•         [摘要]制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。因而,村级民主治理制度化水平的高低不能从文本材料和理论预设中作出判断,而要从制度的规范对象的认同中得出结论。对比分析表明,温岭、新昌、瑞安的乡村治理制度化水平并没有与其经济发展水平同步提高,关键原因在于所创新制度的可操作性不强、效度低,而且独立于治理体制的公共空间不利于制度认同的理性共识的形成。

      [关键词]制度化;民主恳谈;乡村典章;民事责任赔偿制

      浙江省乡村非公经济发达、经济形式多元化,利益分化较其它省份更为典型,而经济形式和利益的分化对浙江村级民主治理形式产生了更为深刻的影响,其突出的表现是浙江村民有更为明确和坚韧的利益诉求,这就意味着浙江省村级治理存在着相对迫切的民主化压力。近些年来,在这种压力之下,浙江村级民主治理的新形式不断出现,台州温岭的“民主恳谈会”、绍兴新昌的“乡村典章”以及温州瑞安的“村官过错赔偿制”具有制度创新的代表性。这三个地方不仅具有不同的地域特征和历史传统,还代表了浙江股份制企业、乡镇企业、个体私营企业三种不同的经济基础对村庄治理体制的影响,出于这种理解,本项课题力图通过三个区域的村级治理制度创新的针对性研究呈现浙江村级民主治理的制度化现状,并在此基础上发现相关的问题、提出相应的对策建议。

      一、制度化以及调研的内容

      制度化(institutionalization)与制度(institutionor system)是两个不同的概念。关于制度,不同的学者有不同的理解,韦伯认为社会制度是一种事实上发生着的东西,是被人们主观上认作自己行为取向的客观准则。作为这样的的一种准则或规则,社会制度必然在一定社会环境中实际适用于人们行动,而不是逻辑的、理想的规范,也不是某种“规范意向”[1](P345-346)。诺斯则从经济“效用”的角度作出定义:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[2](P225)罗尔斯则从“公开性”这一视角认为制度是一种“公开的规范体系”[3](P50)。而吉登斯则从结构与行动的关系中提出了制度的独特界定,即“制度是社会中的互动系统,它们能长时间延续并能在空间上进行人员配置”[4](P572)。由此可见,尽管不同研究领域的学者对于制度有着截然不同的认识视角,但都从正面或侧面认为制度作为一种确定的规范性元素而存在,而不是指这种规范的形成和对其对象的作用过程,就后者而言,正是制度化与制度的差异所在。

      制度化与制度的关系正如亨廷顿所理解的,“所谓制度,是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式,每个组织和程序的制度化程度各不相同。……制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”[5](P12)。也就是说,制度化是群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。实质上表现为社会组织由非正式系统发展到正式系统、社会制度由不健全到健全的过程。这个过程可概括为(1)确立和保持共同的价值观念;(2)制定规范;(3)建立机构。因此,制度化作为一个过程的关键是要保证确立的制度规范得到认同。从这个方面看,制度化不仅要关注制度形成时期的合法性,还要关注制度的实施情况,这包括制度的的实施主体的合法性以及这些制度的实际效用和这些效用得以产生的真实原因。相关的制度即使在产生过程中有高合法性,但如果其实际运用的过程被扭曲,制度的合法性就会降低并可能归于零。这说明,制度规范及其运作机构无法从文本和实物中检测其作用对象的认同程度,因而,制度规范及其运作机构的固定形式不能成为衡量制度化水平高低的有效变量,不能说A制度比B制度更详尽,就说A的制度化水平更高,更不能从运作A制度的人数比运作B制度的人数在量上有优势就得出A的制度化水平更高的结论。而是应该从A和B制度的作用对象中去寻找,即从A或B制度的作用对象中去了解A和B制度产生和发生作用的过程和实际效能以及其作用对象对A、B制度的态度。然而,正是由于对制度的规范对象的态度的重视,制度化水平的衡量与制度的规范对象本身的素质又紧密地联系起来。

