• ———以成都市统筹城乡综合配套改革实验为例


    我国乡镇债务问题产生于上世纪九十年代初, 1994年后进入高速增长期,虽经多次化解,但成效并不明显,目前不良债务总额累计数额巨大,严重影响了农村经济社会的持续健康发展。尽管各地乡镇举债的具体原因和用途差别很大,但从本质上讲,我国城市、农村长期差异化发展所造成的城乡二元经济结构,是乡村基层政府长期背负巨额不良债务的根本原因。因此,统筹城乡发展,加大对农村支持力度,也是彻底消除乡镇债务问题的根本途径。
       
        一、我国乡镇债务现状
       
        1•增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛。1998年以来,我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增,目前已不低于6000亿元,有学者甚至认为已经超过了1万亿元。全国80%以上的乡镇都有负债,中西部的一些农业大省情况更加严峻。2005年四川乡镇债务251•9亿元,相当于当年乡镇财政收入48•6亿元的5•2倍,平均每个乡镇535•4万元,其中债务超过亿元的乡镇达7个;河南2100个乡镇90%以上有负债,平均每个乡镇489万元,负债1000万元以上的有179个;安徽县乡政府负债313亿元,县均负债2•29亿元,乡均753万元。
       
        2•不良债务比例高,危害和风险较大。全国乡镇不良债务比例高达50%以上,逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达十多年之久,多数乡镇根本无力偿还。沉重的债务负担不仅妨碍了乡村基层政权功能的有效发挥,也侵害了债权人的权益,严重制约了乡村经济社会的持续健康发展,阻碍了城乡一体化建设进程,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。
       
        3•债务资金来源和用途复杂多样。九十年代,乡镇债务主要用于兴办乡镇企业、供销合作社等集体经济,后来在破产清偿时,它们的负债都由乡镇政府承担,这些债务资金主要来源于银行、农村信用社等金融机构。2000年后,各地用于修建乡村公路、农田水利设施,兴办学校、医疗卫生等公共事业,参加各种达标活动形成的负债增加,这时的债权主体主要是上级主管部门、工程承包单位等。农村税费改革后,乡镇财政收入大幅减少,开始出现拖欠教师及公务人员工资、维持乡镇机构运转及其他应付款等形成的欠债,许多乡镇超标修建办公设施,搞各种开发项目,兴建工业园区,已成为新增债务形成的主要原因。以四川省为例, 2005年末,向财政借款49亿元,占19•5%;金融机构46亿元,占18•3%;企事业单位45•7亿元,占18•1%;向私人借款44•7亿元,占17•8%;农村合作基金公共管理会21亿元,占8•4%;其它应付款45亿元,占17•9%。资金使用极不规范,其中说不清楚的项目开支高达131亿元,占债务总额的52•1%;此外,用于交通建设41•9亿元,占16•6%;用于学校建设27•9亿元,占11•1%;用于乡镇政府建设19•5亿元,占7•7%;用于乡镇企业投入31•6亿元,占12•5%。[1]
       
        二、我国乡镇债务的成因
       
        1•城乡差异化发展是我国乡镇债务产生的根本原因。尽管我国乡镇债务的资金来源和用途复杂多样,但从本质上讲,我国城乡经济发展差距巨大、财税管理体制严重向城市倾斜、农村公共服务事业及基础设施建设缺乏稳定的资金来源、以及乡镇政府职能不明确、行为不规范、管理体制不健全等是造成乡镇债务问题的根本原因。以四川为例, 2005年末,全省用于基础设施、教育及公共服务建设形成的债务,占全省乡镇债务余额的近一半,这些债务都是在国家投入严重不足,而乡镇财政又无力支付的情况下产生的。
       
        2•乡镇政府职能不明确,行为不规范。作为基层地方行政管理机构,乡镇政府被赋予了过多的职责,乡村经济、社会、文化、教育、卫生等事业的发展,都要由乡镇政府来负责。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清,许多不应该由乡镇政府做的事,如直接投资兴办企业和集体经济组织、发展农村义务教育和医疗卫生服务等都得由乡镇政府承担。乡镇的财力和能力毕竟有限,最终导致乡镇政府超能力运行,背负巨额债务。
       
