[关键词] 村民自治;制度;可实施性;激励
自1988年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布实施起,村民自治已走过了20年的发展历程。它在一定程度上引发了中国基层民主的“蝴蝶效应”,使基层民主从农村开始,在纵向上向乡镇和县级民主发展、在横向上向城市基层民主扩展,“在中国基层民主发展的过程中打下了一个坚强的基石”,① 成为了我国的基本政治制度。然而,大量经验事实证明,村民自治面临着“成长的烦恼”和“发展的困境”。② 那究竟是什么因素导致了村民自治的发展困境呢?因此,从学理层面审视村民自治,解析其发展困境的成因,具有重要的学术价值和现实意义。
一、审视村民自治:新制度主义视角的研究综述
对于村民自治发展困境的成因,学者纷纷从不同视角提出颇有价值的解释模型。有的学者提出了“矛盾说”,认为“乡镇与村矛盾”、“两委矛盾”和“正式组织与非正式组织矛盾”等矛盾导致了村民自治发展的困境;③ 有的学者提出了“财政变迁说”,认为取消农业税导致了村级财政的困境,从而限制了村民自治的发展;④ 有的学者则从文化的视角来审视村民自治,认为官僚文化的困扰和官员们的政治宽容度不高导致了村民自治发展的困境。⑤
此外,相当一部分学者则从新制度主义的视角来审视村民自治,此视角的着眼点在于制度的供给与需求之间的均衡问题,其对村民自治发展困境的解释主要是侧重于村民自治的制度供给方面。而现有关于制度供给方面的研究又可具体分为三种解释维度:(1)制度供给和变迁模式。认为村民自治的制度供给主体是各级政府机关尤其是权力中心,从而呈现的是一种供给主导型的制度变迁模式。而此变迁模式很难诱发实际的制度变迁,这就是村民自治发展困境的症结所在。⑥(2)制度缺陷。认为村民自治发展面临的主要问题是制度不完善、制度建设滞后于实践的发展以及相关的法律不完善等。⑦(3)制度过密化。认为目前村民自治的发展存在着“制度过密化”,致使制度的外在供给与内在需求的严重失衡,压缩和削减了村民自治的“自治空间”,并最终造成了村民自治发展的瓶颈。⑧
就现有新制度主义视角下的村民自治发展困境成因分析而言,政府供给主导型的制度变迁模式的解释维度,较为准确地把握住了中国的政治发展和制度变迁的路径,这切实是解析目前村民自治发展困境的基本切入点。然而,这一维度的现有研究还只是停留在制度供给和变迁模式上,未能很好地说明制度供给和变迁模式与村民自治发展困境的内在关联。而“制度缺陷”和“制度过密化”两个解释维度很大程度上涉及的是制度供给的数量问题。它们之间蕴涵着一种关于村民自治的制度供给是不足还是过剩的争论。这一争论带有很强的定量色彩,所以很难在二者之间做出一个明确的判断。尽管如此,必须提及的是,制度供给的数量与村民自治发展困境之间并没有直接的必然联系。道理很简单,因为如果制度不具有可实施性,不管其量再多或再少,也不能产生预期的制度绩效。换言之,从新制度主义视角来解释村民自治发展困境的现有这些研究,主要是基于制度均衡诉求下的制度供给方面研究,这为我们提供了一个审视村民自治的较为合理的窗口。然而,这些研究还只是停留在制度的供给方式和数量层面上,缺乏对制度的实施层面的探讨。鉴于此,本文试着从制度的可实施性维度来审视中国的村民自治,解析目前村民自治发展困境的成因。
二、制度的可实施性:行为者的激励
在人类社会的历史中,制度无所不在。制度是重要的,因为它提供了人类明确表达偏好和欲望,进行合作和竞争的约束规则。随着新制度主义的兴起,制度正从人类社会生活研究的一般背景中凸现出来,日渐成为洞悉纷繁复杂的政治、经济和社会现象的自立性视角。
毋庸质疑,在新制度主义那里,制度是一个核心概念。从最一般意义上说,制度可以理解为社会中个人遵守的一套行为规则。⑨ 关于制度的分类(或者说关于制度的界定视角),诺斯指出:“制度是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的”。⑩ 而柯武刚和史漫飞的界说更为清晰,他们依据规则的起源将制度划分为内生性制度(又称内在制度)和外生性制度(又称外在制度或嵌入性制度)。
