•         基层民主政治强化了村庄治理吗?在理论上,其答案未必是肯定的。虽然基层民主给予了村民一定的权力,从而可能增强对村干部的问责,但基层民主的分散特性可能会使地方精英更容易攫取村庄的行政权力、掌控地方政治,因此,民主未必会导致更加公平的公共品供应[1]。另一方面,有关财政分权的文献已经表明,分权也可能阻碍较大区域内的公共品供应[2]。在实践层面,关于农村选举的争论从没有停止过。在村庄内部,党支部和村委会的关系使村委会的运作复杂化;在村庄之外,县、乡政府依然可能干预村庄事务。因此,即使村委会希望维护村民的利益,它也未必能够这样做。另一方面,村庄选举是否会削弱国家对基层社会的控制,也是经常被提及的问题。

      本文利用1986—2002年间8个省份的48个村庄的调查数据,研究了农村选举在村庄治理中所扮演的角色。我们着重研究了三个问题。第一个是选举对村委会问责的影响。为此,我们研究了村庄支出中公共支出和行政支出份额的变化。如果选举加强了村委会的问责,公共支出的份额就应该增加,而行政支出的份额应该减少。第二个问题是地方财政。在这一点上,我们研究了村庄向乡镇政府上缴的收费的份额;如果这个份额下降了,则地方财政的分享就受到了削弱。第三个问题是农村选举对国家权威的影响。我们用村庄上缴的国家税收数量来衡量国家对村庄的控制水平;如果选举削弱了国家对村庄的控制,那么村庄上缴的税收就应该下降。我们还研究了选举竞争性的影响。

      在发展经济学文献中,有证据显示地方选举确实通常会增加地方政府对选民的回应。Foster和Rosenzweg[3]发现,印度的村庄选举使得资金更多地投向道路建设而非水利灌溉设施建设。他们认为这个发现是穷人优先政策的证据,因为道路建设为无地农民提供了工作机会,而水利灌溉设施建设增加了地主的生产能力。印度的地方选举法律要求为女性预留三分之一的村长职务,而且,选举女性村长的村庄必须是随机选择出来的。Chattopadhyay和Duflo[4]的研究发现,由妇女做村长的村庄倾向于提供更多有利于妇女的公共服务。张晓波等[5]对江苏的研究发现,村庄选举增加了公共投资的份额,但是对村庄向乡镇政府上缴的税款数量没有影响。罗仁福等[6]利用全国性样本所做的研究得到相似的结论。此外,在对陕西的一项研究中,Kennedy,Rozelle and Shi[7]发现,和政府指定候选人的选举相比,更有竞争性的选举———即候选人由村民提名的选举———产生的村干部在关于土地分配的决策中对村民更负责任。我们的研究比上述研究更加全面。我们发现,农村选举使公共支出的份额增加了4121个百分点,是样本均值的2214%,并且使行政支出的份额减少了3196个百分点,或样本均值的1719%。我们还发现,选举使村庄财政收入中上缴乡镇的份额减少了4144个百分点,是样本均值的1910%。这些结果表明,村庄选举在村庄内部增强了对村委会的问责,但削弱了乡镇范围内的财政共享。我们还发现,选举使每个村民上缴的税款减少了57元;但是,如果使用2001年以前的数据,则选举的效果就不显著了。

      2001年是农村税费改革开始的年份,因此,当控制税改之后,选举对国家税收没有显著影响。最后,我们没有发现竞争性对选举结果的显著作用。本文的结构如下。第一节讨论围绕基层民主的争论;第二节介绍数据,并提供关于选举和关键因变量的描述性结果;第三节是文章的主体部分,利用计量经济学模型研究我们的三个主要问题;第四节是结论。

