• ——在第68次中国改革国际论坛的演讲

    夏锋  中改院海南研究所所长

    2009年12月5日 海口

     

        各位专家,各位代表下午好,今年上半年我们中改院海南所对海南的城乡一体化的政策和体制做了一个长时间的研究,出了一个报告,就是《海南城乡一体化的体制机制与政策研究》的报告,我代表课题组对我们的课题研究成果做一个报告。我汇报的内容主要包括五个方面,前面两个方面简要的说一下重要的是在三四和第五个方面。

        海南经济20多的发展,城乡一体化大致经历了几个阶段,从现状来看,2008年海南与全国的城乡一体化我们做了一个对比,通过这张表大家可以看出,海南的人均GDP与全国相比是处于低的水平,城乡居民收入也与全国的水平是低的水平,但是有一个特点,城乡收入的差距比较小。从产业结构来看,海南的农业比重要比全国高,但是工业比全国的水平要低,第三产业略高于全国的平均水平。也就是说,海南的工业化水平比较低。恩格尔系数也可以看出,我们海南49.4,而全国是40.8,也是处于一个低水平。但是我们有一个优势,我们海南的资源非常丰富,资源的优势非常的明显,比如说,森林覆盖率海南达到了58.48%,而全国是18.21%这样一个比重。通过这样一个比较,我们对于海南未来的五到十年的城乡一体化的趋势我们做了三个方案的预测。一个是按照过去20于是速度,一个是按照较快的发展速度,再一个方案是按照超常规的更快的速度发展,我们希望海南这样一个落后的省份实现跨越式的发展,快速的发展赶上其他的省份,按照这样的速度,就是按照方案三,我们列了几个部分指标,2009一2020年,城乡居民收入将高于全国平均水平。海南的城镇化率到2020年也将高于全国的平均水平。我们当时预测到2020年全国的平均化水平大概在57.7%。第三产业的比重也高于全国平均水平,我们希望出现这样的结果,如果按照方案一或者是方案二的速度,由于是按照方案一海南仍然是一个落后的省份,仍然是一个收入比较低的省份。如何实现方案三就是实现海南的后发优势,实现它的跨越式发展,我们提出这样一个目标设计。全岛按照一个城市来统一规划设计,到2020年,形成城乡规划一体化,土地资源开发利用一体化,基础设施建设一体化,社会事业一体化,完善的体制与政策体系,城乡一体化各项指标高于全国的平均水平,建成海南国际旅游岛,形成具有海南特色具有国际竞争力的现代产业集权,形成大中小城镇,布局合理,生态环境一流,社会和谐,城乡居民共享性的文明成果新局面。在这样一个目标设计里面,其中最关键的一条就是全岛按照大城市的思想来规划来设计,为什么?海南是全国最一个省份,人口也只有850万左右。每一个市县就像海口三亚比较大的城市也只有100多万,海口150多万,三亚100多万,其他的市县有的市县都在20、30万,从海南这个省来看,更像一个大城市的格局,所以说我们提出了全岛按照一个大城市的思想来统一规划设计。

        如何实现这个目标,我们提出了总体的思路,就是前岛按照一个大城市的思路统一规划设计通过经济社会行政一体化的体制安排和政策突破,整体分散城乡的独特资源,实现城乡资源价值的最大化和趋同化。提高城乡发展水平,并使城乡居民收入和生活水平趋同化,最终实现城乡在经济、社会、文化生态全方面的融合。之所以提出这样路径选择的总的思路,我们根据海南的优势和劣势。如,海南的优势在哪里,就是海南的资源优势,海南的森林覆盖率,海南的环境很多都是遍布在农村,但是这种资源还是处于一种浅度开发,有些地区是未开发的,所以它的空间非常大,还没有由潜在的优势变为竞争的优势,这是它的一个优势条件所在。它的劣势条件就是前面列的海南工业化水平比较低,也就是说,海南在工业化水平比较低的情况下很难通过工业反哺农业这种形势来实现以城带乡发展的路线,这是一个劣势。我们提出了工业化很难在海南成为带动城乡一体化的主要的手段。

        在这两个约束的条件下我们实现了实现目标的路径,一个是资源的整合,独特的自然资源是海南城乡一体化最大的资本,整合优化独特的资源配置对形成具有地方特色的主导产业,带动城乡一体化的全局,整合独特资源配置的潜力巨大,我们海南可能不需要去比较我们GDP,我们的工业化程度有多高,而是比较海南的结构,在比较海南的一二三产业的结构,我们的工业化水平低,我们的GDP也比较低的话,我们的三次产业结构比较合理,也就是说,能够适应本地区的资源的区位优势,那么,我们就走出了海南特色的道路,这个“特区”的“特”字就体现出来了。

        再一个路径就是区域一体化,海南的资源不仅表现在城乡资源的分割,也表现在区域之间的分割比如说,三亚、陵水、海口每一个地区都有自己的旅游的资源的开发权,在现有的格局下很难实现资源利用的最大化来统筹规划两个辖区范围内的资源利用的最大化,因此我们提出了区域一体化,城乡一体化需要通过区域一体化来实现。

