农村经济社会的持续稳定发展,对于全面建设小康社会具有重要的基础性作用。但是,缘于多种因素,自上世纪80年代中后期积累下来的巨额村级债务,已经成为制约当前农村经济社会健康发展的最突出问题。本文试以襄樊市为例,对村级债务的现状、成因、影响及化解办法进行一些探讨,以期能够对促进农村经济社会的稳定发展提出切实可行的对策思路。
一、村级债务的现状与负面影响
襄樊市是鄂西北传统农业大市,所辖10个县(市)区(含经济开发区),共有行政村2428个。经过认真清理,全市共有村级债务297438万元,村平122.5万元;债权总额184788万元,村平76.1万元;债务债权相抵,净债务为112650万元,村平46.39万元。据襄樊市农村经营管理局提的资料分析,巨额村级债务主要源自个人借款本息、单位借款本息、信用社借款本息、合作基金会贷款本息、银行贷款本息、拖欠单位和个人及其他应付款等六个方面。其中,个人债权占据着村级债务规模的“半壁江山”,全市村集体向个人借款本息高达170874万元,占债务总额的57.45%。形成这一特点的原因是国家金融体制市场化改革后,使不具有市场经济竞争力的村级组织,在各项村务活动中不得不依赖私人组成的民间借贷市场,从而构成了债务危局的最大隐患。另外,债务用途直接作用着债务规模的形成,有关情况表明,借债上缴税费和公益事业投资,急剧增加了村级负债规模,仅此两项就占债务用途总额的66.4%,可谓“三分天下有其二”。
针对沉重的村级债务包袱,襄樊市相关部门协调配合,深入探索,总结推广了调减高息、清收债权、债权债务置换、结对冲抵、债务化转、资产拍租、政策核减、协议销债等多种办法,共化解村级债务66500万多元,占锁定债务总额的23.8%,较好促进了农村综合配套改革。但是,目前全市仍有村级债务231000万元,除去47个无债村,村均债务仍然高达97万余元。从我们到襄阳、谷城、南漳等县(区)的实际调查来看,由于在税费改革中能够采取的化债措施均已落实,债息降到了尽头,集体资产基本拍租完了,能抵的债权也相抵了,而锁定的债务按照上级政策尚不能予以清收;同时,在全市负债村中,资不抵债的村约占半数,发展集体经济化债也不现实,村级债务已经陷入了“旧债未还,新债又添,化解门路狭窄,偿债压力加剧”的困境之中,其引发的负面影响突出表现在四个方面:
1、影响基层干部的正常工作秩序。目前,襄樊市村级负债面达98.06%,几乎所有债务都是村组干部以村级组织或个人名义,向亲朋好友、县乡单位和金融部门借贷的。现在因为债务逾期难还,债权人遇到孩子上学、老人过世、天灾人祸等情况,都会三番五次地上门要债,有的到村组干部家吃住着要债,有的牵走村组干部家的牲畜抵债,有的逐级上访找政府、缠领导、递诉讼,有的甚至采取锁门、堵路、让地痞威胁恐吓基层干部等过激行为,严重影响了正常的工作秩序。村组干部需用很大一部分精力应付债权人的逼债、告状、上访和打官司,导致村务管理工作时间与精力投入减少。同时,因债权人与村组干部对立情绪大,干群关系越来越紧张,矛盾越积越深,群众对干部缺乏信心,干部威信大大降低。加之负债过度,相当一部分村组干部工资难以领取,工作积极性受到影响,想“撂挑子”的干部不在少数。
2、带来新的社会矛盾。农民往欠的提留、统筹款,随着时移事易,有的以与现行惠农政策不符为借口不愿还欠,有的家境富裕也软磨硬抗赖帐不还,有的老人欠债过世但“儿子不认老子债”,还有的农户整体外迁,造成债权流失(南漳县尤岗村共有12户迁往外乡,仅有一户结清了尾欠,其余11户共欠5万多元基本成了死帐)。尤其是一些农户欠债不还而一样享受“两补”(种粮、育种补贴)政策,更让过去遵规守矩的非欠户觉得社会有失公正、公平。