内生性制度(internal institutions)是从人类经验中演化出来的。它体现的是过去曾最有益于人类的各种解决办法。其例子既有习惯、伦理规范、良好礼貌和商业习俗,也有盎格鲁–撒克逊社会中的自然法。违反内生性制度通常会受到共同体中其他成员的非正式惩罚,例如,不讲礼貌的人发现自己不再受到邀请。但是,也有各种执行内生性制度的正式惩罚程序。当规则逐渐产生并被整个共同体所了解时,规则就会自发地执行并被模仿。不能满足人类欲望的安排将被抛弃和终止。因此,在我们日常生活中占有重要地位的规则多数是在社会中通过一种渐进式反馈和调整的演化过程而发展起来的。11 与此相应,青木昌彦将制度定义为博弈规则、均衡,或者促成博弈均衡的共有信念(shared beliefs)。12 由此可看出,内生性制度显然继承斯密的自动均衡思想,它大致等同于哈耶克的“自发秩序”。因此,内生性制度是一种自我维系的系统,其规则是由行为者的策略互动内生的,存在于行为者的意识中,是可自我实施的行为模式,因而具有充分的可实施性。
外生性制度(external institutions)是由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计出来、强加于社会并付诸实施的。外生性制度被清晰地制订在法规和条例之中,并要由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行。这样的规则是由一批代理人设计出来并强加给社会的。这些代理人由一个政治过程选举出来,并高踞于社会之上。13 与此相应,有学者将制度视为外生的,如诺斯主要从政治上决定的规则来界定经济制度,这些政治性规则由政治体制自上而下施加于经济当事人。14 这种自上而下的制度设计模式,体现的是一种功能主义的思想,蕴涵着很强的制度目的(或者说制度预期效果)。而为了达到预期的目的,每一种外生性制度都要具有可实施性。如果外生性制度与内生性制度不存在冲突,能使行为者自动遵守外生性的规则,那这种外生性制度无疑会与内生性制度一样成为一种自我实施的行为模式,自然具有充分的可实施性。如果外生性制度与内生性制度相冲突,行为者一开始没有自动遵守外生性规则的激励,换言之,外生性制度无法自我实施时,则需要附加一种额外的实施机制,以促使行为者接纳这种外生性制度。这种实施机制通常是一些强制性手段和惩罚措施(如法律手段),并通过正式的组织加以执行。
简言之,制度是人们的行为模式,每一项制度都有其特定的功能。但是,不管是内生性制度还是外生性制度,它们的功能,必须经过实施环节才能真正体现出来。因此,在规范意义上每一项制度都要具有可实施性,不仅仅要求每一项制度明确、具体,15 更要求行为者有激励去遵守它。这里的激励是广义的,是指因为畏惧惩罚(即强制)或可获得收益(即自愿)而遵守制度规则。16 就此而言,可实施性是对制度实施过程的一种关照,其关注的是行为者的激励问题,从而成为达致预期的制度绩效最关键的一环。只是内生性制度由于其内生于人们的长期互动中,是经过反复实施从而渐进形成的,是有限理性和有限认知能力的个人相互交往的无意识结果,因而其天然具有可实施性。而外生性制度是外生于人们之间的互动,是理性的、有远见的个人有意识的设计,反映了某些人的行为和利益,因而在经验层面上需要审视制度的可实施性。也正因为如此,才有研究外生性制度的可实施性问题的必要和空间,而这正是探讨村民自治的外生性制度供给问题的学术旨趣所在。
三、村民自治制度下乡:可实施性不足