        第三个部分是一个体制安排,我们提出了基本的思路,就是从全岛城乡独特的资源整合优化,统一开发利用的内在要求出发,突破原有的市县行政区,农垦分制的格局,通过区域行政一体化带动区域经济、社会,形成一个大城市的行政区建制,最终建立与城乡经济社会一体化相适应的体制框架。

        前面我们已经说过了,海南的面积比较小,人口比较少,但是就是在这样一个条件下海南有18个市县加上一个农垦这么一个行政的格局。因此,很难实现资源利用的最大化,迫切要求我们打破区域间的行政分割,使整个海南按照一个大城市的格局规划。如何来实现的,第一个就是省与市县如何进行调整。我们大概做了一个按照经济发展程度人口做了一个重新的布局,我们把海南划为三个五个中心区,就是在海口、儋州、琼海、五指山和三亚市作为五个中心城市,省下辖五个中心城市,合并相关的市县,组成五大中心区域,比如海口、儋州、琼海、五指山、三亚五个区域,对现有的市县新政格局进行重新的组合。也就是说,形成我们后面将要提到的新海口市、新儋州市、新五指山市。市县行政格局的调整,我们提出了两套方案,第一个是撤县改区,在五大城市内,市二三个市辖区主要通过撤县改区把原有的市县直接改变为市辖区,同时部分市县做特殊的安排。第二个方案按照人口规模重组五个市辖区,在五个大城市下按照人口的规模重新设计市辖区,按照人口经济发展的需要跳出现有的市县的行政区划分的范围,重新组合五大城市市辖区。这是市与县的新政格局的调整。

        对于市辖区与乡镇格局的安排我们提出了两步走的方案,第一步使乡镇发展纳入到市辖区管辖范围,近郊农村融入市区。第二步是全岛按照一个大城市规划发展,最终走向没有农村限制的城市,乡镇改街道办,作为市辖区政府的派驻机构。这是市辖区与乡镇格局的调整。

        城乡社区发展的格局,我们提出了在各乡镇统筹规划实现农民居民适当集中,管理社区话,逐步将村委会改为社区居委会,引导成立自治组织,推动居民参与社区管理,维护社区治安稳定,保障居民的安居乐业。建立社区决策执行议事层等组织,最终形成城乡社区一体化的管理格局,这是一个城乡社区发展化的格局。当然还有农垦,我们农垦所提出来的一个思想是农垦尽快的实现企业化,对于社会公共服务方面的一些职能,比如说教育纳入全的统一规划,社会保障、养老保险这些纳入属地的管理,对于农垦自身尽快的使它企业化管理。这样我们的体制安排前和体制安排后一个对比的表,2009年,也就是现在我们是两个地级市六个县级市十个县,到2020年以后,就会形成东西南北中五大中心城市,省下五大中心区域城市这样一个格局。

        对于实现这样一个目标,我们提出了行政层级扁平化的安排,第一步是先建立“三级政府、四级管理、五级网络”的行政架构,即省、市、市辖区为三级政府,在乡镇改为市辖区派出机构的条件下维持省、市、市辖区、乡镇四级管理,在村委会改为社区服务机构的情况下,维持省、市、市辖区、乡镇社区五级网络。第二步,在区域中心城市统一行使本区经济社会职能,比较有效的情况下,将市辖区变为市的派出机构,实现“二级政府,四级管理,五级网络”。这是行政层级扁平化,也是符合我们政府转型降低行政成本改革的思路。

        在这样一个思路下,在一个路径下,我们又提出了组建五大功能经济区。也就是海口、三亚五个中心城市组建为五大功能经济区,这五大功能经济区重要的一点就是城里五大功能区管理会。在五大功能经济区中平行推进一体化,管委会做为一个过渡的机制,最终落脚到推进行政一体化。海南省按照大城市来规划。海南和三亚经济比较发达的地区率先突破,然后按照这样一个格局,组建大卫生、大社保、大文化的大部门体制。第三是实现农垦改革的新突破,也就是争取两三到的时间内实现社会职能的地方化,全面完成企业化的改造。

        政策的需求,我就简单讲一下思路,我们主要从土地、户籍和基本公共服务和环境方面来讲第一个是土地,我们的土地现在是处于一种低效开发,虽然人均的面积比较大。我们经常讲,三亚的一片土地可以几百万,但是离这一个小时车程的陵水的另一块土地可能是几十万,我们要打破区域间行政分割的局面。

        生态环境我讲一下,实现城乡环境的同治。我们在韩国去考察的时候就看到城市和农村的公共卫生,就是管道污水处理、垃圾都实现了城乡环境的同治。所以到这些旅游区看不到农村脏乱差面貌,所以在国际旅游岛背景下要实现生态环境的城乡同治。

        最后一点简单的说一下国际旅游岛和城乡一体化,国际旅游岛是中改院致力研究的一个方面。国际旅游岛体现的是六个字“开放、发展和绿色”。如何通过开放实现城乡旅游资源对外开放,通过岛外的投资来实现城乡资源的利用最大化,最终实现海南“四区、两基地”这样一个发展的格局,或者叫做一个国际旅游岛加上一个南海综合开发战略基地加上一个区域合作的基地,海南将实现跨越式发展,也将实现城乡一体化的最终目标,谢谢大家。
  • 责任编辑:zfm
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