3、影响农村税费改革成果的巩固和中央惠农政策的稳定落实。税费改革的成功实施及取消农业特产税、减收农业税、粮食直补等惠农政策,极大地调动了农民生产积极性。但是,村级债务却是落实这些好政策的“绊脚石”。对于税费改革而言,巨额旧债难以化解,必将导致税改后禁增新债落空。税收中,虽然从形式上锁定了旧债,但债务固有的货币与金融特性——继续生息,是一个无可避免的增债因素。此外,在没有偿还渠道的情况下,村级组织势必举债运转。长此下去,极易导致农民负担反弹,侵蚀税费改革成果。从落实惠农政策来看,今年湖北省的农业税已实行了全免,过去因欠集体债务多、种地贴本而弃田务工经商的农户纷纷返乡要地。据不完全统计,全市返乡要求重包土地经营的农户已达3.84万户,14.4万人,涉地面积61.53万亩。由于这些户当初转包、代耕协议存在缺陷,一些村组或因解决抛荒,或因调整结构,违规大面积调整土地,甚至鼓励本村和引进外地种田能手大面积承包土地,这种无序的土地流转,造成了土地承包关系混乱,引发的土地纠纷越来越多。据襄樊市信访部门统计,税费改革以来,全市要求重新调整土地承包关系和解决土地纠纷的信访案例达840起。
二、村级债务的成因
襄樊市作为中部地区农业大市,庞大而错综复杂的村级债务的形成原因,在全国具有一定的典型性和代表性。通过调研,我们归纳了四大负债成因:
(一)不切实际的政策设计造成了高额负债。建校、修路、架电等公益事业,本是有益于民的好事。或许是对农村富裕程度估计过高,上级政府部门在政策设计上出现的一些偏差,致使村级组织沦为债务人。这其中最突出的是强制“普九”教育达标,上世纪90年代中期,从中央到地方,层层要求乡村按新的标准重建或改建学校,所需资金大部分是向农民摊派和向银行、民间借贷(验收达标后,政府部门给予少量补贴)。据统计,仅此一项,襄樊市就形成村级债务7亿多元,约占债务总额的23.6%,所辖的枣阳市村校“普九”欠债达2.55亿元,占该市村级总债务的比例高达29%。昂贵的校舍硬件投入,换来的却是计生成效和村组合并带来的生源不断减少,大量校舍闲置和废弃。再就是路、电、水利、电视、电话“村村通”等基础设施建设,以村级配套投入为主,政府相关部门给予一定政策性补助。但这些利村利民之举,未分轻重缓急,不是分步实施,而是大面积推开,一步到位,使之像烫手的山芋,弃之可惜,食之烧心——由于大多数村组缺乏积累,无力配套,只能负息举债,导致“借贷—完成任务—背利息—再借贷—再完成任务”的怪圈。据统计,襄樊各地为此负债5亿多元,约占村级债务总额的8.2%。类似的“政策性”负债,还有来自高层决策的兴办农村基金会,也造成了高息揽储、“息转本,利滚利”、不断生息负债的恶性循环,致使村级债务雪上加霜。
(二)过度膨胀的体制安排造成了高额负债。其一,村组干部队伍庞大。农村综合配套改革前,襄樊市有2943 个行政村和 18846 个村民小组,有的村只有几百人,但“麻雀虽小,五脏俱全”,村两委班子成员一般都在十多人,加之村民小组长,全市村组干部多达47237人。由于多数村组集体经济薄弱,村组办公经费与干部工资主要依靠农民上交提留款,而在农民增收困难、种地倒贴本钱、提留年复一年拖欠的情况下,村组公务开支和干部工资也只得年年借贷支付或欠支生债。这样累积下来,全市各村欠债达1.17亿元,约占债务总额3.93%。其二,乡镇机构臃肿,人员膨胀。农村配套改革前,襄樊市共有乡镇党政事业机关干部62059人 ,平均22.4个农业劳力养一个乡镇干部,由于绝大多数乡镇二、三产业落后,税源单一,财政收入直接来源于农业的比重平均达70%以上,频繁出台的“上面开口子,下面拿票子”政策,不断加剧了乡镇人员经费的刚性支出。加之乡镇管理体制不协调,多数机构受上级条条管辖,人员费用却由乡镇承担,体制安排上的多重压力,致使乡镇财力捉襟见肘,为了维持机构运行和人员生存,只得不惜巧立名目向农民伸手,直接和间接地加重了村级债务负担。