十一届三种全会以后,家庭联产承包责任制的实行,直接动摇了人民公社体制的根基。国家原来运用政权的力量,以人民公社的形式组织农民,治理乡村的方式在许多农村地区面临严峻挑战。许多农村地区昔日的生产大队和生产队等农村基层组织因失去行政权威而陷于瘫痪,调控力下降。一时间,乡村治理出现了暂时的权力“真空”,一系列的社会公共问题也随之产生,如乡村的社会治安、公共建设问题等等。此时,在广西宜山、罗城一带出现了村民因自发协议而催生的自治模式,自发建立了村民委员会组织。这一乡村治理模式很快受到当时正为实行家庭联产承包责任制后一些乡村地区陷入无人管事的混乱局面所担忧的国家领导人的重视。17 也正是为了适应农村经济体制改革后国家重构乡村秩序、重建乡村治理机制的现实需要,在少数村庄自发生成的村民自治作为一种基层民主制度,逐步得到提升并最后在全国范围内普遍推行。18 这种村民自治的基本立足点在于,以村民委员会为组织形式,通过实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,由村民自主决定和管理属于本村内部的事务。对于全国其他大多数村庄而言,这种村民自治制度是一种外生性制度,这种制度的普遍推行是一次国家主导的“制度下乡”的过程,是国家对乡村社会的重新整合。
20年来,在以国家为主导、农民为主体的村民自治发展进程中,在“制度下乡”的过程中,各级、各地政府部门围绕村民自治工作制定并出台了大量的文件法规和政策规定,建立了各种各样的制度,形成了日益庞大的制度体系。党的十七大将村民自治制度上升为中国的基本政治制度,这说明村民自治制度的政治地位的显著提升。然而,与此形成鲜明对比的是,当前村民自治却明显地陷入了发展困境。这很大程度上说明了村民自治的制度供给与需求不一致,“制度下乡”遭遇到乡村传统的路径依赖,存在着制度的可实施性不足,制度绩效不佳。这可以从如下两个方面来具体审视。
1.村民自治基本制度的生成和发展逻辑
以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治基本制度,其生成和发展逻辑在于,从农村基层少数几个村庄的自发创造开始,然后引起地方政府重视和媒体的关注,逐步向上推进,直到国家的认可,最后在全国范围内同质化的普遍推行。在此逻辑下,与原先的少数村庄不同,村民自治基本制度对其他的大多数村庄而言,是一种外生性制度,是国家对乡村社会新的整合机制。而这样的外生性制度供给方式,就很可能面临制度的可实施性不足问题。
村民自治基本制度之所以会面临制度的可实施性不足问题,主要在于:(1)乡村传统的路径依赖。众所周知,中国的乡村地域是广袤的。一方面,各个村庄具有相似的特征,另一方面,也呈现出鲜明的区域特征,这些不同方面在某种程度上甚至可能大大超越于其相似的方面。大体而言,东、中、西三个区域的乡村在经济和文化方面都存在着较大的差距,南方与北方又存在着明显的区域差别。即使各区域内部也存在政治、经济、文化、社会方面的不平衡,甚至相临的两个村庄都可能存在很大差异。因此,中国的乡村区域之间存在明显的非均质性特征,即横向的异质性与纵向的发展不平衡性,而且异质性与发展不平衡性互相交织,错综复杂。换言之,各个乡村地区乃至村庄大多有自身的传统,有自身的乡村治理模式。比如,对村民自治运作形成较大影响的宗族文化问题,就明显地存在地域上的不平衡,南方聚族而居的自然村落较多,而北方乡村自20 世纪以来则杂居趋势明显,因而宗族文化在江西、广东、湖北、湖南、福建、浙江一带比较发达,结构严密,功能作用较强,而秦岭黄河以北的地区则较为薄弱。19 在宗族文化发达的地区,大多村庄的治理模式主要还是内生的宗族治理模式。此外,许多村庄还有其他传统的治理模式,如传统精英治理模式。总之,正因为乡村传统的路径依赖,许多村庄自有其内生性的治理模式,不存在着对村民自治这种外生性的治理模式的需求。(2)强制实施的动力不足。在那些对村民自治外生性治理模式需求不足的村庄里,如果村民自治基本制度欲达到预期目的,就必须借助一些强制手段来激励这些村民自觉接纳这种外生性制度。然而,这与村民自治的主旨精神(即村民的自主与自治)存在着内在的冲突,因而这又决定着国家不能完全通过强制的手段使村民自治基本制度在全国范围内整齐划一地加以真正施行,这就造成了强制实施村民自治基本制度的动力不足。(3)实施机制存在问题。