•  2003年的孙志刚事件促成了收容遣送制度的改革,而在今年11月的唐福珍自焚事件之后,拆迁制度也开始得到政府与公众的严厉审视。在北京大学五位学者就此问题上书之后,现行的《城市房屋拆迁管理条例》即将得到修订。对于该条例的不合理性以及新法应该具备的条款,目前学界与公众已有大体上的共识。在其他媒体的连续报道和公众的热烈讨论之后,我们也无须在此重述这些要求的细节。暴力拆迁引发的问题并非纯粹的法律问题,也不是修法本身所能解决,因此本期“观察家”的主题是探讨解决拆迁问题的制度性路径,提供多角度的分析与建议。

      中国各地的强制拆迁引发的自焚、冲突、抗争和上访之频繁,性质之恶劣,后果之严重,应该引起当局及时的警惕。对现行拆迁条例的漏洞的修改,和对现行土地制度的种种弊端的改革,应该成为当务之急。如果各地政府为政绩和土地红利所一叶障目,利欲熏心,对民怨熟视无睹,坐视甚至纵容拆迁部门草菅人命,则历史上大量的积怨尚未厘清,新的怨恨又会迅速萌生。

      这是因为人类历史上最大规模的城市化运动正在中国大地全面展开。除沿海一线城市经过大规模圈地后已经大大扩容外,内地无数的城镇也将迎来大规模的拆迁和扩建;更有7亿农民的大部分最终要离开自己的土地进入大小城镇定居。这将涉及大批城镇的拓展,大片农田的流转,大批宅基地和集体建设用地的转化。这一过程如果偏离法治轨道,违反公正程序,依靠巧取豪夺和暴力推行,损害民众的利益,则这种城市化必然走上歧途。

      中国的一些地方政府在不择手段地追求城市的面积更大,硬件更新,楼盘更高,道路更宽的同时,并没有沿着法治的轨道下功夫提升城市的文明内涵,彰显法律的公正,使城市成为更宽容、仁爱、平等和积极向上的地方。相反,一些地方政府迷信暴力,唯长官意志,甚至利用黑社会的邪恶势力驱赶民众,达到攫取土地和房产的目的。如果沿着这条充满危险、腐败和道德沦丧的道路走下去,建成的城市必然成为弱肉强食的丛林世界,虽然一些人暂时可以过着纸醉金迷的生活,但各种民怨必将在违法乱纪中获得肥沃的土壤,滋生出越来越多的暴力事件和群发事件,贵贱和贫富之间的差距则像深渊一般不可逾越。这绝对不是和谐社会的景象。

      值得注意的是,将地方政府置于和民众的经常性对立和冲突这种尴尬局面之中的,正是目前的土地制度的不合理规定。按照这种土地制度,所有为城市所用的土地一律必须经政府征收,转为国有。这是有史以来最大规模的国有化。随着城市化浪潮由沿海向内地推进,无数的城镇必然要大大扩充其面积,因而必然涉及无数农田的非农化。所以,只要现行土地制度不变,这些农田都将以城市化的名义转为国有。这种“国进民退”将远远超过20世纪50年代推行的强制性集体化,因为当时私有的农地在集体化之后毕竟还是由农民集体所有。而在城市化的名义下发生的这一切却代表了对一个为现政权的建立做出巨大贡献的阶级的财产权的全面征收,因而开创一项中国自己的历史记录,同时也必然是人类历史上的空前纪录。在迄今为止的城市化中,农民和农民工是被排斥在城市的繁荣之外而日益相对贫困化的。如果不及时改革现行土地制度,下一轮农民和农民工的处境究竟会如何,令人不寒而栗。所以,我特别希望政府将修改后的拆迁条例扩大到涵盖农田,农民的宅基地和农村建设用地。所以,对农田,宅基地和农村建设用地有关的问题我想多说几句。

      照理说,世界上已经有几十个发达国家实现了城市化,东亚的大多数经济体也早已实现城市化,都没有出现官民之间如此广泛的对抗,积累如此多的怨恨,更没有出现“三农”问题的日益恶化和城乡差距的迅速拉大。中国应该很好地借鉴它们的经验,在21世纪的历史背景下将城市化做得更富人性化,对民众的诉求更能聆听,对矛盾的化解更细致入微才好。