        3•财税体制改革不彻底,乡镇财权和事权不匹配。1994年开始实行的分税制的财政管理体制,未能依据收入彻底划分各级政府之间的事权,造成明显的“财权”上收和“事权”下移,乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品,如义务教育、助残优抚、治安管理、医疗卫生服务等,给基层造成很大压力。乡镇政府为了完成上级交办的任务,实现达标升级、获得政绩,不得不大量举债,甚至拖欠职工工资,形成大量的财政负债。
       
        4•行政管理体制不健全。乡镇干部的选拔任用及行政事务管理缺乏科学的决策机制和有效的监督制约机制。上级政府有时会下达一些考绩和达标任务,并由此制定干部的任用、考绩制度。为了获得政绩,乡镇干部常常不顾本地条件,超越财政承受能力,举债达标,搞政绩工程,这已成为乡镇债务增加和化解困难的重要原因。
       
        5•财务管理制度不完善,缺乏有效的监管和风险防范机制。乡镇财务管理松散,透明度不高,缺乏监管。很多乡镇在财政支出上由少数领导审批、管理,支出随意,程序简单,帐目混乱,监管软弱。其次,执行预算不严格,预算约束乏力。收支基本不按预算执行,开支随意性大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,造成财政支出失控。
       
        三、以统筹城乡发展为契机,突破乡镇债务化解困境
       
        要彻底消除乡镇债务问题,根本出路在于加快农村经济社会发展,增强农村的财政、经济实力,以满足农村经济社会发展对资金投入的需求。而统筹城乡发展则是实现这一目标,彻底消除城乡二元结构的根本途径。
       
        1•加大城乡统筹力度,防范新增债务。新世纪以来,国家深入实施统筹城乡发展战略,不断加大对农村基础设施和公共事业建设的投入,为化解乡镇债务带来了重要机遇。以四川省为例,近年来,四川省积极探索统筹城乡发展的有效途径,尤其是成都市在被选定为统筹城乡综合配套改革实验区后,确定了统一城乡发展规划,扩大公共财政覆盖农村的范围,不断加大对农村教育、卫生、文化等公共服务建设的投入,探索将农村基础设施建设纳入财政预算,引导社会资金向农村集聚,积极推动乡镇机构改革,规范政府行为,完善干部绩效考评体系等,有效推动了新农村建设,城乡一体化建设成效显著,乡镇债务问题得到有效化解。2009年4月,四川省、成都市与教育部共同签署合作协议,将成都市确定为统筹城乡教育综合改革试验区,将在未来4年筹措和投入100亿元用于统筹全市城乡教育和灾后学校重建。此外,重庆市从2003年开始清理“普九”债务,全面统筹城乡教育,至2007年,共偿还“普九”债务19•45亿元,并彻底消除了新增债务的产生。这些措施为解决我国乡镇债务问题提供了有益的思路和现实可行的操作办法。因此,各地应抓住机遇,积极探索有效途径,彻底消除乡镇债务产生存在的根源。
       
        2•全面清理核实,彻底理清乡镇债务现状。各地要充分认识乡镇不良债务的严重性和危害性,克服等待观望和拖、等、靠、要的思想,以统筹城乡发展为契机,切实把化解乡镇债务作为促进我国农村经济社会发展的一项重要任务来抓,由各地主要领导统一组织协调,采用由乡镇统计上报和债权登记相结合的方式,彻底理清乡镇债务的数额、用途和成因,并在此基础上,建立债务动态管理台账和债权债务数据库,详细记录各乡镇年度债务变化情况和原因。建立县、乡、村三级债务动态监管机制,严格执行国家及省市有关政策,坚决制止新债的发生。
       
        3•明确责任、分类处理。根据债务的具体用途和成因,按照“谁举债、谁受益、谁负责”的原则,明确债务偿还责任,并将其落实到具体单位或个人。根据各地实际情况,分类逐项,先易后难,合理有序地化解债务。重点解决欠发达地区乡镇债务问题。从农民群众最关心、利益关系最直接、矛盾最集中的债务着手,优先偿还拖欠农民的占地补偿款、工程劳务工资和教职工工资等欠款,化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务;其次清偿金融机构债权;最后清偿上级政府和部门的款项。严禁将债务转嫁给与债务无关的企业,决不允许借机增加农民负担。
       