      同样,对浙江村级民主治理的制度化水平的评判不能简单根据规范性文本作出理论推断,而主要应该从治理实践中获得经验依据,基于这种认识,对浙江村级民主治理的的制度化研究可以从研究地域所在的村庄成员对于制度的认同状况作出判断,而“认同”这一总的合法性变量则又可以细分为诸种不同的亚类变量,这些亚类变量应包括在这样的几个范畴中:一是相关制度的产生如何体现村庄成员的认同及认同度如何;二是与认同的持续所相关的制度的实施情况;三是与认同的持续相关的治理机构成员的行为评价;四是村庄普通成员的素质。也就是说,这几个范畴为亚类变量的划分提供了分析的方向,同时也对分析范围作出了基本限定,从而形成了浙江村级民主治理制度化研究的分析基础以及问卷调查的大致模板。由此,本课题组根据模板的相关设定选定了浙江温岭、新昌和瑞安的村庄进行了结构性问卷测评,在三地的行政村发放了300份问卷,每地100分。问卷的内容大致如下:

      (一)相关制度的产生与村庄成员的认同的相关性测评

      (1)你了解“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”是如何产生的吗?

      (2)你认为“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”与《村民自治组织法》的契合度高吗?

      (3)“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”成为制度理论上符合你的个人利益吗?

      (4)你认为“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”成为村庄治理的常规制度要得到何种认定?

      (二)与认同的持续相关的制度的实施情况测评

      (5)你对“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”的实施程序有所了解吗?

      (6)你对“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”的内容了解吗?

      (7)你认为“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”的实施事实上有利于村庄的经济发展吗?

      (8)你对“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”实施后所发生的与村庄利益密切相关影响性事件了解吗?

      (9)你认为“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”得到了真正的落实吗?

      (10)你认为实行“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”更能促进你对村庄事务的参与热情吗?

      (11)你认为实行“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”更能促进村庄人际关系和谐吗?

      (三)与认同的持续相关的机构成员的行为评价

      (12)你认为实行“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”以后村干部对公共事务的决策更加民主吗?

      (13)你认为实行“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”以后村干部行为更易于受到监督吗?

      (14)你认为实行“民主恳谈”“/乡村典章”“/村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制”以后村干部的内部关系协调吗?

      (四)与认同的持续相关的普通村民民主素质测评

      (15)你了解《中华人民共和国村民委员会组织法》吗?

      (16)你有何种学历?

      (17)你经常向村干部提意见吗?

      (18)你关心村务公开的情况吗?

      (19)你关心村里的干部选举吗?

      (20)你是否在公开场合发表意见表明自己对村庄事务的不同看法?

      对于上述的问题,我们可以给出三种选择项,分别得到高位、中位和低位的具体评价系数。比如说,“你了解“民主恳谈”是如何产生的吗?”分别给出“非常了解”“、一般了解”“、不了解”的选项;再比如说“你经常向村干部提意见吗?”,选项分别给出“经常提意见”、偶尔提意见”、“从不提意见”。在上述的问题中有两个问题选项与其它不同,一个是“你认为“民主恳谈”成为村庄治理的常规制度要得到何种认定?”从高位到低位系数的选项分别是“村民认定”“、村民代表认定”、“村干部认定”;二是“你得到了何种学历?”从高位到低位的系数选项分别是“大学及以上学历”、“中学学历”“、小学及以下学历”。其它问题给出的选项系数排列都与前两个问题类似。由此可以得出同一问题组的得分系数的总和,也可得出同一地域不同问题组的得分系数的小计和总计,从而为不同地域的制度化现状提供了可资比较的依据,也可发现影响制度化的四个变量的系数比重,并最终提供一个三地村级治理制度化的实然系数并通过与应然系数的比较以发现差距。

      上述一共有20个问题,我们将每一个地域乡村治理制度化的应然系数分值确定为100%,则每个问题的应数系数分值是5%。在本项研究中,我们将高位系数得分设计确定为5%,中位为3%,低位为0。由此,我们可以将每一个地域每一个问题在各自100份试卷中的选项的系数得分相加,再除以100,也就得到每一个地域每个问题的实然的平均系数,而20个问题的实然系数得分相加,则得出实然的系数总分,也就是每一地域乡村治理制度化的实际得分。由于每个地域的应然系数分值为100%,则三地的应然系数总分值为300%。

