• [摘要]新农村建设所面临的制度环境是二元经济制度。以城乡分割的二元户籍制度为核心的二元经济制度使城乡就业和社会保障也是二元性的,农村居民不能与城市居民享有同等的国民待遇,它已不能有效地使农村在平等的制度环境下谋求发展。二元经济制度已成为新农村建设中亟待改革的制度性障碍。新农村建设内在要求改革二元经济制度,赋予农民作为公民应当享有的平等权利。
     
    [关键词]新农村建设 二元经济制度 改革
     
    [中图分类号]F320.1 [文献标识码]A [文章编号]1003—7470 (2009)—04—0042 (04)
    [作者]刘荣材 博士 广东商学院 广东广州  510320
     
     
       一、引言
     
        建设社会主义新农村是党中央作出的关于统筹城乡发展,逐步改变城乡二元经济结构,在新世纪新阶段解决“三农”问题的重大战略部署。目前,围绕着建设社会主义新农村、解决“三农”问题,学者们进行了多方面的探讨。韩俊从完善投入保障机制方面探讨了新农村建设。〔1〕同时,在以韩俊等人为课题组主持人承担的一项课题中,提出建设社会主义新农村,应深化乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等方面的改革,同时要建立统筹城乡发展的制度体系,包括统一的公共财政制度,统一的劳动力市场、土地市场;完善的农村金融体系,以及城乡一体化的户籍制度等,研究项目探讨了新农村建设的整体性政策框架。〔2〕许经勇等论述了中国经济从偏向城市经济转入重点发展县域经济的条件下,发展、壮大县域经济是统筹城乡发展、从根本上解决“三农”问题的重要载体。〔3〕马晓河等学者从统筹城乡发展的角度论述新农村建设。〔4〕徐勇等从国家整合社会各种因素出发探讨了新农村建设。〔5〕林毅夫论述了新农村建设既是目的又是手段,认为新农村建设是“三农”问题的现实选择。〔6〕众多学者从“城市支持农村、工业反哺农业”、促进工业和农业相辅发展的角度论述了新农村建设的途径。从目前的研究来看,关于新农村建设的探索,更多地从农村生产发展、增加农民收入等方面进行讨论,学者们的探索为新农村建设提供了可贵的理论和政策指导,这些探讨对于推动农村经济发展是有借鉴意义的。但是,农村生产发展、农民收入增加等是在一定的体制或制度环境下实现的,离开了一定的制度安排,生产发展、收入增加等便失去了制度保障。诺思等人认为,被许多经济学家视为经济增长的原因的诸如创新、规模经济、教育、资本积累和知识进展等,其实就是经济增长本身。而引起经济增长的真正原因是制度的变迁。〔7〕如果没有制度演变,没有制度创新,经济的发展是不可能的,一个效率较高的制度,即使没有先进设备,也可刺激劳动者创造出更多的财富,但是再先进的机器设备若被安装在低效率的制度环境里,其效率可能低得不如手工操作时代的效率,发展中国家引进先进设备低效率使用的例子比比皆是。人们已经逐渐认识到了体制改革和制度创新在新农村的重要性,但尚需进一步进行深入研究和探讨,尤其是在二元经济制度背景下建设社会主义新农村更需要从体制和制度创新方面着手,这是新农村建设的攻坚所在。
     
        随着经济体制改革向纵深推进,改革所面临的攻坚难题也日益凸显。农村经济体制改革自家庭联产承包责任制确立后,其后改革处于停滞或徘徊的状态,鲜有突破和进展,农村现行的经济体制、二元经济制度已越来越不适应市场经济发展的要求也难以推动农村生产力的进一步发展和农民收入的提高,由此导致了农村经济发展、农民增收在市场经济条件下处于被动和不利的地位。我们认为,在一定的生产力条件下,新农村建设、农村经济发展、农民的增收及“三农”问题的解决,根本在于突破二元经济制度的藩篱,通过制度创新提升农民国民地位,以制度创新进一步解放农村生产力,促进农村生产力和农村经济的发展。
     
    二、新农村建设面临的二元经济制度约束
     
        一定的生产力发展和经济社会进步是在一定的制度框架下进行的。但是,计划体制下形成的城乡分割的二元经济制度已成为当前新农村建设、农村经济社会发展制度性障碍。这种二元经济制度体系以二元户籍制度为核心,包括二元就业制度、二元社会保障制度等。正是二元制度构成了新农村建设的制度约束(见图1)。
     
