一、我国农村“村两委”制度的局限
自1988年《村民委员会组织法》草案颁布以来,村民选举在我国农村已经开展了近二十年。在这期间,农村党支部和村委会(以下简称“村两委”)中的村委会干部不再由上级任命,而是通过村民选举产生,由此形成“村两委”的村级组织构架,以及在村党支部领导下的村级事务由选举产生的村委会具体处理的治理方式。这种组织构架和治理方式有一定成效:由于村委会干部通过选举产生,赋予了村民选举村委会干部的权利,农村基层民主的诉求得到了满足,也给予了村委会依法行政的权力,培养了村民的公民精神与意识,村民的民主素质有了很大的提高;村委会选举制度本身,对村干部为村民办事形成了正向激励,同时对村干部权力的运用形成一定制约;在“村两委”制度框架下,农村的经济发展、村级事务公开公平处理以及村民之间和谐关系的构建有了制度支持,有利于基层政权建设和各项工作的开展。
但是,随着时间的推移,诸多社会因素发生了变化,尤其在城市化进程和农村产权制度改革不断推进,农村各种合作组织不断推陈出新的背景下,一方面,农村青壮年劳动力不断涌向城市,少数地方甚至出现去精英化的态势,能人治村成为泡影;另一方面,村级事务不仅没有简化而且还变得更为复杂,“村两委”的制度构架逐步显露出不符合新的农村社会经济形势的要求,村民的不满情绪有所增加。具体表现在如下两个方面:
(一)“村两委”机制显现制度疲劳,制度效率下降
制度由物质环境决定,而物质环境是不断变化的。现有制度是以往过程的产物,同过去的环境相适应,随着物质环境的变化,制度效率必然会降低。伴随着城市化进程的推进,大量劳动力从农村流向城市,使得村民会议或村民代表大会难以召开;村务公开栏中发布的信息量小,且多为事后信息,村务处理的过程透明度不高,村民对村干部工作不了解,对村里事务不明白,村干部与村民之间存在着信息不对称的状况。这种信息不对称即便是在村干部秉公做事的情况下,也容易引起村民的猜疑甚至不信任不理解,致使党群关系、干群关系产生不和谐。从人们对制度需求的角度来看,制度能给人们提供服务,人们自然会产生对它的需求。制度的需求者也就是制度的消费者。制度“消费”的过程也符合“边际效用递减”规律。新制度产生的新激励水平,会随时间的推移逐渐丧失激励的新鲜感,从而导致效率下降,即所谓制度疲劳。村委会干部由村民直接选举产生,并代表村民处理村级事务,符合村民的利益和对民主的诉求,极大地调动了村民的选举积极性和农村“能人”竞选的积极性,制度的效率能较大程度地发挥出来。随着“村两委”组织构架和治理方式中诸如干部权利和义务的设置不对称,部分村干部凌驾于村民之上,滥用权力甚至贪污等问题的出现,以及“能人”在农村劳动力向城市转移中的流失,“村两委”干部的公信力呈逐步下降趋势,村民对村干部及“村两委”逐渐产生了厌倦甚至逆反的情绪与心理。从制度经济学讲,这就是制度疲劳,即“村两委”制度的效率下降。
(二)“村两委”的制度缺陷
在“村两委”的制度设计中,赋予选举出的村干部处理村级事务的权力,如村集体经济的处理、土地承包权在村民中的具体落实等,这些权力都涉及村民根本的经济利益。但同时对村干部权力的约束机制设计却不充分,出现了村干部的权力与其应有的权力约束不对称的情况。加之由于大量村民外出务工,村民会议召集难,导致在实际工作中,很多本应是村民会议决定的事宜,却被简单地由“村两委”会成员会议取而代之,甚至由于违约成本较小,村干部从思想上和实际操作上直接放弃了在竞选时做出的按村民意愿办事的承诺。
尤其是随着社会经济的发展,农村出现的包括经济合作组织在内的多种合作组织,需要“村两委”协调工作;土地规模流转和农村土地制度改革的不断深入要确定村民的土地产权状况,也需要“村两委”协调工作。村务活动涉及更多村民的利益,村干部的权力范围又较之以前更深广,村干部权力的约束监督机制的缺失显得更为突出。没有约束的权力必然会导致权力的滥用。尽管为了防止村干部滥用职权,许多村成立了村民理财小组、村务公开监督小组,但绝大多数村民理财小组、村务公开监督小组的成员是由村干部直接兼任的。由于这种监督不是来自于外部的力量,最终演变成为自身监督,因此往往达不到监督的效果和对村干部权力的制衡,而使监督流于形式。
另外,《村民委员会组织法》虽然明确规定村民大会可以直接罢免村干部,但在实践中,村民大会往往是由村委会主任或其他村干部召集,很少或很难由普通村民组织召开。因此,尽管村民对部分村干部很不满意,但是也很难通过村民大会对村干部实施罢免。通过“罢免”设计形成的对村干部的约束机制也最终流于形式。