国家对村民自治基本制度的强制实施动力不足,并不意味着国家完全没有采取实施机制来强制施行村民自治基本制度。一般而言,村民自治基本制度主要通过乡镇政府等这类正式组织来加以引导和实施。但是实践中,这些正式组织又往往直接参与村民自治的运作,致使村民自治流于形式,更加无法创造出村民接纳这种外生性制度的激励。因此,正如有学者调查指出,村民自治只在一部分的自然村庄真正能够有效实施,其在全国各地的实施现状可概括为“三三制”,即三分之一较好,三分之一一般,三分之一较差。20 由此可见,作为一种国家对乡村社会的新整合机制,村民自治基本制度存在着某种程度的可实施性不足。
2.村民自治的制度细化和具体制度安排
在国家有意识地将村民自治作为对乡村社会统一的整合机制后,必然面临着制度的细化和具体制度安排任务。在村民自治制度的生成与发展逻辑下,村民自治的制度细化和具体制度安排包括国家、地方政府和村级组织三个层面。在此,以广东省Y市H镇F村为例,来考察村民自治的具体制度安排和制度细化,以及这些具体制度安排的绩效。21 F村村民自治的具体制度安排包括:(1)国家层面。根据制定的主体和实施的效力不同,可以将国家层面的制度安排分为宪法、法律、行政法规、行政规章以及司法解释和党的文件。在F村,国家层面的制度安排包括《中国共产党基层组织工作条例》(样式一)、《中华人民共和国村民委员会组织法》(
村民自治的上述具体制度安排是否具有可实施性,是否得到有效实施的问题,则需要考察这些具体制度安排的绩效问题。而对于制度绩效,可以从乡村变化情况、村民的参与程度和村民的满意度三个因素来衡量。可是据对广东省部分村庄的调查发现,这些制度绩效不理想。这具体体现在:(1)乡村变化情况。10年来,尽管广东省全省相继组织开展了包括“十百千万”干部驻村在内的9项大型活动,同时还展开了包括“理想、责任、能力、形象”教育等一系列其他活动,各地市、县以及前文提到的H镇等也相继进行了一系列制度安排,并相应开展了一系列配套活动。但是,H镇的F村及邻近几个村庄近年来并没有发生比较明显的改变。包括解决农村基层存在相对突出问题工作、“三个代表”重要思想学习教育活动、实施固本强基工程、“理想、责任、能力、形象”教育等,均没有在这些村庄的经济社会发展、村容、村貌以及村民素质方面产生较为显著的变化。(2)村民的参与程度。据调查显示,谈到在近8年来省里开展的大量活动,村民一致认为,只有“十百千万”驻村干部、选拔优秀年轻干部驻村工作和2005年“两委”换届改选工作在村里“比较有印象”,其他的活动均“不太清楚”。即便是“十百千万”驻村干部、选拔优秀年轻干部驻村工作,许多村民包括部分村长、村支部书记也有点“搞不清”,许多人将这两项工作混为一谈。至于为什么只有这三项工作在村民中“有印象”的问题,大多数村民和村干部的答案主要是:一是因为“有干部经常住在村委会里面”;二是“政府给我们做了一些好事”。而2005年“两委”换届改选工作比较有印象,是因为“当时我们都被叫去投票了”。至于其他6项工作为什么会“没有印象”,村民和部分村干部的回答主要集中在“没有给我们带来什么实际好处”,个别干部因为参加过镇里组织的一些会议,“好像有这么个事,但好像刚开始没多久又很快就结束了”。由此可见,上述一系列的制度安排和活动并没有得到村民的广泛认同,自然也无法吸引村民的广泛参与。(3)村民的满意度。在对包括村干部在内的村民的随机抽样调查中,大多数村民对省、市、县和乡镇的具体制度安排和活动,表示“意义不大”、“没什么效果”。因此,上述调查结果已经初步说明了村民自治的具体制度安排在现实中未得到有效地实施,存在着相当程度的可实施性不足。
四、村民自治制度的可实施性:意义与预言