      二、相关的案例与问卷结果

      温岭“民主恳谈会”1999年6月诞生于温岭市松门镇,它的发展经历了三个阶段。第一阶段并无具体的政策目标,只是领导改变干部与群众关系、接近官民距离的一种方式。第二阶段以关系到百姓利益的“政策议题”作为交流和对话的基础,并探索相应的决策方式。第三阶段则由过去“思想政治工作”的倾向性向现在的基层组织决策“听证会”转型。在村庄一级,“恳谈会”力图在村民议事制度中得到体现,村民主议事制度要求村委会对全村重要的公共事务和公益事业作出某项决定和决策时,必须召开村民主议事会,提交村民讨论,经过村民讨论修改后,通过适当的方式表决,形成符合多数村民意愿的最终决策。村级民主的议事内容包括:村民自治章程制订和修改,村党支部、村委会工作计划安排,村财务收支和集体资金使用安排,村规划调整和重要建设项目方案及村民要求强烈的其他事项等。温岭的“民主恳谈会”由镇向村深入,并且恳谈的范围扩大,恳谈的形式精致化,一定意义上说,是政府推进村级民主治理的外部事功,它为村级民主治理的制度认同提供了公共话语平台。从理论上看,它有益于村庄治理制度化水平的提高。

      相对于温州的“民主恳谈会”,绍兴新昌县的《乡村典章》另有特色。这一典章2004年诞生于新昌儒岙镇石磁村,此后在新昌县逐渐得到推广。这部《典章》包括村组织及职责、村务会议及决策、财务管理、村务公开制度,干部违规失职追究办法、村规民约的乡村典章共由6章、26条组成,并明确规定了村主要干部在换届上任时,须交纳每人2000元的任职保证金,任期内如无违章行为予以退还。同时,该典章还严格实施村官责任追究制,《典章》规定村干部违章6次或民主评议结果不满意率超过60%者,将限期辞职或被提出罢免;因违规决策或因个人行为造成集体损失的,以实际损失为依据,由村民代表会议确定赔偿金额。《乡村典章》着力于建立四项机制:一是坚持权力公授。强调村务工作的主体是全体村民,村级治理权力要经村民会议或村民代表会议授与。《典章》对村级组织的工作职能进行细化,对一些原来界定不清的职责进行调整,重叠交叉的职责重新划分。二是坚持村务公决。对于村务决策明确村两委联席会议、村民代表会议和村民会议决策的程序。三是坚持群众公信。把群众的态度作为村务管理的出发点和落脚点,对群众11关注的财务管理、工程建设项目、集体产权处置、集体货物采购和印章管理作出具体规定。四是坚持结果公评。村级组织、村干部和村民行为必须接受村民的监督,由全体村民来评价。并且重点落实村务公开、村干部评议、村干部和村民违规责任追究制度。

      瑞安的《村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制》于2001年首先试点于安阳镇北隅村,按照《责任赔偿制》,一旦一个村干部与全体村民“达成协议”,如果他在相关的11个方面违规决策、违规管理,造成村集体经济损失,他将承担赔偿责任。这11个方面包括:村集体建设项目的确定和发包;土地规划和宅基地的分配、使用;征用土地各项补偿费的使用方案;集体资产出租和其它收益的管理与使用;建设资金筹集、管理与使用以及违反规定报销、公款私存或违反现金管理规定等行为,这样,通过契约关系,自动形成了对于村干部的行为结果的监督。也就是说,在现有的村务民主管理与民主监督制度和方法、措施不变的前提下,在村务民主管理与民主监督中,引入了法制监督机制,其目的在于解决村务民主管理与民主监督中法律依据不足的问题。而且在理论上还可以推断出这样的结论,即对村干部行为结果的监督可以删繁就简实现权责的统一,从而保证治理的有效性。

     

      然而,上述制度只是三个地域村庄治理制度化实践的外部表现和文本说明,并不能作为村级治理制度化的核心依据,因为制度实施实际状况很有可能与制度的设定主体的理性预期不一致,比如说,“瑞安的契约村官”制度尽管初期轰轰烈烈,并得到了实践的成绩和理论界的赞赏,但最终被温州市委停止实行,束之高阁,其原因在于温州市委对于偶发的官司影响稳定的忧虑。为克服政治不确定性的干扰,对于制度化现状的基本判断正如前述,只能以制度认同作为分析的线索,并从制度的规范对象中去寻找,而不能只根据文本或外部的否定作为制度化的依据。下表正是根据前述对制度化的理解从温岭、新昌、瑞安所作的调研中得出的量化分值统计:

      按照上表提供的数据,温岭、新昌和瑞安村级治理的制度化系数分别为70.09%、67.50%、69.12%。三地相较,以温岭制度化程度最高、瑞安次之,新昌最低。而按前述每地的制度化总系数设定为100%,三地相加则为300%,即上述问题获得最高分值5%的理想状况为应然指标,而三地相加的实然分值为206.71%,即三地村级治理制度化程度也仅仅达到及格稍偏高一点的水平。如果三个地域在浙江是村级治理制度化水平中等稍稍偏高的区域,按本课题的标准设定,浙江的村级民主治理的制度化水平则大致处于及格的水平。