      所以,更有智慧的做法应该是借鉴历史经验和先进国家的好的实践。我多次指出,香港的土地批租模式对香港也许很好,但并不适合中国。现在一些地方政府之所以紧紧抱住现行土地制度不放,并不源于他们对长治久安的关心,对宪法和法律的执着,对中下层民众的仁爱,而是为土地财政的短期暴利所诱惑,为贪污中饱的机会所鬼迷心窍,认为垄断土地的征收和拍卖,就有滚滚财源,就有政绩,就有升迁,因此推崇香港的土地批租模式。但是大陆和香港有根本的差别:中国仍有庞大而贫困的农业人口亟待完全消化;而香港几乎从来不用为“三农”问题伤脑筋,其模式可以对城市人口封闭运行。香港模式涉及的土地本来就掌握在政府手中,不需征用,因而没有暴力拆迁的必要。而中国的城市化已经并将继续涉及大片“城中村”、农田和农民的宅基地的征用。因而如何公平对待农民的产权,安排他们失去土地之后的命运,将决定下一轮城市化能否真正解决“三农”问题。

      香港从来不是一个全面意义上的完整社会。它几乎没有农业,也没有庞大而贫困的农村人口需要消化,因而土地批租必然造成的地价上涨的真正承担者是那些希望住更大更好楼盘的香港富人。政府可以从土地批租所得中建造廉租房,改善城市贫民的居住条件。而中国现在面临的最棘手的任务是尽速吸收农村人口。依靠对土地的垄断买卖,通过拍卖榨取尽可能高的土地出让金,短期内固然可以迅速改变城市面貌,但长期来说,必然使城市化的成本越来越高,也越来越难以安置农村人口。很明显,香港模式对中国的城市所必须面临的吸收、消化巨大的农村人口的艰巨任务毫无帮助,反而是饮鸩止渴。可是,在土地红利的驱使下,国内的一些城市一方面恣意将城市的边界向周边农田扩张,一方面大肆拆迁仍可居住的旧房屋,使暴力事件层出不穷,而中国的城市化成本越来越高,越来越偏离普通百姓的人均收入,不但越来越难以吸收农村人口,而且必然导致泡沫的逐渐吹大而无法脱身。如果在土地制度上不及时转轨,房地产市场的崩溃在所难免。

      其实,如果政府放弃急功近利的心态,不再企图在一夜之间建成一个罗马,允许农民拥有土地,并允许他们在符合城规和区划的前提下享有退出农业,进入包括房地产业在内的其他产业的权利和自由,政府一下子就可以从目前被动的局面中摆脱出来。一方面,政府只需在真正符合公共利益的场合征收土地,在其他场合都可以让开发商自己去和土地或房产的业主进行商业谈判;另一方面,由于政府在城市建设中的责任和角色大大减轻,也不需要那么多土地财政,而通过对土地市场上的一切买卖(包括国有土地和农民所有土地的买卖)征收交易税、土地增值税和物业税,政府仍然可以得到可观的财政收入。这笔收入随着城市人口的增加而增加,而且是源源不断,不像土地财政是一次性的。如果还不够,对真正符合公共利益的城市建设项目可以发行公债,筹集资金,民众一定会积极响应,大大增加民众在城市建设中的参与感和自豪感。记得当年上海衡山路上的衡山电影院便是依靠发行公债的办法建成,小区居民十分自豪。上海的地铁建设一开始也是用发行公债的办法,这说明,政府不一定要使用一种竭泽而渔的方法,垄断一切土地的买卖。

      这方面,美国的经验特别值得借鉴,因为它是世界上第一个在宪法中针对政府征收做出规定的国家。早在1791年,美国联邦宪法中的《权利法案》第五修正案就明确规定“非依正当的法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有公平补偿,不得征收私有财产以作公共使用”。美国的征收法至今已走过200多年,为美国的司法史留下了许多相关的司法判例,可是这众多的案例中,关于农地征收的案例是少之又少的。这意味着什么?是不是美国政府很少征收、征用农地?当然不是。美国政府在建设横贯全国的公路网和铁路网时,曾经征收、征用大量的农田。有关农地征收的案例很罕见,这只能说明美国政府已经较好地解决了农地征收和征用问题,因此不需要和农户经常发生摩擦,更不需对簿公堂。

      反观中国,恰成鲜明对比。群众反映的征地纠纷、违法占地等问题便占信访部门受理问题总量的73%,其中40%的上访涉及征地纠纷问题,征地纠纷问题中的87%涉及征地补偿和安置问题。在反映问题的上访中,又有一多半是集体上访。目前因征收农地引发的群体性事件已经占全国农村群体性事件的65%以上,对中国社会的稳定和经济的健康发展造成极大的威胁。因此,美国的经验值得特别重视。

      (作者为美国三一学院经济系教授,上海财大高等研究院特聘教授)

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