(三)急功近利的政绩“作为”造成了高额负债。由于政绩考核标准上的缺陷和干部任用导向上的错位,不少地方在指导农村工作上急功近利,热衷形式,不求实效,导致了村级债务居高不下。一是争先恐后举债垫税(费)。在过去较长时期内,县乡两级都把“三提五统”和各项税费是否按时足额上缴,作为考核乡村干部和评比奖励先进的重要依据,各村唯恐落后受责,在农户因故拖欠上缴款的情况下,村组干部不惜高息借贷,超前垫缴各项税费,由此形成了户欠村、村欠债权人的巨额“三用债”。据统计,全市各村垫付税费借债达10.3亿元,占村级债务总额34.6%。二是“村村点火”兴办企业。上世纪90年代初期,襄樊市把兴办企业作为兴村富民的主要出路,指令任务,大搞消灭“空白村”。为了速见政绩,各地一哄而起,有条件的上,没有条件的创造条件也上。由于缺乏必要论证,自我投入严重不足,靠大量举债办起来的企业,绝大部分都受市场、技术、管理等多种因素制约,产业结构、产品质量都存在很大问题,投产之日就是亏损之时,不少村办企业甚至胎死腹中,投进去的厂房、设备成了“死资产”,而来自各方面的借贷却成了“活债务”。据统计,目前90%的村办企业基本倒闭,累计欠债高达3.08亿元,占债务总额的10.1%。老河口市洪山咀村盲目举债兴办企业,欠下303万元债务,占村欠总债务的比例高达72.5%。三是大哄大嗡调整结构。进行农业结构调整是发展农村经济的必要措施。但在具体调整中,一些地方出于政绩需要,不顾客观实际,不考虑农民利益,以“连块成片,规模开发”为名,大搞看得见、摸得着的“路边工程”、“形象工程”。有的大规模、高标准地把蔬菜大棚建到路边,有的在不宜种果、植茶、种药、养殖的路边大搞各种“示范基地”,有的盲目“水改旱”、“旱改水”,甚至搞“张书记栽,李书记挖”的“翻烧饼”式调整......这些折腾不仅干预和剥夺了农户经营自主权,而且所需投入除了上级相关部门拔付的少量补贴外,大部分资金以村级为主筹措。全市由此产生的村级债务达1.9亿元,占总欠债额的6.37%。四是名目繁多的“达标竞赛”。主要有小康示范村、双文明村、科技示范村、星级文明户、党团活动室达标、初级卫生保健、计划生育服务竞赛、社会治安综合治理、国防教育、民兵训练、报刊发行,甚至改水、改灶、改厕等一系列花样不断的考核、检查、评比、验收,形成了一个自上而下的庞大的政绩考核体系。但是,“这达标,那验收,都要村组干部筹”,好大喜功、只重形式的“达标竞赛”,让位卑势弱的村级政权想不背债都难。据统计,这些达标竞赛使襄樊市各村欠债3.93亿元,占村级债务总额13.22%。
(四)混乱无序的财务管理造成了高额负债。90年代中期以前,村级财务制度普遍不健全,农村融资缺乏监管,村组财务管理混乱,帐目不清,尤其是为了筹资方便,开支自如,村组干部在借债中随口定息,有的地方一度利息高达30%。致使债务利息大大高于国家同期同档利率。据调查分析,这种管理失控、违规融资所产生的利息负债,约占村级债务总规模的15%。后来,各地虽然实行了“村帐乡管”和“村务公开”,但村级财务仍然缺乏预决算管理,收支无计划,管理无秩序,内部制约不规范,群众外部监督流于形式,不少村出现了公款吃喝、白条下帐、非生产性开支过大等问题,甚至少数基层干部贪占、挪用,造成集体资金流失。
三、化解村级债务的对策建议
当前,农村集体收入门路趋窄,化债途径越来越少,村级债务风险越来越大,有鉴于此,强化对村级债务风险的化解工作,应该被尽快提到稳定农村政权、发展农村经济的重要议事日程,给予高度重视。
(一)加强村级化债工作领导。切实树立“化债也是政绩”的观念,建立党政主要领导负总责、分管领导具体抓、相关部门全力配合的化债工作专班。实行奖惩机制,对化债成效大的工作专班,给予一定物质奖励,并作为干部任用标准之一;对化债措施不力、任期内村级绩务不降反升的责任人,不予提拔任用。在过去已经进行清理的基础上,进一步细化分类和界定债务,核实并剔除虚假和不合理债务,建立详实的债务明细帐,并向群众公开,发动群众集思广益,民主理债;向群众讲清债务形成的原因,讲清欠债不还的危害性,坚持“认帐不赖帐,有钱就还帐”的原则,消除群众“债务要一风吹”的错误想法,把认识统一到化债是维护农村社会稳定、确保农村经济健康发展上来,做到责任明确,领导到位,各方协调,通力合作,务求化债取得实效。
(二)多方提供政策支持。我们在调查中了解到,下一步化债的难点在于路子窄,实际操作中怕踩政策红线。因此,各地迫切要求给予化债政策支持。