20年来,由于国家、政党组织与社会组织设计和供给,并通过一定的正式途径嵌入到村落之中,使得当前的村民自治形成了比较完备的制度体系。然而,与此形成鲜明对比的是,当前的村民自治发展却陷入了困境,制度绩效不佳。至于其中的缘由,可能是制度供给数量问题,出现制度供给和需求之间的不均衡;也可能是制度结构问题,出现了外生性制度之间的冲突,即所谓的“制度打架”现象。但是现实中,国家推行的村民自治模式在许多村庄中只是一小群人的游戏而已,而村庄的公共治理依然通过宗族等传统机制来实现,根本无视外生性制度。一系列外生性制度规则未能有效地付诸实施,成为一种“纸上制度”。这在很大程度上恰恰说明了村民缺乏接纳外生性制度的激励。而制度数量和结构与村民缺乏激励之间并没有直接的必然联系。因此,对于村民自治发展困境的成因解析,需要寻找一种新的理论维度。而这理论维度便是制度的可实施性,意在审视行为者的激励问题。
把制度的可实施性引入村民自治的研究中来,具有重要的学术价值和现实意义:(1)它是新制度主义理论和方法在村民自治研究中的又一运用。新制度主义无论是作为一种分析工具还是作为一种研究视角,在当代政治学研究中日益兴盛,已经逐步渗透到中国政治研究的各个领域,包括村民自治研究。学者已从制度供给与变迁模式和制度供给数量等维度将新制度主义理论和方法应用于村民自治的制度供给与需求之间的均衡问题。而制度的可实施性维度关注的是村民自治主体的激励问题,它也是试图探讨村民自治的制度供给与需求之间的均衡问题,因而算是新制度主义在村民自治研究的又一运用。(2)它较好地把村民自治研究的宏观和微观视角连接起来。制度的可实施性,通过审视村民自治基本制度的生成与发展逻辑,以及制度的细化与实施,既可以从宏观视角——制度供给和变迁模式,又可以从微观视角——村民自治主体的激励问题,还可以从中观视角——外生性制度的实施机制问题,较为全面地审视村民自治制度。(3)它较为准确地把握住村民自治发展困境的症结。通过对村民自治制度的可实施性的审视,发现村民自治的外生性制度缺乏行为者的激励,存在着可实施性不足问题。从此得出的启示是,国家在制度化建设中应关注行为者的激励问题,应保证制度的可实施性。
村民自治制度可实施性不足的原因是多方面的。大体而言,主要包括如下几方面的原因:(1)制度迷信。制度的设计和供给者想当然地以为行为者会按制度规则行事,对制度绩效期望过高,而无视制度成本和制度的可实施性问题。(2)村民自治的政府主导型制度供给和变迁模式。村民自治一开始只是少数几个村庄的内生性制度,经过国家的认可和推行,才将其作为外生性制度嵌入到各个村庄。就是这样的制度供给和变迁模式,导致了一些地方没有激励去接纳村民自治基本制度,村民自治基本制度出现了可实施性不足。换言之,以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治基本制度在一些地方无法自动实施。在政府主导型的制度供给模式下,村民自治的具体制度安排出现制度可实施性不足也再所难免。(3)强制实施的动力不足。在那些对外生性制度需求不足的村庄里,如果村民自治制度欲达到预期目的,就必须借助一些强制手段来激励这些村民自觉接纳这些外生性制度。此时则需要附加一种强制的实施机制。可是村民自治的主旨精神在于村民的自主与自治,而这客观上限制了国家强制机制的实施,致使强制实施的动力不足,从而采取了一定程度上的放任态度,致使少数地方出现了村民自治的无序现象。(4)实施机制存在问题。虽然国家的强制实施动力不足,但在大多数地方,国家还是通过了实施机制来强制村民接纳村民自治制度。这种实施机制的主体主要是一些正式的组织如民政部门、组织部门和各级地方政府等。而这些实施主体有着自身的部门利益诉求。他们要么是没有足够的激励去实施村民自治制度,要么是围绕着自身的部门利益进行博弈,致使实施机制在运行中消耗过多的资源,致使村民自治发展陷入困境。比如,组织部门和民政部门围绕村民自治的主导权进行的利益博弈,产生了选举困境,产生了村民自治中的两委矛盾。22
