•   2006年底,中国银监会发布调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策,开展新型农村金融机构试点,标志着新一轮农村金融改革的启动。经过两年多的探索实践,改革取得了明显进展,新型农村金融机构以星火燎原之势在各地诞生和发展,截至今年6月末,全国已有118家新型农村金融机构开业(包括村镇银行、贷款子公司、农村资金互助社),对缓解农村金融服务不足、提高农村金融服务覆盖率、强化农村金融市场竞争等起到了积极作用。同时,新型农村金融机构的设立,对农村金融制度改革和发展起到了突破、探路和示范的作用。

    新型农村金融机构制度变迁的特点

      由于种种原因,以往的农村金融改革虽然取得了阶段性的成效,但始终没有突破性进展。农村金融制度的变迁由于路径依赖已经进入了某种低效率的锁定状态。要改变这种趋势,必须实行强有力的变革,正是在这种背景下,新型农村金融机构应运而生。新型农村金融机构从诞生起就显示出强大的生命力和活力,关键就在于本轮农村金融改革在很多方面都实现了制度的创新和突破。

      改革的性质;从体制内到体制外

      原有的金融改革如国有商业银行改革、农村信用社改革和邮政储蓄改革等都是在原有体制框架之内进行的存量改革,具有体制内变革的特点,而以村镇银行为代表的农村金融制度变迁,采取了试点——推广、外围——中间、农村——城市的改革路径,不触及原有的市场主体和市场框架,是在体制外先行发展,体现为“体制外先行发展——倒逼体制内变革”的思路。以机构准入政策为例,本轮改革一项重要的突破是对所有社会资本放开,境内外银行资本、产业资本、民间资本都可以到农村地区投资、收购、新设银行业金融机构,这意味着体制外的资源可以合法地进入农村金融市场,享有与国有银行平等竞争的权利。开放的、多层次的产权主体逐渐形成,打破了农村金融体系的封闭状态,极大地增强了农村金融的效率和活力。

      改革的形式:从单一存量改进到引入多元增量

      1996年以来,我国先后多次研究实施农村金融改革。比如第一轮改革的目标是把农村信用合作社办成真正的农村合作金融组织,建立和完善以合作金融为基础,商业性金融和政策性金融分工协作的农村金融体系。2003年开始的第二轮农村金融改革核心仍然是解决农信社的产权和管理体制问题。这些改革都是在原有框架和原有金融体系内围绕存量优化和改进而实施的改革。而本轮农村金融改革的理念有所调整和创新,最大特点是监管部门降低准入门槛,引入“增量因素”,允许设立三类新型农村金融机构。这为农村金融市场引入了“新鲜血液”,初步缓解了金融供给不足的问题,并且在农村金融市场上形成了“鲶鱼效应”,对原有农村金融机构形成了竞争态势和压力。同时,这种增量式改革不受原有条条框框的限制,改革的空间更大、自由度更高。例如,在新型农村金融机构的设立上,没有搞“一刀切”,而是因地制宜,采取了灵活多样的组织形式,资金互助社主要适用于金融服务空白的地区,贷款子公司主要适应于资金稀缺而需求旺盛的地区,村镇银行主要适应于经济发展较好而竞争不充分的地区,这种科学的制度模式设计较好地适应了农村地区的实际,有效满足了各类农村经济主体的金融需求。

      改革的路径:从强制到诱致

      制度变迁从动力来源看有两种模式,即强制性制度变迁和诱致性制度变迁。以往的金融制度变迁都是自上而下、被动服从,强制实施,这种方式虽然降低了制度变迁的时滞及摩擦成本,却未能充分体现农民群众的意愿和提高农村金融效率,尽管在改革中也为农信社架设了省联社这一中间结构,但仍难以摆脱政府作为“第一行动集团”主导的强制性痕迹。而本轮改革的制度变迁则坚持利益诱导,通过设定各种优惠政策,用以充分调动市场主体的积极性。因此,本次的制度变迁就表现出相关主体在响应获利机会时自发组织和实行的特点。具体而言,是响应农村经济快速发展中金融需求日益多元化多层次的趋势而产生的。在改革的具体操作中,政府设定一系列的优惠和支持性条件,如财政部关于贷款余额2%的补贴政策,监管部门关于准入门槛降低以及存贷比放宽政策,一些地区推出的税费减免政策等,给予市场主体更多的选择空间,允许市场主体根据市场导向,在试点时间、方式、深度等方面进行自由选择,最大限度地激发了市场主体的智慧和创造力。