      一、围绕基层民主的争论

      自公社体系在20世纪80年代初解体之后,公社作为一个行政单位被乡镇所取代,公社下属的生产大队被村委会所取代。1982年《宪法》将村委会定义为村民自治团体(宪法第111条),但是,除了少数地方,委员会成员均为指定而非选举产生。1987年,在彭真副委员长的领导下,全国人民代表大会通过了《村民委员会组织法》草案,要求村委会必须通过选举产生。到1994年,一半的村庄已经开始了选举;到1997年,大陆31个省、区、直辖市中的25个出台了村民选举的地方性法规,且有80%的村庄举办了选举[8]。1998年,全国人大通过了《村民委员会组织法》的正式版本,从此选举向全国所有的村庄迅速推广。1998年以前,虽然村民提名、政府指定和村民提名相混合以及由村民代表提名的情况共同存在,但是主任的候选人通常由乡镇政府指定。1998年的《村民委员会组织法》要求候选人必须由村民提名,且一个人只要有十名村民签名推举,就可以成为候选人。这种选举通常称为“海选”。委员会的任期为三年,但没有连任限制。在一个典型的村庄中,当选村委会必须面对两个挑战。第一个是它与村庄党支部的关系。《村民委员会组织法》规定村委会必须在党支部的领导下开展工作。由于支部书记由上级党组织任命,他的想法经常和村委会的不同;然而,村委会主任是由村民选举产生的,需要服从村民的利益。因此,两委矛盾常常成为选举之后不可回避的问题,而结果并非总是对村委会有利[9,10]。为了缓解村委会和党支部之间的矛盾,中央政府鼓励党支部书记竞选村委会主任。这将减轻村庄内部的紧张状态,但是,村委会仍需要面对另一方面的挑战,这就是如何处理来自上级政府的行政压力,包括税收、计划生育等政策的实施。以上的两个挑战提出了这样一个问题:选举是否能够强化对村干部的问责?与此同时,我们还必须考虑选举被地方精英所控制的问题。Bardhan and Mookherjee[1]对印度的研究发现,如果公共物品供应的资金分配不当的话,地方自治会导致地方精英分子的专权。在中国村庄中,商业精英已经开始主导选举[1]。尽管商业精英未必一定采纳富人优先的政策,但是,这种趋势以及由此所产生的可能后果仍然值得学术界和政策界注意。和第二个挑战相联系的,是下面的主张,即村民自治导致政府失去对基层社会的控制。中央和地方政府依靠村委会来实现一定的目标,在实现这些目标和村民的利益之间不总是一致的,此时,村委会面临一个两难的选择。学术界和政策界存在一个猜测,即村民选举会导致政府失去对基层社会的控制力[12]。即使排除政治上的考量,选举也可能会妨碍乡镇一级的公共品供应。一些研究表明,选举减少了村庄向乡镇政府上交的收入[13]。

      二、数据和描述统计

      1.调查数据

      我们的数据是通过2003年春天在8个省份的48个村庄进行的调查而获得的。这8个省是广东(7个村庄)、湖南(7个村庄)、浙江(9个村庄)、河南(3个村庄)、四川(7个村庄)甘肃(5个村庄)、山西(7个村庄)和吉林(3个村庄)。这次调查的目的是研究村庄治理及其在帮助农民应对风险的过程中所扮演角色,调查样本是从农业部农村经济研究中心主持的全国农村固定观察点的样本框中抽取的。固定观察点开始于1986年,样本覆盖所有省份的300多个村庄和大约24000个家庭。它提供了村庄和单个家庭的数据,2003年的调查则获得了1986—2002年期间的选举信息。本文着重研究第一次选举的影响,因为第一次选举意味着村庄民主的开始;同时,我们也研究每次选举的竞争性的作用。

      2.样本村庄中的选举情况

      样本村庄中的12个在1987年就开始了选举。就像图1所显示的,选举很快向其他村庄推广。到1990年,超过50%的村庄至少举行过一次选举;到2002年,只有两个甘肃的村庄还没有开始选举。同一省份的村庄倾向于在这个省份制定选举的地方性法规的当年左右开始选举。表1显示了每个样本省份制定地方性法规的年份,以及这些省份的村庄开始选举的年份的中位数和标准差。除广东之外,其余所有的省份都是在1988—1992年间制定了地方性选举法规。①可以看到,选举开始年份的中位数和该省制定地方性法规的年份非常接近,且除河南、甘肃和山西三个省份有较大的标准差之外,其他所有省份的标准差都很小。②河南和山西的选举开始年份的中位数和制定地方性法规的年份实际上非常接近,但两者的差距在甘肃很大(选举开始的年份晚于法规的制定年份)。大多数样本村庄在第一次选举后每三年举行一次选举,但一些村庄在某些时段间隔了五年才举行新的选举,还有一些村庄在村委会任期还没有结束的时候就进行了新的选举。现有文献发现,一个更加开放的选举提名程序能够加强村委会的问责[7]。我们的调查记录了四种提名程序:政府指定、政府指定加村民代表提名(后文中称为“混合提名”)、村民代表提名和海选。显然,按照顺序,它们的竞争性越来越强。在1986—2002年期间,48个村庄共进行了197次选举。图2分年份显示了这四种提名程序的分布。虽然存在很大的差异,一些趋势仍然是明显的。在1998年《村民委员会组织法》正式通过之前,虽然混合提名很多,但是四种提名程序都存在。自1998年以后,单纯的政府指定消失了(虽然在2002年有一例发生),并且混合提名的比例下降;与此形成对比的是,海选的比例增加。村民代表提名的比例在整个样本期间内基本保持不变。