     
        20世纪50年代中后期,中国开始实行一种严格的城乡分割的二元户籍管理制度。这种户籍制度严格限制农村人口向城市流动,形成了城乡分割的二元户籍管理制度,人的身份被划分为农业户口和非农业户口、农村户口和城市户口。从那时起,农村人口被严格限制自由迁徙,长期被束缚在农村及土地上,并且成了一种身份制度而沿袭至今。同时,农村劳动力作为一种生产要素长期被限制在农村,不能自由流动,直到上个世纪90年代以后才开始有所松动,但是户籍制度依然是制约人口自由迁徙的制度安排。
     
        二元户籍制度不仅仅是人口管理制度,更主要的是隐藏在户籍制度背后的经济利益关系。建国后,经过50多年的发展演变,二元户籍制度逐渐完备并形成一种制度惯性和利益关系而难以触动。在这种制度安排下,导致了一个国家内部,农村户口与城市户口的国民具有完全不同的经济权利和政治权利。它们目前主要表现在以二元户籍制度为核心而形成的二元就业制度、二元社会保障制度。
     
        二元户籍制度决定了农民的就业等经济活动也是二元的,农民除了在土地上进行劳动就业之外,找不到替代性的就业方式。二元就业制度安排是伴随二元户籍制度而衍生的。它把城镇就业和农村就业从制度上进行分割,农村人口只能在农村安排就业,从事农业生产。二元就业制度和户籍制度共同作用的后果是把农业和工业化分开,把农村及农村人口和城市化进程分开,农民的身份被固化和职业化,即从身份上设定农民是农村户口的中国公民,从职业上规定了农民是在农村从事农业生产的人。这二者只要具备其中之一就是农民。
     
        随着中国经济体制改革的深化,农村劳动力开始向沿海发达地区和城市流动,进城农民工大量涌现,中国农民开始在农业之外寻找各种非农就业机会和就业渠道。但是,在二元户籍制度和二元就业制度下,中国农民的非农就业的特殊性使得他们依然离不开土地,非农就业依然不能使他们摆脱不了农民的身份。
     
        农民非农就业的特殊性表现在以下几个方面:(1)农民的非农就业是农民的一种兼业而不是主业。由于现行的就业制度安排没有把农民就业纳入正式就业制度之内,因而尽管大量的农民的进城进厂从事各种非农工作,这种非农就业对政府来说是正式就业之外的非正规就业,政府或国家不需对农民的非农就业承担和城市职工一样的各种义务(如失业保险、养老保险、工伤保险等)。对进城农民来说,由于他们的非农就业没有被政府正式就业制度所确认,因而非农就业仅仅是他们农业之外一种兼业。一旦在城市找不到工作,他们又将返回农村从事农业生产。或者在农闲时间进城,农忙季节返回农村。或者是家庭中一部分劳动力从农业生产分流出来,进城从事各种非农就业,另一部分家庭成员留在农村从事农业生产,——这种现象最为普遍,从而兼业化特征也就尤为明显。这种兼业化一方面可以使农民家庭在农业生产不景气的年份从农业之外的非农就业中为家庭得到收入来源;另一方面,也使外出从事非农就业的农民在城市找不到非农就业的情况下可以从家庭中得到保障。兼业化显然是在二元就业制度下农民的理性选择。兼业化非农就业犹如一根拐杖,支撑着农村经济步履蹒跚地艰难前进。
     
        (2)农民劳动就业的非农化并不等于农民身份的非农化。不管农民是在城市中打工或者自己从事工商业等非农经济活动,他们的身份依然是农民,而不是城市中的居民,不能享受和城市居民应有的待遇。于是,土地和在土地上进行农业生产依然是他和他的家庭生产生活中的一个主要部分。
     
        (3)农民个人劳动就业的非农化并不等于他的家庭全体成员劳动就业的非农化。在现行的户籍制度和就业制度下,农民个人虽然从事非农就业,但他的家庭成员依然留在农村从事农业生产劳动,表面上看来,这些从事非农就业的农民好像不从事农业生产了,但是,由于家庭成员依然在从事农业生产,从而这些非农就业的农民实际上并未离不开农业和土地,而是在间接地和农业生产联系着。而且,在现行农民工的工资制度不健全,农民工的工资偏低且经常被拖欠和得不到有效保障的情况下,农民家庭成员很难完全依靠农民工在外务工的工资或从事其他非农就业收入来满足生产生活需要,土地依然是农民家庭生产和生活的主要来源。农民工或非农就业人员本身也高度依赖于家庭的农业生产。
     