      三、相关问题的进一步分析

      对数据进行横向观察,共20组、四大类不同的参数代表了影响浙江村级治理制度化水平的种种因素,首先,如果从大类观察,相关的四大类的实然影响分值分别是45.93%、71.14%、30.58%、59.06%,但不能仅从这一组数字上简单判断这四个方面对于制度化的影响力大小,因为这四组的应然的影响分值分别是60%、105%、45%、90%,共计为300%。按照实然分值和应然分会值的比例,并不能发现有任何一组类别对于制度化影响突出。然而,比较表中大的类别对于三个地域制度化的影响,尽管也不能发现特别大的差距,但有些影响也不能全然忽视。首先,我们看第一组,不同类别因素对于三地的影响差距最小,几乎可以忽略不计。第二类别的影响参数差距稍大,按数据比较,瑞安最高,新昌最小,这说明制度实施的效果方面,瑞安获得的认同最多,而《乡村典章》的实施效果相对较差。第三类别仍然体现出瑞安的《村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制》取得了相对较好的效果,而获得了相对较为全面的价值认同,与此同时,新昌的《乡村典章》认同度仍然较低。然而,第四组的数据显示出,瑞安的民主素质较为严重地影响了其制度化得分,而温岭取得了最好的成绩,新昌其次。通过比较,我们可以看出,问题的关键主要集中于如下几个方面:一是三地村级治理的制度化水平为什么仅仅维持中等水平?能否进一步提高层次?二是新昌的《乡村典章》从文本上看,更为复杂和精致,但制度化水平为什么相对较低?三是在在类别以下较为具体问题的比较中,为什么瑞安的村庄治理精英能得到较高的认同?而且瑞安实际治理绩效的认同度也最高?四是为什么温岭村民体现了最高的民主素质,而瑞安最低?通过相关调研以及对问卷的具体问题及其分值的分析和比较可以作如下的理解:

      1.由于在本研究的测评中排除了从文本的层面作为制度化水平高低的评估因子,主要以制度认同作为制度化评估的参考系,而在制度认同细化中,制度实施的绩效评估和治理成员的行为评估占有更大的分值。根据问卷,在问题(5)和问题(13)分别涉及到制度的可操作性以及对制度操作主体的监督,瑞安组所得分值占有压倒优势,而且还有其它的几个方面的相应优势。问题(5)涉及到制度的作用对象和对于制度实施程序的了解。由于《典章》的规定面面俱到,从形式上看,有利于民主决策、民主管理、民主监督,正如监督小组成员张志成所说:“现在凡是村里的财务账目都要经过10个人的手才能报销———经手人、证明人、会计、出纳、村经济合作社社长,加上我们5个监督小组成员审核盖章,缺一不可。”然而,在实践上,详细规定加上繁琐的环节,更有可能造成村庄公共事务的决策和实施困难重重,另一方面,大而全的制度规定使制度操作的技术性随之升高。在实践中,技术程度较高的制度规定往往需要专业人才分工操作,往往不适合基层和在低端社会中实践,所以,即使《乡村典章》在颁布之前作了充分的动员和宣传并分发了与制度相关的小册子,但《乡村典章》并非为完成一事所作的就事论事的临时规则,而是要成为村民长期的行为规范和内化的价值准则,因而制度越简明就越有操作性和易于记忆,就愈有实际的效用而能得以坚持。与《乡村典章》相比,瑞安的《村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制》通过权、责一致的方式,从村庄治理精英的行为结果上加强监督,并上升到法律的高度,从而强化了监督的效果,一定程度使村庄治理精英的行为掣肘得以减少,也使民主和效率的悖论得到一定程度的克服。提高了治理效率,提高了村民对治理精英的认同度。而最终停止实施在于其法律援引方面的模糊性所造成的偶发事件导致,并非制度规范对象不认同的结果,因而与本研究的制度化设定标准无关。