      3.村庄支出和税收

      在中国农村,公共品的供应由多级政府和村庄共同承担。对于涉及多个村庄的工程(如道路建设),一般是由一级或几级政府提供部分资金,受益村庄提供剩余的部分。对于在一个村庄之内的小型项目,虽然政府也会提供一些资金,但一般多数还是由村庄的预算来承担[14]。村庄从收费、集体企业利润、村庄财产的租金获得收入。收费即“三提五统”,其中一部分要上缴乡镇政府,作为支持乡镇范围内公共品服务(主要是学校支出和道路维护)的资金。固定观察点数据记录了7种村庄支出:村企业投资、公共支出、行政费用、村干部工资、上缴乡镇政府收入、其他开销以及盈余(赤字)。我们关注的重点是公共支出、行政费用、村干部工资以及上缴乡镇政府收入。公共支出包括给村民的分配收入和在公共事业(如道路、学校、灌溉系统和医疗保健等)上的花费,因此使多数村民受益。与此相对比的是,行政费用和村干部工资一道,只对村干部有利,因此,我们把它们加在一起,并且称之为“行政支出”。我们将通过研究公共支出和行政支出来确定选举对于村委会问责的影响。我们也将通过研究上缴乡镇政府收入的变化,来确定选举对超出村庄范围的公共品供应的影响。除了村庄支出,我们还将研究村庄向政府上缴的税收数量。税收包括农业税、屠宰税、特种作物税以及对村庄企业征收的增值税和公司所得税等。如果选举造成村庄上缴税收数量的下降,我们就可以认为,选举削弱了国家对基层社会的控制。综上所述,我们将在我们的计量分析中研究4个指标:公共支出的份额、行政支出份额、上缴乡镇收入份额以及人均税收(2002年价格)。前两个指标用来研究村委会的问责,第三个指标用来研究地方财政的分享,最后一个指标用来研究国家对基层社会的控制。图3显示了前三个指标的时间趋势,图4显示了最后一个指标的时间趋势。正如图3显示的那样,村庄支出中公共支出的份额在样本期间内比较稳定,在大部分年份中,它也是三个份额中最低的一个,正好低于20%。与此相对比,行政支出的份额自从1993年以后显著地增长,到2002年,村庄总支出中的43%被用作行政支出,而这个份额在1993年以前只有不到20%。对于选举的效果而言,这两个时间趋势具有重要的指向性意义。如果我们发现选举增加了公共支出的份额、而减少了行政支出的份额,那么我们就得到有力的证据,支持选举强化了村委会问责的结论,因为选举的影响和时间趋势相反。图3也显示,上缴乡镇的收入份额在1996年以前是增加的,但在那之后减少。由于多数样本村是1990年代初开始选举的,因此,如果我们发现选举减少了上缴收入,那么这个发现就是一个有力的发现,因为它和时间趋势相反。最后,我们在图4中没有发现人均税收的清晰趋势;在大多数年份中,它在150元至250元之间波动。

    三、计量经济学结果

      本节利用计量经济学方法研究选举对村委会问责、地方财政分享和税收的影响。我们将要估计的模型是带村庄和年份固定影响的标准面板模型。村庄固定影响控制未被观察到的村庄特征,这些特征可能同时决定因变量和自变量,因此,控制它们为我们得到关于选举影响的无偏估计是重要的。引入年份固定影响,是为了控制未被观察到的普遍存在于所有样本村庄中的时间因素,如政策变化等。在本节的其余部分,我们将首先讨论我们所使用的变量,然后给出计量结果。

      1.变量

      我们的主要解释变量是一个表征选举的虚拟变量;如果一个村庄在某年开始选举,则该变量在该年及以后的年份的值记为1,在该年之前的年份的值记为0。除了这个虚拟变量,我们还为一个村庄的每次选举的4种候选人提名方式生成了4个虚拟变量,每个表示一种提名方式。比如,如果一个村庄在1995年举行了一次选举,并使用了混合提名方式,则从1995到1998年这个任期中,表征混合提名的虚拟变量就取值为1,其他3个虚拟变量的取值为0;如果1998年的选举采用了海选,则在1998到2001年这个任期中,表征海选的虚拟变量的取值为1,其他3个变量的取值为0;依此类推。这些变量表示每次选举的竞争性。自然地,政府指定是最封闭的形式,接下来是混合提名,村民代表提名排在第三位,海选是最开放的形式。

