2009年“土地流转制度与村庄建设”研讨会发言
我今天比较宏观地从法学、政治学的角度和大家进行交流,我是做田野调查的,我们进行了很广泛的调查,组织过很多的团队,我们一年下去两个月,我希望今后大家多交流。我发言的主题一是村庄建设的模式,一是整体建设模式,包括村改社、村改居,二是交换建设模式,以地换宅、以地换保、以地换房,三是就地建设模式,四是我通过调查模式的比较与反思。
现在村庄建设模式中比较多的是村改社模式,其基本定义为:整体上村庄改成社区,农民变成市民,村庄变成居委会,同时集体直接占有的土地从集体所有变成国家所有,发生了一个很大的跨越。最典型的是四川的温江,集体所有的土地基本上变为国有,模式的特点是集体土地变成国有后,纳入城市统一管理和规划,但是,农民的土地还是自己承包经营,有物权法所规定的各种权利。但存在一个问题是村庄土地所有权改变,土地归属从单一变成二元。特别是承包土地的性质没有明确界定,为征地、拆迁埋下了隐患。
第二个模式是村改居模式,将传统的村庄改成居民区,也成为农村的社区,在北方集中居住点推进比较容易,另外在分散居住的农户适当引导,集中居住,但是难度比较大,南方有些试点村庄采取这种方式。可以分为两种类型,集中居住分为单户集中居住和商品房集中居住,前者如浙江绍兴陶堰镇陶堰村的模式,后者如河北遵化市穷棒子村的模式。这种模式的基本特点是在本村内部进行迁移,有些进行了“以宅换宅”,但是有些则主张老宅基地并不退还,导致“一户二宅”。这种模式存在是两处宅基地,,以商品房居住形成小产权房,这种小产权房怎么处理,能不能买卖,能不能交易?农民是能够进行交易,但是没有产权,这也是法律上亟待解决的问题,在农村中非常普遍。这是我说的第二种整体建设的第二种模式。我的总体评价是:一是村庄整体转换,不存在跨越村庄的迁移问题。不像重庆,以地换宅,以地换房、以地换保,村庄没有迁移,就地解决。二是没有改变农民的隶属关系,农民和村庄之间的关系还是传统的。三是没有改变农民与承包地的关系。四是改变的是宅基地,有些是换了宅基地,有些是增加了宅基地。总体而言,整体建设模式是一种较为积极的建设模式。
整体建设模式涉及到两个方面的土地问题,一是宅基地问题,宅基地以地换房,两个宅基地怎么处理产权问题,二是承包地的调整问题,有些宅基地调整后,特别是村改社区以后,纳入统一规划,城市统一规划的土地是国有的,国有承包地也是个问题。“村改社”后,承包地有调整,有些是采取强制的方式。对于“村改居”而言,承包地不存在调整问题。
整体建设模式对农民权益受侵害问题存在几个威胁:一是国有威胁:集体土地国有化的问题,损害了农民的权益。二是规划威胁:“村改社”后的城市规划对承包土地征用的潜在威胁。三是强制威胁:“村改居”的强制改造对农民侵害的侵害。四是产业威胁:推动规模经营和发展现代农业对承包地的威胁。
我觉得尚待解决的问题有:“村改社”后农民的住宅及其宅基地的产权性质,二是承包地30年以后的性质及其权益保护问题。
二是交换建设模式,包括以宅换房、以地换保,以地换宅,所谓交换建设模式是以土地交换保障、以土地交换就业、以宅基地交换保障的村庄建设模式。这种模式比较典型的是成都和无锡,以宅换房,就是以农村的宅基地换取城镇商品房,腾出农村土地进行开发,在以宅换房的同时,将农民纳入城镇养老保险或者失业农民养老保险。重庆模式、无锡模式是较为典型的代表。以地换保,以农村承包土地换取养老保险,养老保险分为两种:一是城镇养老保险,二是基本生活养老保险。从今年搞新农保以后,保险问题基本上会解决。以地换保可以单独进行,如宅基地不动,土地动,承包地被征用、占用,也可以与宅基地配套进行,有些地方成为“二分二换”,浙江绍兴、广东佛山就是这种模式。以地换业,以地换业就是以就业换取农民承包地,即通过安置农民就业来获取土地,但是这种模式很难单独进行,经常与以地换保同时进行,即在以地换业的同时进行以地换保,将失地农民纳入城镇职工或者居民养老保险。
交换建设模式的特点:以土地交换保障、就业,即农民失地了。农民或者住宅进行超越村庄空间的转移。农民脱离了农村、农业,有些进非农产业,有些则进城但是没有扎根,这个情况比较普遍。村庄建设变成了“村庄开发”。
交换建设模式对农民权益侵害有:强制交换;降低交换的条件,减少了农民收益;切断农民与土地的联系,从而阉割了农民的土地增值收益和长期收益,农民只得到了一次性的保障,按照10年农产品的收益进行补偿,所得非常低。
三是就地建设模式,在全国比较普遍,在湖北就地建设模式非常多,就地对农村村庄进行改造,这种改造不改变宅基地,不改变农民身份的基础上进行村庄建设,这种建设不涉及土地产权的转移问题,也不存在侵害农民权益问题,但是这个改造的力度比较小。
最后一部分是模式的比较与反思,这三种模式中间,村庄建设力度最大的就是交换建设模式,推进了城市化;第二个建设较大的是整体建设模式,是有些城镇化;第三个是就地建设模式,较小,基本上没有实现城镇化,就是把农村的村庄改成居委会。涉及土地流转方面,整体建设模式宅基地部分流转,交换建设模式承包地完全进行流转,也是部分宅基地进行流转,就地建设模式土地基本上没有流转,交换建设模式中出现的权益侵害是最严重的。
我的结论是,土地动得越多,权益侵害越大;同时土地动得越多,建设力度也最大,这是两难,我概括为“两大”。土地动得多,侵害大;土地动得多,建设力度大。村庄建设离不开政府,但是政府的参与又导致了农民权益的侵害,类似于“诺斯悖论”,国家是经济增长的源泉,但是国家又是经济增长衰退的源泉。
村庄建设的模式到底是什么决定的呢?土地侵害模式到底是什么决定的呢?我概括为村庄建设模式有三个变量:行政推力、经济水平、城市化水平。
权益侵害模式包括:行政介入、经济水平、集体经济、农民权利意识。广东南海全部都已经城市化了,他们的日子过得很好了,但就是就土地增值收益,天天围着南海市政府,要土地增值收益,农民的权利意识越强,感觉到受侵害越大,这是我调查得出的结论。
从模式的反思来看,“村庄建设”不能变成“村庄拆迁”,我们现在不能把拆迁引到农村去,这应该引起我们的重视。(1)村庄建设要民主,土地交换要尊重农民的意愿。(2)村庄建设是政绩,但是不能变成工程,可以建设工程,但是不能变成工程,变成工程就完了,不能打着村庄建设的旗号变相征地。(3)政府是村庄建设的引导者、投入者,但是不是村庄建设的决定者。(4)涉及土地的村庄建设要用市场原则,按照市场交换原则解决。现在有这样一句话,城市缺地,农民缺钱。当时中国共产党为什么能取得政权,农民取得了土地,国家取得了农民,一定要城市取得土地,但是农民取得相应的获利,这样国家才能稳定。我的汇报完了,谢谢大家。
(邓大才 华中师范大学中国农村问题研究中心教授)