第一,债权清收政策。按照中央和省里现行政策,税费改革中锁定的债权不能清收。但客观实际是债权清收已经成为村级化债的主要途径。因为农民历年拖欠集体所形成的债务平均占四成以上,如果再不予以清收,不仅债务没法偿还,而且造成农户之间负担不公的矛盾,势必给新的税费征收带来困难,形成新的债务。对此,各地纷纷建议,适时启动往欠清收政策,采取舆论、行政、司法以及经济手段,区别不同村情户况,分类清收债权。通过村民代表会议形成决议,对确实困难的农户予以减免;对非贫困而无法一次性偿还的农户可以签订协议,分年偿还;对有偿债能力而拒不还欠的“钉子户”,通过起诉方式依法征收;对过去税费平摊到户而多数农户已经上缴、少数农户欠缴的,不能简单全部核销,而应按适当比例予以追缴,以避免产生新的矛盾;对愿意用粮食直补资金抵扣往欠的,应该允许基层灵活操作,而不应视为违背政策。
第二,财政、金融政策。对村级原借贷银行和信用社资金、财政周转金、农发基金等形成的债务,进行分类核定登记,并连同利息给予扶持性豁免;对信用社贷款凡逾期三年以上的办清手续予以豁免,其余部分停息挂帐,签定协议,待村级经济发展后逐步偿还。
第三,明确村级产权上划与债务随转政策。一是本着适应教育发展形势、发挥教育资源最大效能的原则,上划教育事权和村校产权,村级因“普九”建校、配套仪器等形成的债务应予随之全部划转,以减轻村级绩务。二是村组靠集资和借贷置办的电力资产,随着农网整改、城乡同价工程的实施,目前已将农户低压电表以外的村组电力设施产权划归电力部门,而村级办电所形成的债务仍挂在村帐上。对此,应通过清产核债,把债务亦划归电力部门,由其偿还村债。
第四,强化中央和省级政府在“三农”方面的投入政策。农村税费改革后,县(市)乡(镇)财政收入骤减,三年内农业税还将全部取消,县乡政府财力进一步拮据。因此,中央、省级政府应建立财政支农资金稳定增长机制,加大农村经济发展、基础设施建设、义务教育、文化卫生等方面的投入力度,使公共财政在城乡之间具有“普惠性”。在“三农”支持上,应改变过去“达标升级”、“资金配套,上级补贴”的传统做法,区别轻重缓急,分区域、分步骤、求实效地扶持农村社会事业发展。如在乡村公路硬化建设上,可以选择有条件的村,分批分期由国家全额投入,而不能再以补贴方式要求村级筹措大头,以防止发生新的债务。同时,对村级兴办企业尤其是农产品加工企业,国家应从支持弱势产业角度出发,给予税收优惠政策,重点对营业税、所得税进行有期限地缓、减、免,促使集体经济逐步壮大 ,增强化债能力。对村级为改善农业生产条件、开展农田水利以及道路建设所形成的债务,应逐年给予一定资金扶持,专项用于化解村级债务。
(三)做细做活“土地文章”。土地作为农民最重要的生产资料,中央始终坚持家庭承包制,是稳定农村社会的万全之策。但是,30—50年承包政策不变,不应是土地一成不变。尤其是在农村债务化解“黔驴技穷”、二轮承包不尽完善、现行惠农政策落实使撂荒外出的农民返乡要地涌跃等新情况、新问题不断出现的形势下,调整土地生产关系、寻找新的化债途径势在必行。鉴于土地问题敏感而复杂,综合襄樊各地反映与建议,化解村级债务需从三个方面做细做活“土地文章”。
(1)清理和利用好集体土地资源。从襄樊各地实际看,村集体机动地一般都占耕地总面积的5%—10%;同时,由于历史原因,各地土地面积大量存在“标准亩”(60平方丈)、“习惯亩”(80—100平方丈)、“估计亩”(100平方丈以上,襄阳区梅庄村的估计亩高达180平方丈)的不均现象,由此“多”出的土地面积非常可观;再者,各地还存在土地实有面积与上报(计税)面积不符的情况,襄阳区黄龙镇实有土地面积13万多亩,而上报面积只有6.7万亩,该镇贾湾村一万余亩土地仅上报3000亩。这些“隐匿”的土地有着很大的增收潜力。因此,应该允许(税改政策不允许重新丈量土地)各地因地制宜,对上述三种土地情况进行一次全面清理,重新建帐,张榜公示,在留下必要机动地的前提下,将其确立为“集体经济地”,把其租赁收入作为化债基金,这既可拓宽化债渠道,又能解决目前税赋不均矛盾。