      改革的动力:从风险化解到“三农”发展

      过去的改革在很大程度上都体现了金融企业中心论,如国有商业银行改革的主要目标是消化历史包袱,建立现代金融企业制度;城信社和非银行金融机构改革的主要目标是处置风险;农信社、农村基金会改革的主要目标是在中央与地方利益的博弈中转嫁包袱和损失,归根到底其改革的动力源还在于怎么样化解风险。而以村镇银行为代表的新一轮农村金融改革摆脱了“就金融论金融”的传统思维定式,始终把促进农村经济发展作为改革的出发点和归宿,其动力源在于改善“三农”金融服务,体现了以“三农”利益为中心的价值取向,这决定了新型农村金融机构因农而生的内在属性,并通过经济金融的有机联结,赋予新型农村金融机构强大的生命力。

      改革的绩效:从阻力重重到利益一致

      以往的改革,由于涉及利益关系的调整和再分配,每向前推进一步都面临着来自既得利益集团的强大阻力,因而陷入一种进退失据的怪圈。当改革进入攻坚阶段,由于利益的摩擦,改革的产物和推进者甚至沦为改革的阻力而不得不变成下一步改革的对象,这进一步加大了改革推进的难度。因此,尽管改革付出了很长的时间和很大的成本,但收效始终有限,农村资金外流、市场垄断、金融服务效率低下等问题一直没有得到很好地解决。反观本轮金融改革,既遵循了农村经济金融发展的客观规律,又兼顾了政府、银行股东、农民等各方利益,是利益一致基础上的“公共选择”,这使得改革制度能够迅速地在农村扩散,并在较短时期内产生巨大的制度变迁绩效,不仅新型机构发展较好、风险可控,而且农村金融市场竞争得到了加强,农村金融服务得到了积极改善,实现了制度变迁的“帕累托改进”效应。

      新型农村金融机构制度运行中需密切关注的问题

      作为一种新生事物,新型农村金融机构的很多制度还不完善,特别是当政府赋予的“温室政策”淡出后,面对日益激烈的市场竞争,经营中的非理性行为可能增多,需要引起特别注意。

      防止扩张的冲动

      出于追求资本收益和银行成长而盲目进行扩张,是很多中小银行的通病。特别是对刚起步的新型农村金融机构,无论资本规模、风险管理能力和人员技能都十分有限,如果在管理水平跟不上的情况下去垒大户、铺摊子、上规模,搞简单粗放式的扩张,很容易形成风险,甚至会对其生存构成威胁。因此,新型农村金融机构要保持清醒的头脑,准确把握自身定位,坚持小机构、小规模,专注于小企业、小农户,发挥“船小好调头”的优势,做深做实县域和农村市场,走一条集约化、可持续的科学发展道路。

      防止方向的偏差

      “三农”和小企业是国民经济中的弱势群体,农村金融服务相对成本高、收益低、风险大,离乡进城自然成为银行机构的现实选择。但如果新型农村金融机构不切实际地追求在城市中发展,恐怕只会产生“南橘北枳”的结果。制度是一定环境下的制度,无法简单地移植。因此,新型农村金融机构一定要始终坚持“立足县域、服务三农、服务中小企业”的定位,按照“六项机制”要求和商业可持续原则,自觉探索收益覆盖风险的经营模式,在支持“三农”和小企业发展中实现自身的快速稳健发展。

        防止创新的惰性

        作为制度创新的产物,新型农村金融机构的生命力和竞争力就在于持续不断的创新,特别是在规模实力、经营网点、客户资源等都不占优势的情况下,不创新就没有出路,容易成为农信社的简单复制。但另一方面,严格的利率管制和农村金融市场的非充分竞争,又容易助长创新惰性。在这种情况下,新型农村金融机构仍然要坚持以创新为本,找准农村金融市场的空白和切入点,按照“风险可控、成本可算、信息透明”的商业可持续原则,积极开发和引入多样化、有特点、适应“三农”需求的金融产品,同时积极创新服务方式、运营机制、内部管理和风控技术,在创新中形成竞争优势,赢得市场空间。