        (4)农民非农就业不稳定。农民非农就业的不稳定性表现在农民非农就业具有临时性、季节性、非长期性和收入的不稳定性等特点。首先,农民非农就业一般是在农闲时间进行。农忙时节农民主要进行农业生产,因为这是他们的主业,也是农民家庭全体成员的主要的基本的生活来源。非农就业主要在农闲时间进行,从而使农民的非农就业具有很强的临时性和季节性。其次,临时性和季节性也就意味着农民非农就业的非长期性。同时,由于农民非农就业本身就具有短期性的性质,也使得农民的非农就业的非长期性。这是因为农民自身的文化技术水平较低,很难找到一份长期的工作,而主要是从事一些临时性的脏、苦、累的体力劳动。不仅如此,农民的非农就业没有列入国家的就业计划中,不是国家的正式职工,也不是正式的合同工,这也决定了他们的工作具有不稳定性和非长期性的特点。再次,农民工工资制度不健全,随意拖欠的现象极为普遍,也决定了农民工的工资收入极其不稳定。尽管近年来国家三令五申不能拖欠农民工的工资,但由于缺乏有效的监督机制,用工单位依然可以侵犯农民工利益,农民工的利益得不到有效的保障。因此,农民非农就业的不稳定性决定了农民非农收入的不稳定,农民尽管可以在一定时间内从事非农生产和就业,但是,从根本上来说,由于二元体制等原因,农民在很长的时期依然离不开土地。土地依然是农民就业和收入的主要源泉。
     
        与二元户籍制度和二元就业制度一样,中国城乡社会的社会保障制度也是二元分割的。在国家所提供的正规社会保障制度缺位的情况下,农村社会保障制度的选择只能另寻出路。这替代性社会社会保障制度模式选择就是以土地制度为核心、以农民家庭和村集体为基础的农村社会保障体系。一般来说,社会保障制度是国家为了保障社会稳定和经济发展而依法建立的,由国家和社会向公民提供一定的物质帮助或使其达到某种生活质量的制度,是为了保证社会成员基本生活需要而制定的一种制度。社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等内容,其中社会保险(包括养老、医疗、失业、工伤和生育五个方面)是社会保障的核心。从国际通行做法来看,社会保障的对象包括全体国民。社会保障在制度设计上对一国内所有公民是平等的,其目的在于保证居民的基本生活需要。但在二元户籍制度和二元就业制度决定了中国社会保障制度也是二元的。农村居民被排斥在国家正规社会保障体系之外,不能与城市居民享有同等的获得社会保障的权利。这种二元保障体系的结构是:城镇居民享受着国家提供的相对较为完善、水平较高的社会保障服务;而农村的广大农民在这方面的情形恰好相反,没有得到国家应有的保障服务而主要依靠传统的家庭保障和土地保障。
     
        显然,随市场化改革向纵深推进,二元经济制度已成为新农村建设中亟待改革的制度性障碍。这种制度安排不仅不利于社会主义市场经济体制的完善,更不利于社会主义新农村建设,它不能有效地使农村在平等的制度环境下谋求发展。同时,在二元经济制度下,作为经济主体的农民在社会主义市场经济体制中很难获得与其他经济主体大致平均的收益,农民的经济权益得不到有效的保障,这同样不符合新农村建设的内在要求。
     
    三、新农村建设的制度改革思路
     
    1.深化二元经济体制改革
     
        目前,影响农村土地产权制度改革的根本性制约因素是城乡分割的二元经济制度。因此,按照城乡统筹发展的要求,从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进社会主义新农村建设的前提。
     
    (1)建立农村社会保障体系,逐步弱化土地的保障功能。目前,由于国家在农村的社会保障缺位,土地扮演着农村社会保障的功能,使土地资源难以资产化和有效利用。国家应当逐步增加公共财政在农村的投入,在农村逐步建立广覆盖的包括农村最低生活保障制度、养老保险和医疗保险制度、失地农民生活保障制度等社会保障体系,缓解农民的后顾之忧。
     