      我们的控制变量包括村庄人口数量、人均纯收入、村庄总收入中集体收入的比例、人均土地面积、人均收入的基尼系数、失业率和在县外工作的打工者的份额。村庄人口数量(以对数的形式加入回归中)控制了村庄的规模。更多的人口数量可能会使做出公共决策更困难,所以它可能会对村庄治理有负的影响。人均纯收入(2002年价格,并以对数形式加入回归中)控制一个村庄的经济发展水平,而村庄总收入中集体收入的份额控制集体经济的相对规模。研究经常发现,在较高收入或集体经济规模较大的村庄中,村民更愿意参与选举,因为这些村庄可以分配的收入更多[9]。引进人均土地面积是为了描述一个村庄拥有的资源数量。工业的发展增加对土地的需求,在沿海省份尤其如此。最近的文献指出,自然资源可能会是一个国家的劫数,因为它可能使精英集团更容易攫取利益[15]。最后,基尼系数、失业率和外出务工人员份额控制一个村庄内部的人口分化和利益分布。基尼系数是基于人均家庭纯收入来计算的,并且根据家庭规模做了调整(即一个家庭中的每个成员都单独进入计算过程,但使用同样的收入)。失业被定义为一年内有六个月没有工作,失业率被定义为在一个村庄中劳动力的总量中失业者的比例。一个外出务工人员是一个在县外工作六个月以上的人。一个较大的基尼系数意味着一个村庄贫富差距更大,所以选举应该更具竞争性,并且公共支出的份额应该较高。①较高的失业率可能会导致类似的情况。最后,当一个村庄有较多的外出务工人员时,由于人们更加依赖来自村庄以外的收入,则监控村干部的意愿就削弱。表2是上述变量的描述统计结果。

      2.选举和村委会问责

      就像我们之前所指出的,为了研究村委会的问责,我们关注两个指标,即在村庄总支出中公共支出和行政支出的份额。我们为每个指标做了两个回归,一个带有控制变量,一个没有控制变量。选举可能会改变村庄特征,包括由控制变量所描述的那些特征,因此,选举对因变量的影响可能是通过控制变量而实现的。通过把控制变量排除在外,第一个回归估计了选举的总影响。与此相反,通过包含这些控制变量,第二个回归估计了选举的直接影响,即来自于当选村委会改变村庄支出结构的愿望的影响。表3的前4栏(R1—R4)报告了4个回归结果。R1和R2是公共支出的份额,R3和R4是行政支出的份额。在没有包括控制变量的R1中,选举的效果是能够增加公共支出份额4121个百分点,并且这个结果在5%的显著水平上显著。R2增加了所有的控制变量,此时选举的影响增加到了4187个百分点。

      总影响比直接影响小的原因是,一些控制变量的影响可能会互相抵消。无论何种情形,两个影响都具备显著的经济意义,因为在样本中,公共支出的平均份额分别是2214%和2614%。行政支出份额的结果看起来不十分明显。虽然R3显示选举的总影响是显著地减少行政支出份额3196个百分点,R4显示选举的直接影响只具备边际上的显著性(t统计量为1158)。这意味着,选举减少行政支出份额的途径是改变由控制变量所表征的利益分配结构。值得指出的是,总影响具有现实的显著性,因为它是行政支出份额样本均值的1719%。

      在控制变量中,集体收入在总收入中的份额和人均土地面积具有显著的影响。较多的集体收入既减少公共支出的份额,也减少行政支出的份额,较多的土地面积增加公共支出并减少行政支出。较多集体收入减少行政支出份额的结果,这与我们之前关于较多集体收入增强村民参与选举和监控村庄公共事务的意愿的猜测是一致的。但令人不解的是,较多的集体收入也减少公共支出的份额。这可能是因为有较大集体经济的村庄趋向于投入较多的资金用于集体经济的发展,所以公共支出被挤出。土地面积的结果与Hoff and Stiglitz[15]提出的主张相反。也许,土地资源和集体经济扮演着相同的角色,它们都能够加强选举的竞争性。这种可能性是存在的,因为土地价值只有在土地被用作工业用地后才会显著增加,而这种变换只能由村庄来实现。①