        防止治理的异化

        从村镇银行的实际运行情况来看,其公司治理总体上是灵活有效的。以湖北8家村镇银行为例,它们既没有设立董事会,也没有设立监事会,由一名执行董事兼任行长,内部设立两个或三个职能部门,这种组织架构缩短了信息传递链条,有利于决策的集中高效。但另一方面,村镇银行的股权普遍比较集中,容易产生外部人控制问题,在大股东监督不到位的情况下,又容易产生内部人控制,形成所谓的“跷跷板”效应。因此,新型农村金融机构要防止重复农信社治理失效的老路,以有效机制建设为核心,根据自身实际和农村特点,建立形式灵活、运行科学、治理有效的公司治理模式,既做到大股东监督到位,又适当照顾中小股东和相关者利益,真正发挥公司治理对确保企业高效运转和健康发展的作用。

       防止风险的失控 

        新型农村金融机构作为一种新生的金融组织,由于组织机构设置、工作人员素质、服务对象等方面的特殊性,经营管理中面临的风险要高于一般的金融机构,主要表现为:“三农”的弱势性和无抵押贷款导致的信用风险,资本规模小导致的流动性风险,人员素质较差导致的操作风险等。因此,新型农村金融机构一定要强化风险意识,坚持审慎经营,按照“准确分类——提足拨备——做实利润——资本达标”的持续监管思路,不断增强防范和抵御风险的能力,特别是要加强员工培训,完善内控制度和程序,防范案件发生,在保持安全运营的基础上维护农村金融稳定。

      新型农村金融机构制度运行环境的演进

      村镇银行作为一项核心制度安排,其实施机制的有效性还必须依赖于其他配套制度安排,这既是确保商业可持续发展的关键因素,也是村镇银行制度创新路径中的应有之义。

      改进市场准入制度

      监管当局可以考虑,适当降低村镇银行控股股东的准入门槛,允许信托投资公司等非银行金融机构以及符合条件的证券保险类机构发起设立村镇银行。在机构设置方面,应当允许达到一定条件的新型农村金融机构适度兼并重组现有农村金融机构,允许村镇银行达到一定条件后可以在县域设立分支机构或者跨行政区域发展县域业务。

      健全风险分散制度

      一是健全农村政策性保险体系。加快推进农业政策性保险试点,推动农业保险地方性法规的出台,促进完善多形式经营、多渠道支持的农业保险体系。二是壮大县域担保体系。完善以县域为重点的多层次农村担保体系。研究出台相应的政策鼓励企业出资参股担保公司。以资本为纽带,通过资产重组的途径,以市为单位把县级担保公司合并起来,增强担保实力。三是探索建立符合实际的担保机制,扩大农村抵押担保品范围。探索开展农村土地使用权抵押,建立公开透明的农村土地使用权、林权、湖泊、牧场及其他不动产的抵押登记、交易制度。

      建立政策扶持制度

      在落实涉农贷款补贴制度,对村镇银行发放涉农贷款,由中央给予一定比例的信贷补贴的同时,村镇银行作为为“三农”服务的社区性金融组织,还应比照农村信用社享受税收优惠政策。在比照农村信用社享受2%营业税减免政策后,其余3%的营业税及附加采取“先征后返”方式,由省财政返还给试点村镇银行,其返还部分作为风险防范基金。同时,可以考虑对村镇银行给予支农再贷款政策支持,以增加农村贷款的有效供给,鼓励加大对“三农”的投入。在支付结算方面,鉴于村镇银行支付结算方式单一,支付结算系统不够完善的实际,央行可以在支票影像交换等系统的前期投入方面给予优惠。

      建立显性存款保险制度

      要尽快建立存款保险制度,通过市场化的风险机制,合理分摊村镇银行可能因倒闭而产生的存款和财产损失。除应借鉴“隐性存款保险转变为显性保险、强制投保、限额赔付、存款保险机构功能多元化”等国际存款保险制度发展经验外,还应结合我国现阶段的国情,综合考虑村镇银行的风险情况和财务承受能力,合理确定存款保险费率水平,对村镇银行实行一定比例的费率折扣。

      建立强制性信息披露制度

      新型农村金融机构应当按季在当地主要媒体公布相关经营情况:主要客户名单、各项经营指标、各类监管要求等。一方面,由监管部门组织成立由监管者、专家和业内人士组成的经营评价机构,定期公布评价结果,另一方面,将经营情况报表置于村镇银行的营业场所,使存款人方便查阅,借以增强市场对经营者、借款人、监管者的制约,向存款人提供充分的信息。对那些信息披露不规范、不真实、不完整的机构,监管部门要明确违规责任,实施严格的处罚问责制度,保证信息披露制度落到实处。

    作者:中国银监会湖北监管局 秦汉锋 来源:《中国金融》

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