题,村委会会受到乡镇乃至县计生办的批评,乡镇政府也会受到县计生办和市计生办的批评。对于计生检查的村民,村委会尽管可能无法与其达成合谋的共识,但是通过软硬兼施的说服手段,迫使村民按照村委会给出的“答案”回答检查组的问题。
对于X镇的各个村来说,上级检查计划生育的,在检查前都会提前通知。比如某日每个村都要注意;镇计生办的分管领导、书记、镇长都会在检查前交代;县分管领导、县计生委也要交代镇里。前年G省检查了一次Y村。在检查前,镇里就接到了通知,省里要到F县检查。镇里分管计生的领导就会给各个村书记、妇女主任开会布置,提前通知各个村要进行相关的准备。在会上,镇分管领导会说,市里最近要来检查,但具体哪天还不知道。X镇各村干部就在X镇与其他乡镇的交界处等着,一旦看到省会城市或者S市的小车车牌,就给县计生委打电话、镇计生办打电话。Y村5个村干部,包片村干部要到自己所包村小组。在这之前,村妇女主任要搞个名单,哪些人没有上环,哪些人没有结扎。村干部就入户要他们跟检查组说已经上环了,或者已经结扎了。村干部看见村里有不熟悉的人,就跟着他们。群众看见村干部跟着不敢说。如果群众说出来,过后会被征收社会抚养费。X镇计生办在此之前会对那些以罚代生的农户做些思想工作,告诉不要被抓住,躲到亲戚家里,要不然被市计生委、省计生委抓住会使劲罚。检查的时候,村干部假装成村民,说计划生育上级布置的好,下级执行的好。现在打工的人多,违反计划生育的大多都逃到了外面,不容易检查到违反计划生育的农户。
省检查组要求各个被检查的单位要提供相应的材料,由于在年初各个被检查单位都已经接到了当年检查的主要内容,所以在省检查组还没有下来之前,相应的检查材料都已经按照合格的标准都做好了。Y村书记说,县计生委让妇女作四项手术,没结扎的出去打工了,叫也叫不回来,只能搞假的;她的婆婆和家里人都说她已经结扎了,其实根本就没扎。违反计划生育的要罚款,本来没有罚款。上面来检查,就说她罚款了。上级来检查,村干部事先要跟村民说假话给检查的人。检查组的人会拿着育龄妇女卡,对着上面的名单入户询问,册子上写明上环的,其实没有上环,到农户家农户做假,这样查不出来。
(四)计划生育政策监督结果
计划生育政策监督的结果并不必然是最终的公开结果。在计划生育政策监督完成之后,在公开监督结果之前,存在着一个博弈的阶段。计划生育政策监督主体与监督对象要对监督结果进行博弈。监督主体要考虑如果把监督的结果公开后,是否会受到相应的政治压力或者人情压力,反之监督对象也要考虑如果监督的结果不好,会影响工作考评乃至个人仕途,因此会在监督结果公开之前进行政治或者人情公关,确保最终的结果是能够接受的。
上级计生委下来的检查组尽管都有相应的检查详细指标,非常严格的检查程序,但是这些都并没有决定检查的最终结果。地方领导的活动能力很重要。比如计划生育,如果按照检查,X镇说不准都是全县倒数第一,但是X镇领导找了县计生委主任,彼此关系很好。全县倒数第一就给了跟县计生委关系不好的乡镇领导所在的乡镇。县计生委来检查,镇计生办来应付;市计生委来检查,县计生委和镇党委政府帮镇计生办应付;省计生委来检查,市、县、镇一起来应付。如果一旦查出问题,书记、镇长和分管领导都不能提拔。检查组的成员都是省、市、县计生委的干部,在日常的工作中就会彼此相互有交往。此外,上下级的干部之间还存在一定的私人交情。按照规定,上级检查组抽签确定检查村,但是由于相互之间有一定的交情,会事先把检查点透漏出来。接待水平或者接待的怎么样都会影响到检查的结果。
四、结论
农村公共政策执行过程中,政府监督部门应该严格按照政策监督的相关标准认真评估下级政府部门的政策完成情况。但是通过计划生育政策案例,可以很清楚地看出,政策监督成为一种形式化的监督,监督的结果并没有真实地反映出实际状况。中国政府的理性化改革设计在政策监督的内容和形式都得到了充分的体现。政策监督的内容设计越发标准化,并且通过大量的表格、打分等量化手段作为政策效果的主要依据。政策监督的形式引入了地点抽样、农户访谈等严密的调查方式。但是,基层政府在面对上级政府的政策监督,通过构建利益链条、关系网络等非正式的途径消解掉了政策监督中的理性标准。利益链条的形成主要依据政策监督的政府层级,低于政策监督的所有政府层级都会“自然不自然”地合谋在一起,从而抵御来自上级政府的政策监督。关系网络是基层政府获取上级政府政策监督的“内部信息”的重要手段。只有提早获得上级政府政策监督的有关安排,才能有针对性地加以布置,从而达到政策监督的基本要求。
上述这样一种政策监督的非预期后果显然不是个别官员或者单个基层政府的“投机取巧”,而是有着深刻的制度性原因。从1978年改革以来,中国的行政体制发生了根本转变,从过去的动员型体制转变为压力型体制。压力型体制的制度特征就是目标责任制,把本级政府的目标分解到各个下级政府。压力型体制的制度保障就是政策监督,通过政策监督来确保上级政府,乃至中央政府的政策落实。作为最为基层的乡镇政府面对着如此多的政策执行工作,各种政策目标无法完全得以实现。因为,高于乡镇政府的各级政府,都有分解政府目标的余地,而到了乡镇政府,却只有完成政府目标的任务了。因此,基层政府政策执行中的目标偏离仍需要依靠上级政府在决策和监督过程中不断地创新和完善来实现其预期目标。
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(作者单位:董强,中国农业大学人文与发展学院讲师,博士;李小云,中国农业大学人文与发展学院教授,博导,北京100193)