        4•积极采取措施化解存量债务。多途径筹集资金,化解债务。努力发展经济是化解乡镇债务的根本出路,各地应抓住国家不断加大统筹城乡发展力度,全力支持农村、农业经济发展的机遇,大力推进农业和农村经济结构的战略性调整,加快农业产业化经营、多种经营,促进乡镇企业发展,增加劳务输出和推动小城镇建设,广开财源,增强经济实力,提高还债能力。此外,还可通过盘活资产、清欠还债、节支偿债、清理三角债等多种方式增加偿债能力。
       
        四、以统筹城乡发展统领乡镇体制改革,消除不良债务产生的基础
       
        在有效化解存量债务的基础上,以统筹城乡发展统领乡镇体制改革,转变乡镇政府职能,平衡财政收支,强化监管,从根本上消除乡镇债务产生的基础。
       
        1•明确乡镇政府职能,规范政府行为。根据统筹城乡发展的需要,合理划分各级政府的事权与财权,明确界定乡镇政府职能,把发展农村义务教育、医疗卫生服务、维护治安管理公益性事业等应由国家及其他部门承担的责任从乡镇职能中剥离。促进乡镇政府职能转变,彻底从生产性、竞争性领域退出,精简机构,构建合理高效的行政、财政管理体制,平衡财政收支。以统筹城乡发展为契机,建立完善稳定的发展农村公益性事业及公共基础设施建设的投入增长机制,减少乡镇支出负担。上级政府或主管部门不得随意指派超过乡镇政府职能范围的任务,避免乡镇超负荷、超能力运转。乡镇也不得随意越权,严格履行职能范围内的职责,彻底杜绝乡镇债务产生、积累的可能性。
       
        2•进一步完善分税制财政体制改革。以统筹城乡发展为指向,在明确界定各级政府职能的基础上,合理划分中央与地方各级政府的事权和财政支出范围,并据此合理划分中央税、地方税及中央地方共享税,以保证各级财政的需要。争取将共享税的划分比例作适当的调整,提高乡镇分享比例,其它税种调整一部分作为乡镇财政收入,以增加乡镇财政收入来源,使事权和财权相适应,促进乡镇负债真正走出困境。
       
        3•深化乡镇行政管理体制改革。加强乡镇基层民主建设,发挥民主评议在选拔任用干部和政绩考核中的作用,促进乡镇政府管理、决策的科学民主化,提高财政资金的使用效率,不搞形象、政绩工程,减少资金的浪费和损失。完善乡镇干部考核制度。政绩考核既要看成绩,也要看投入,将投入和产出绩效进行综合考核。完善乡镇领导经济责任审计制度,并与职级晋升等挂钩,建立有效的干部问责机制。大力精简机构,继续推行撤乡并镇,压缩乡镇数量,减少财政供养人口,遏制和削减行政经费的扩张。
       
        4•完善乡镇财政监督管理制度。按照统筹城乡发展的要求,推行财务综合预算,加强收支管理。实现乡镇预算内外资金集中管理,统一纳入综合财政预算管理范围,采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法,提高预算内外资金的管理水平。强化预算约束,严格财政收支管理,合理界定支出范围,实行“以收定支”,大力压缩非必要性支出,优化支出结构。建立监督检查制度,定期对乡镇财政收支进行检查,对各乡镇债务规模、偿债能力、债务风险定期进行评价公布,促使乡镇自律,实现对乡镇财政风险的监控。
       
        5•完善法律制度。建立健全相关法律法规,规范乡镇政府举债行为。加强行政立法,以法律手段划分并规范各级政府间的权责利关系,明确乡镇政府职能,规范其行为。进一步明确《预算法》、《担保法》中有关地方政府不能发行债券和严禁政府部门为市场竞争性项目提供担保借款的规定,制定详细的实施细则;完善《物权法》和《债权法》,制止乡镇政府拖欠债务的行为。
       
        (本文为2008年成都市哲学社会科学研究“十一五”规划研究项目。)
       
        〔作者简介〕高宏德,四川省社会科学院宏观与工业经济研究所研究员。
       
        参考文献:
        [1]数据来源:四川乡镇债务的现状及化解对策,四川省绵阳市统计局网站, http: //www.my. gov. cn, 2006-07-18.
       
       来源:《四川行政学院学报》2009年第4期
    西部农村研究网 http://www.xbnc.org


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