    (2)改革户籍制度和就业制度,给予农民国民身份待遇。现行城乡分割的户籍制度和就业制度把农民束缚在土地上,农村剩余劳动力难以从农村有效释放出来,导致农地关系矛盾尖锐化。因此,改革二元户籍制度和就业制度,使农村劳动力能够自由迁徙、就业,与城市居民享有平等的就业权利和机会,是经济体制改革的当务之急,也是当前农村经济体制改革的重点和难点。只有从根本上改革城乡分割的二元经济制度,土地产权制度的改革才能有效推进。
     
    2.实现农民身份转化,赋予农民作为公民的平等地位
     
        建设社会主义新农村,内在地要求确立农民作为经济主体的地位,平等参与市场经济活动,改革不平等的户籍身份制度,实现农民身份的转化,赋予农民作为公民应当享有的平等权利。我们认为,应当通过以下改革而逐渐实现农民的公民身份。
     
    (1)构建公民社会,废除城乡分割的户籍身份制度。社会主义及其市场经济体制的运行,需要塑造平等的产权主体,因为市场经济秩序的有效运行,在于每一个主体平等地展开交易,平等地签订契约关系,否则,交易或契约关系将是不对等或不稳定的,这将不利于社会主义市场经济秩序的良性运行。社会主义和谐社会的构建,也需要全体社会成员享有同等的权利、资格及同等的待遇,如果社会成员被划分为不同身份的群体,享有不平等的权利和不平等社会公共利益分配关系,那么社会关系的和谐只能停留在政治口号的宣传上,而难以有效地付诸实施。因此,应当废除、取消城乡分割的户籍身份划分制度,确立全体社会成员的公民身份和地位,消除身份制度所隐藏的不平等的政策和制度安排因素,使全体社会成员享有平等的权利和待遇。
     
        在这个问题上,英国社会学家马歇尔(T. H.Marshall)对公民身份及其所应享有的平等权利的界定是值得我们借鉴的。他认为公民的身份及权利应包括下面三个方面的内容:一是市民的公民身份。这种身份是由确保个人自由的必要权利所构成,这些权利包括言论、思想和信仰的自由、财产权、缔结契约和获得公正的权利;二是政治的公民身份。这种身份是指个人参与政治实践活动的权利,其相应的制度是议会或代表大会制度;三是社会的公民身份。这种身份是指公民享有基本的经济福利和社会安全的权利,乃至享有社会一般水平的体面的生活的权利,它与教育制度和社会服务相关的制度密切相连。〔8〕
     
        (2)转变户籍管理功能,剥离户籍身份制度所包含的特权和不平等分配社会利益的内容,割断户籍与社会经济利益挂钩的关系。建立有效的户籍管理是必需的,但户籍管理的功能应当是为国家提供人口信息和进行人口管理,它属于社会的公共事务范畴,其价值评判应当是中立的,而不应当对户籍按家庭、地域进行划分并赋予他们不同的权利。因而,应改革现行把户籍制度作为控制社会成员流动的工具、社会成员参与社会利益再分配标准的不合理的制度安排,剥离户籍制度所包含的特权和不平等分配社会利益的内容,割断户籍与社会经济利益挂钩的关系,转变户籍制度的管理功能,构建平等公正的公民身份制度。
     
        改革户籍制度,赋予农民平等的公民身份,构建公民社会,不仅是社会主义新农村建设的关键,也是社会主义市场经济体制建设的关键,更是构建和谐社会的关键。
     
     
    参考文献:
    〔1〕韩 俊.建立和完善社会主义新农村建设的投入保障机制[J].宏观经济研究, 2006 (03).
    〔2〕“深化农村税费改革政策走向研究”课题组.建设新农村背景下的农村改革:一个整体性政策框架[J].改革,2007, (01).
    〔3〕许经勇.建设社会主义新农村:背景、核心和载体[J].经济学家, 2006, (06).
    〔4〕徐 勇.国家整合与社会主义新农村建设[J].新华文摘, 2006, (09).
    〔5〕马晓河.统筹城乡发展、建设新农村及其政策建议[J].改革, 2006, (01).
    〔6〕林毅夫.建设新农村是解决“三农”问题的现实选择[J].农业经济导刊, 2007, (01).
    〔7〕(美)道格拉斯·诺思,罗伯特·托马斯.西方世界的兴起[M].北京:华夏出版社, 1989.
    〔8〕T. H. Marshall. Class, Citizenship and SocialDevelopment [M]. Chicago University Press, 1977.
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