村民自治的主旨精神在于村民的自主与自治,目的在于实现乡村社会的善治,因而其实际上蕴涵的是一种自我实施的乡村治理机制,在这种治理机制下,村民具有充分的激励,能够真正满足他们自己的利益诉求。随着中国政治发展进程的不断深化与推进,国家与社会的关系和空间划分逐步趋于合理,坚持村民自治,使乡村成为社会的自主空间,这是符合历史发展的进程,具有积极意义的。然而,各个村庄内生的治理机制往往存在着差异,因而以村民委员会为组织形式且以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度,以同质化方式嵌入到各个村庄中,就难免出现某些村庄没有激励去自动接纳这种制度,难免出现制度的可实施性不足。鉴于此,可以考虑依据乡村传统的路径依赖,结合各个村落的传统和实际情况,采取相应的村民自治模式,不应强求同一。若还是要继续坚持国家强制推行的那种村民自治模式,则需要做好制度的细化工作和完善制度的实施机制,保证制度的可实施性。在具体的制度安排和制定上,应尽量汲取和借鉴村民的经济和社会生活习惯,以尽可能使村民有更多的激励来接纳它们。在实施机制上,应该处理好实施者之间的关系,给予他们适当的激励。总之,村民自治主体的激励是村民自治永葆强大生命力的基本保证,是村民自治健康发展的基本保障。而制度的可实施性则是村民自治发展状况的一个较为合理的审视维度。
①李凡:《中国基层民主发展报告2002》,西北大学出版社,2003年版,第16页。
②徐勇:《村民自治的深化:权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》,《学习与探索》2005年第4期。
③参见任强等:《关于村民自治的三项制度调适设想》,《浙江社会科学》2002年第1期。
④参见黄辉祥等:《村级财政变迁与村民自治发展:困境与出路》,《东南学术》2007第4期。
⑤参见李凡:《中国基层民主发展报告2004》,知识产权出版社,2005年版,第1-11页。
⑥参见朱新山:《村民自治发展的制度困境》,《开放时代》2000年第1期。
⑦参见韩玲梅等:《制度视角下的村民自治:现状、发展及途径》,《福建论坛(人文社会科学版)》2007年第9期。
⑧参见王金红等:《制度过密化:解释村民自治发展瓶颈的一种理论假设》,《华南师范大学学报(社会科学版)》2008年第2期。
⑨转引自杨光斌:《制度变迁与国家治理——中国政治发展研究》,人民出版社,2006年版,第19页。
⑩[美]诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,刘守英译,上海三联书店,1994年版,第4页。
1113[参见[德]柯武刚等:《制度经济学——社会秩序与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆,2004年版,第32-37页、第36-37页。
12参见[日]青木昌彦:《比较制度分析》,周黎安译,上海远东出版社,2001年版,第11-22页。
14参见[美]诺斯:《经济史中的结构与变迁》,陈郁译,上海三联书店,1990年版,第18页。
15制度的明确、具体,即所谓的“制度的可操作性”(institutional maneuverability),其指涉的只是制度的细化问题,旨在使行为者有章可循。
16参见[美]阿夫纳·格雷夫:《大裂变:中世纪贸易制度比较和西方的兴起》,郑江淮等译,中信出版社,2008年版,第5页。
17徐勇:《乡村治理与中国政治》,中国社会科学出版社,2003年版,第3页。
18黄辉祥:《民主下乡:国家对乡村社会的再整合——村民自治生成的历史与制度背景考察》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期。
19肖唐镖等:《当代中国农村宗族与乡村治理——跨学科的研究与对话》,西北大学出版社,2002年版,第37页。
20林尚立等:《制度创新与国家成长:中国的探索》,天津人民出版社,2005年版,第463页。
21此案例和相关的调查结果可参见蒋达勇:《制度过密化对村民自治发展的影响研究》,硕士学位论文,华南师范大学政治与行政学院,2007年版。
22参见王金红:《部门政治视野下的农村选举困境——以2005年广东农村选举为例》,未刊稿。