      观察第四问题组可以发现,在问题(17)中,温岭的得分值远远高于其它两组,而问题(20)的得分值也高不少,其它选项则不相上下,这两项涉及到村庄公共空间和公民意识,它与公民的自我利益意识的成长有关。然而,作为私有化程度同样较高的瑞安却获得了最低的分值。这似乎与经济形式的一般发展逻辑不一致。温岭、新昌、瑞安分别有着不同的经济形式,即股份制、乡镇企业、个体私营企业。尽管股份制和乡镇企业的经济形式更可能代表着整合以后的一种较为有序的强势参与,这种参与是整合后的参与,而且其参与相对有序化、代表化。与此不同,瑞安以私营经济体为主,其利益表达没有以组织的形式被代表,逻辑上,其利益表达的诉求应更为强烈,但问卷表明,相对温岭来说,瑞安的村民却呈现“参与相对不足”的现象。一般而言,参与不足产生于参与主体的两种认识:一是对治理体制没有信心,缺乏政治效能感,认为参不参与都不会促进村庄治理状况的改善,因而“用脚投票”;另一种是对治理体制具有信心,相当满意,认为自己参不参与都不影响治理效能,不会损害自身的利益。根据实地调研,瑞安的“参与相对不足”的原因更倾向于后者。个别调研发现,在实行合同约束以前,由于瑞安的农村城市化进程不断深入,由于土地增益管理和分配问题产生的村干部和普通村民的纠纷非常突出,村民不是闹事就是上访,这说明瑞安的村民的权利意识并不比其它两地低,只是实行村官合同制以后,村民对治理体制的信心增强。由此可见,瑞安在村民对治理体制的认同方面比其它两地略高的关键不在于其制度的全面,而在于治理体制的可操作性更强一些,从而使监督落到了实处。而另一方面,与瑞安相比较,温岭的“民主恳谈”是以互动的形式出现,在多年的实践中,形成了积极的动员效应,有利于村民意识向公民意识转型。

      3.从表中的数据可以看出,影响三个地域村级治理制度化的负面因素不是集中于某一方面。而且每一大类的各问题所得分值显示,即使是影响四大因素的亚类影响因素,也呈现出均衡分布,因而具有弥散性和复杂性特征,它是由私营经济深度发展的特殊模式决定的。一方面,经济利益的多元化和分化要求利益表达机制多元化同步发展,另一方面,利益表达机制体现为公共性的一个方面,公共生活形式不仅仅取决于经济形式的变迁,还受制于传统因素的持久性特征和国家宏观背景的稳定性要求。这样,浙江的村级治理制度化推进处于欲速而不达的悖论之中,即浙江经济发展的相对先行性要求快速推进村级治理体制的变革,从而在浙江农村出现了遍地开花的治理体制创新;另一方面,创新的体制在认同度和效能方面并没有达到预期的效果,也就不能说浙江的制度创新达到了与经济发展同步的高制度化水平。

      4.尽管浙江的经济发展高出国家的平均水平,但经济的发展只是刺激了村民个体理性的扩张,这种情况反而阻碍了公共理性的形成,不利于形成民主共识。根据调研,浙江农村地区20岁以上村民的学历程度分值显示其平均文化水平并不一定高出中部地区,这说明浙江地区的经济优势还没有转化为公共理性的形成优势。另一方面,经济的发展也没有为农村公共空间的形成提供与经济发展水平同步的相应条件,因而缺乏公共话语的形成平台。由于公共话语平台的基础是利益与沟通,只要能够在利益的基础上沟通并达成一致,解决问题,它就有可能孕育、存在并发展。如果只有利益的扩张,而不能同步建构村庄成员相互沟通的公共空间,必然不利于村庄共识的形成、腐败的克制以及制度的认同。

      结论

      总的来说,三个地域的村庄治理制度化水平,并没有能与三地的经济发展水平同步推进。一是所创新制度的可操作性低;二是治理绩效不能获得较高的认同;三是相关地域并没有随着利益分化积极建构村庄共识的形成基础,以致于村庄缺乏独立于治理体制的话语平台。基于这些认识,村庄治理的制度创新要根据客观条件有步骤推进,不能过分追求面面俱到,一蹴而就,还要注意制度实施的实际效果,避免无效治理。与此同时,要创造条件,努力提高村民的文化素养,建设公共服务设施,培育独立于治理体制的村庄批判性公共话语,以便于监督和制约腐败,形成村庄良好治理和制度认同的特定语境。

      ※基金项目:此文系浙江省社会科学界联合会2009年“浙江基层民主的实践与创新”(2009XZ52)研究课题成果。

      [参考文献]

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      [2][美]道格拉斯C·诺斯.经济史上的结构与变迁[M].陈郁,等.上海:上海三联书店,1994.

      [3][美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏.北京:中国社会科学出版社,1988.

      [4][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平,等.北京:华夏出版社,1988.

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