事实表明,农村社会中出现的村民与“村两委”的对立情绪从本质上讲是经济利益协调中的矛盾使然,归根结底是因为缺乏权力制衡的“村两委”的制度设计缺陷所导致。
二、构建“村民监督委员会”:变“村两委”为“村三委”的理论与实践
笔者认为,构建“村民监督委员会”,是破解“村两委”制度弊端的有效途径。当“村两委”的权力逐渐扩张,却没有相应的强有力的监督机制时,必然会导致权力的滥用。从对权力监督的有效性来看,监督主体不能来自于“村两委”成员内,同体监督难以实现有效的监督;也不能完全来自于上级,上级监督大多是事后监督,这种对结果监督的滞后性,往往会产生其他负面效应,整体效果差。笔者认为,监督的主体应该由利益相关方的村民组成。而构建“村民监督委员会”,变“村两委”为“村三委”(农村党支部、村委会、村民监督委员会),通过体制外力量对“村两委”进行监督,彻底变革过去“村两委”的组织构架和治理模式,就能有效地破解原组织结构所出现的制度效率低下和缺失的问题。
让“村民监督委员会”独立于“村两委”,不仅可以改善当下的村极治理机制,也可打破固有的利益格局;不仅能监督“村两委”权力的运用,使“村两委”的权力来源于民,服务于民,还能作为桥梁改变“村两委”获取和占有上级下达和村务处理中的相关信息所导致的信息不对称的问题,有利于村务信息的畅通和处理的透明与公正,切实保护农民的利益,确保农村社会的和谐与发展。
“村民监督委员会”成员可采取定期工作制,允许其不坐班,这样有利于提高外出务工村民,以及村中“能人”竞选监委会成员的积极性。一方面,打消他们因为从事村务监督工作而影响到他们做其他事以致影响其经济收入的顾虑,另一方面,通过监督工作,不仅可以维护自己与村民的利益,还可实现甚至提升自我价值。通过吸收农村“能人”进入“村民监督委员会”,无疑有助于村级事务管理人员素质的提升和管理水平的提高。“村民监督委员会”的构建,有效畅通了村民利益诉求的渠道,有利于广大村民利益的群体表达,其运行的效应符合广大农民利益的要求。尽管其构建初期应由政府主导,但因符合农民自身利益的内生需求,其构建程序规范且成本小,适合农村实际,易于推行。
据笔者亲身实践和比较观察,构建“村民监督委员会”具有较高普适性。以成都市大邑县为例。大邑县委于2008年4月至6月在大邑县上安镇新安社区采取公推直选选举产生全县第一个“村民监督委员会”的基础上,认真总结经验,扩大试点范围,在全县20个乡镇、38个村探索“村三委”新型村级治理机制,就取得了良好的成效:
1.形成了村务决策权、村务执行权和村务监督权相互独立、相互制衡机制的“村三委”新型村级治理机制,对“村两委”的权力制约和监督有了制度依托。
2.制度创新产生鲶鱼效应,激发了村民自治活力。改变了“村两委”较长时间运行所形成的制度疲劳状况,打破了村两委干部长期以来形成的处理村级事务的思维惯性和村民对村级公共事务的漠然态度,激发了村民的自治活力。截至2008年底,全县20个乡镇、38个试点村的“村民监督委员会”共接待反映意见建议的村民3000余人次,共收集反映的意见建议涉及农村土地产权制度改革、农房地震灾后重建、农村水利设施建设、集体经济发展、农村救济政策落实、农村社区环境卫生等1500余条。“村民监督委员会”及时向“村两委”反映,督促村委会及时妥善解决,同时将办理结果及时公开。一时解决不了的问题,及时向村民群众作出解释和说明。村民参与农村改革发展的热情空前高涨,农村基层民主政治建设得到提升。
3.由于对村干部、村党务、村务的全面、全程监督,提高了重要村务决策的公开性、科学性以及村干部行使权力的公正性,有效地维护了村民的利益。同时,“村民监督委员会”成员定期走访民情,收集民意,及时汇总村民的意见和问题,并督促“村两委”及时处理并公布结果,接受村民监督。伴随一些问题的处理和解决,村干部的公信力得到明显提高,农村基层党组织的向心力和凝聚力得到增强,农村党群、干群关系得到极大改善。
三、未来的设想:构建“村民监督委员会”相关制度设计
笔者认为,在我国广大农村,推行“村民监督委员会”制度是十分必要且可行的。要实现制度的功能,科学的设计和具体的制度安排是关键。为此,笔者总结上述理论与实践经验,认为在“村民监督委员会”相关制度设计中一定要落实以下几方面的内容:
(一)明确“村民监督委员会”制度的目标
“村民监督委员会”制度的目标是紧紧把握农村基层治理的民主化趋向及村民自治的内生需求进行创新,构建“村民监督委员会”作为新的组织机构,与“村两委”平行,形成以村党组织为领导核心,村委会为村级事务处理执行主体,“村民监督委员会”行使监督权的“村三委”并行,权力相互制衡,协同治理乡村社会的新型村级治理机制。
(二)科学设计“村民监督委员会”制度运行的功能
顺应新形势的要求,“村民监督委员会”的运行功能应包括对村务的全程监督;提高村党组织和村委会的工作实效;对村党组织和村委会的权力形成有效制约;传达村民的意见与心声,维护村民的合法权益。
(三)“村民监督委员会”制度的具体安排和科学设计是达成其目标与功能的关键
1.确保“村民监督委员会”成员产生的民主化与其实际运行的去行政化。“村民监督委员会”的成员要通过村民大会选举产生,赋予其合法性,具体可采取公推差额直选的办法。同时,规定村组干部及其直系亲属不得担任“村民监督委员会”成员,外出务工的本村村民能够胜任此工作者也可参选。如采取“一户一票”的方式,以得票多少为序,从村民代表中无记名差额(如差额比例不少于30% )推荐产生“村民监督委员会”成员候选人,然后通过召开村民大会或村民代表大会的形式,差额直选产生“村民监督委员会”成员。其次,“村民监督委员会”成员工作属义务性质,与“村两委”不同,没有财政性津贴,但可根据村民年终测评结果从村集体经济或村办公经费中给予适当误工补贴,不致使其行政附庸化。
2.确保“村民监督委员会”机构设置的独立性。“村民监督委员会”是农村基层专职民主监督机构,属于群众自治组织,在村党支部领导下独立开展工作,接受乡镇纪委工作指导。
3.确保“村民监督委员会”职责与职权实质化。要使“村民监督委员会”的监督和其他工作不流于形式,必须赋予其实质的职权与职责。“村民监督委员会”被赋予的职权与职责应包括监督重要党务、村务决策过程及村民会议、村民代表会议决议、决定和村民自治章程、村规民约的贯彻执行情况;监督村财务管理,可直接调阅、查阅村财务账簿;监督村干部对村民反映情况的落实办理情况;监督党务、村务、财务公开情况;监督村社集体经济的运行情况;报经上级党委同意,“村民监督委员会”可对“村两委”干部启动和实施罢免。
4.确保“村民监督委员会”成员工作规范化和常态化。只有对“村民监督委员会”成员工作要求规范化,才能有助于“村民监督委员会”提高监督质量,建立有效的、全面的立体监督体系和提高重要村务决策的科学性以及村干部行使权力的公正公平性。强化工作制度建设,一是定期监督党务、村务、财务公开情况;二是定期走访收集民情。“村民监督委员会”成员每旬安排一天以上,分片联系各组村民,收集群众意见,及时整理汇总,向村党支部汇报;三是定期列席本村重大决策、重大开支及涉及群众利益的“村两委”重要会议,对村集体资产、资源、资金的管理实施全过程监督,并提出建议意见;四是定期评议“村两委”工作。每半年对“村两委”工作运行情况进行评议,评议时请村民代表参加,强化群众对“村两委”的监督;五是定期报告工作。每季度向镇纪委汇报一次工作,每半年向村民会议或村民代表大会作一次工作报告,同时接受村民评议。
四、结语
发展农村基层民主,强化权力监督,推进村民自治制度化、规范化、程序化,不仅是社会主义新农村建设的客观要求,也是新时期农民自身利益保障的内在需要。2008年10月,中共中央通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出:应以“规范和制约权力运行为核心……做到用制度管权、管事、管人”。构建“村民监督委员会”制度,是落实党中央关于用制度推进民主与监督的制度创新与探索,是加强农村党风廉政建设,创新和完善农村基层治理机制的具体实践,需要理论界的进一步关注和相关部门的引导,尤其是必须清醒地认识到,仅仅靠人为的或局部的实践是远远不够的,必须上升到法律的层面,一方面作为制度固定下来,另一方面保障“村民监督委员会”在法律框架内的正常运行。唯有这样,这一创新才能对最终推动农村政治经济文化的和谐发展产生深远意义。
丁静(1969-),女,山东潍坊人。西南交通大学副教授,研究方向:公共经济以及公共管理;
王贵清(1968-),男,山西偏关人。硕士,成都市大邑县委组织部部长。
来源:四川大学学报(哲学社会科学版)