(2)完善土地二轮承包,为化债创造良好的内部经营环境。土地二轮承包时正值农民负担高峰,各地弃耕抛荒、口头协议转包、土地私下流转等现象相当普遍,导致了二轮承包的不完善,土地流转的不规范。而税改后,各地又出现了“返乡要地热”,土地纠纷由此增多。随着湖北省农业税的全面取消,“要地热”将会更热,争地的矛盾势必更加突出。对此,各地应正确看待,妥善解决。因为,农民返乡要地对于完善土地二轮承包,明晰经营权属,从根本上落实家庭承包30年不变政策,促进农村经济发展,提高偿债能力,都有着深远的积极意义。各地可在现行政策框架内,充分尊重大多数群众意见,依据法规,照顾现实,平等协商,合理调整土地。应该允许在税赋总额不变的前提下,严格按照“标准亩”丈量土地,均衡分配,解决好二轮承包面积不实、流转程序不规范、少数地方非法“抢地拣地”、以债权“抵地”的问题,以确保外出农民返乡要地有地可“给”,在外务工有地可“种”,占地少的农户同等分享土地收益,从而有效防止土地纠纷和群体上访事件的发生,为化解村级债务创造良好的内部环境。
(3)适当收取土地租金。农业税全面取消之后,农民种地不再向政府交钱。我们的调查显示,基层干部群众对国家的这一惠农举措非常欢迎,但对种地不再交钱普遍持有异议。他们说,“欠债还钱,种地完粮”,天经地义。在农民欠集体、集体欠各方、债务危局难解的情况下,化债出路在地,农村稳定在地,白种地是不合适的。基层干部群众认为,惠农政策的目的是减轻农民负担,促进农村经济发展,保持农村社会稳定。但“一味求稳定,反而不稳定”,因为债务包袱一天不丢,农村就不会有一天安宁。因此,各地建议,在农业税全面停收之后,债务大的村组,可按土地等级向农民每亩收取30—50元不等的“地租”,用于专项化债。这样,一个拥有8000亩土地、债务在90万元左右的中等村,可在三年内走出债务困境。来自基层的这一建议有悖于现行政策,但于理、于法、于农村实际都是相符的。其一,我国《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》都明确规定,农村土地归集体经济组织所有,所有权归行政村,农户只有承包经营土地的权利。那么,在农业税取消后,向种地者收取一定租金或承包费,是土地所有者权益的一种法律体现,也是所有者管好土地和经营者种好土地的责任与义务的一种制约。其二,村级组织有为村民提供公共服务的责任,过去相当一部分债务就是为兴办村民公益事业而形成的,无论是偿还昨天的债务,还是兴办今天的公益事业,都应有一个稳定的资金来源,而收取“地租”不失为一个好的办法。同时,村委会作为村民自治组织,收取“地租”只要能够得到80%以上村民的赞成,上级政府就不应干预。其三,土地承包30—50年不变,虽然确保了农民承包经营权不受损害,但20多年来随着家庭成员结构的变化(婚丧嫁娶),农户占用土地多寡不均,农业税取消后,不收取一定租金就无从体现公平。为此,笔者认为,在不违背法律法规与大政方针的前提下,适当给予各地债务化解的创新空间,对于调动基层积极性,促其早日摆脱债务危局,轻装上阵发展农村经济是非常有益的。
(四)努力增加村级集体和农民收入。增加收入是解决村级债务的治本之策。各地应立足本地资源优势,深度开发拳头产品,搞好资源综合利用,加快培育优势主导产业,以增加集体与农民收入;切实加强经营管理,管好管活集体资产,确保集体资产保值增值;引导农民大力发展优质高效种、养业,积极发展投入少、周期短、风险小、见效快的农产品加工项目;运用承包、租赁、入股和招商引资等多种形式,支持和鼓励发展农村二、三产业,增强农村整体经济实力。
(五)强化村级财务监督机制。充分发挥经管部门的监督管理职能,健全和完善村级财务管理、债权债务管理、资产资源管理、财务公开等一系列制度。一是成立民主理财小组,做到各项支出必须经理财小组讨论通过;二是规范一事一议筹资、筹劳等审批制度,严禁举债办项目发生亏空;三是建立村级两税附加和转移支付收入专户资金封闭运行制度,严禁借贷发放干部工资或欠发干部工资形成债务;四是加强村帐站审与监督,严格控制管理性支出,严肃查处新增债务行为;五是加快农村会计服务中心建设,改革和强化监管机制,建立化债基金专户,对村级所有资金实施统筹安排,全过程监控。通过这些办法,有效防止村级债务前化后增,力求把有限的资金集中用于化债。
作者系湖北省襄樊市委政研室副调研员