      3.选举和地方财政分享

      表3的第5栏和第6栏(R5和R6)中显示的是上缴乡镇政府收入份额的结果。总影响和直接影响都在5%的显著水平上显著。选举的总影响是减少上缴份额4144个百分点,直接影响是减少4131个百分点,分别是上缴份额样本均值的1910%和1814%。这两个结果确认了这样的担心,即选举降低了乡镇范围内的财政分享,并且由此可能影响超出村庄范围的公共品供应。一个可能性是,村庄总支出因选举而增加,并且行政支出的绝对水平和上缴乡镇的收入没有变化。为了研究这种可能性,我们对选举的总影响和直接影响又各做了两个回归,分别研究人均村庄支出(2002年价格,单位百元)和村庄总支出占村庄总收入的比例。为了节省空间,我们不报告回归的全部结果。这四个回归传递的关键信息是,选举的总影响和直接影响都不显著。②因此,我们可以得出以下结论:选举增加公共支出的绝对水平,降低行政支出和在上缴乡镇收入的绝对水平。

      4.选举和税收

      表3的最后两栏(R7和R8)报告了人均税收的回归结果。R7显示,选举的总影响是使人均税收减少57元,并且这个结果在10%的显著水平上显著。选举的直接影响要小一些,且显著性未达到10%的显著水平(t统计量为1160)。这两个结果似乎确认了这样的担忧,即选举会导致国家对基层社会控制的削弱。但是,这两个结果也可能是由于税费改革带来的。税费改革开始于2001年,降低了农民的税费负担,我们对选举效果的估计可能来自税费改革的效果。为此,我们将2001和2002两年的数据从样本中删除,然后重新进行了回归,发现选举的系数变得不显著了。因此,控制了税费改革之后,选举对国家税收就没有影响了。总结上述结果,我们发现,选举强化了村庄内部村委会的问责,削弱了乡镇范围内的财政分享,但没有减少向国家上交的税收。这些结果提供了一个关于农村选举的混合画面。在下一小节,我们将探究选举竞争性所扮演的角色。

      5.选举的竞争性

      为了研究选举的竞争性是如何影响结果的,我们将政府指定作为参照组,然后在表3中的回归中加入混合提名、村民代表提名和海选三个哑变量,并重新做了回归。因为回归中仍然包含选举虚拟变量,它的系数因此表示的是政府指定提名方式的效果,而其他三个虚拟变量的系数是其他三种提名方式和政府指定方式之间的差别。如同前文,我们研究了选举的总影响和直接影响。表4显示了8个回归的结果。为了节省空间,我们没有显示控制变量的结果。我们没有发现太多统计上显著的结果。选举虚拟变量只有在R1中才显著,海选只在R2中显著,村民代表提名在R4、R5和R6中显著,混合提名在所有回归中都不显著。这些结果表明,选举的竞争性并没有改进选举的效果。与此形成对比的是,更具竞争性的选举可能妨害选举发挥好的效果,一个例证是,海选在R1中的系数是显著负的,也就是说,和一个由政府指定候选人的选举相比,海选产生的村委会显著地减少了公共支出的份额。另一例证是,村民代表提名比政府提名更显著地减少乡镇范围内的财政分享。

      四、结 论

      本文的计量经济学研究结果发现,选举增加了村庄预算中公共支出的份额,并减少了行政支出的份额,且效果在统计上和经济上都具有显著意义。值得注意的是,行政支出份额在样本年份呈现强烈的上升趋势,我们的结果和这个趋势正好相反,即一个村子一旦开始选举,其行政支出的份额就将下降,因此,我们的结果是一个很稳健的结果。我们因此有信心认为,农村选举强化了对村干部的问责。我们还发现,选举并没有减少村民向国家上缴的税收,因此,对选举将削弱国家对基层社会的掌控的担心是没有必要的。

      但是,我们的发现并不都是好消息,这主要表现为,选举削弱了村庄之间的财政分享。跨村的财政分享下降可能对当地的公共品供应产生消极的影响。由于许多公共产品和服务———如道路、灌溉设施、技术推广等———要么直接依赖于乡镇预算,要么需要村庄之间的合作,因此,财政分享的减少很可能将减少这些产品和服务的供应。另外,乡镇范围内的公共品供应不平衡将加剧。国家从2006年开始全面取消了对农民的征税,农村基层的项目建设将采取“一事一议”的方式进行,这对农村公共品提供提出了巨大的挑战,有证据表明,税改之后农村公共品的提供下降了[6]。如何在新的形势下保障公共品的供应,是以村民选举为核心的村庄自治必须解决的问题。

      最后,我们的计量分析没有发现关于选举的竞争性增强村委会的问责或村庄和上级政府的关系———包括财政分享和税收———的有力证据。也许,即使是在一个限于少数候选人的选举中,乡镇政府在指定候选人时也需要谨慎行事,因为,毕竟选举的结果取决于村民的投票。当然,我们的样本比较小,关于选举竞争性的效果还需要更多的研究。

  • 责任编辑:sxh
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