摘要:近些年来,随着改革不断深化和社会转型进入关键时期,各种群体性事件不断增加,已经成为影响我国和谐社会建设的重要因素。本文在分析群体性事件与政府信息公开之间内在联系的基础上,基于政府信息公开的视角,从机制的缺位和法治的失范两方面揭示了群体性事件产生的诱因,进而提出了相应的化解群体性事件的对策和建议。
近几年来,随着改革不断深化和社会转型进入关键时期,各种群体性事件数量不断增加,影响力度不断升级,成为影响我国和谐社会建设的重要因素。当前,学界侧重从资源分配、利益格局、政治体制、政府与民夺利等方面对群体性事件进行研究,这有其合理性和必要性。然而,同样是政府与民众的利益冲突,有的演变成大规模群体性事件,而有的却控制在一定秩序范围内,很大程度上因为处理方式的不同。有的地方政府千方百计掩盖真相,或是迟延公布或公布虚假信息,结果反而使事态更为复杂化,增大了解决问题的难度。而理智的政府则及时公布各种相关信息,澄清事实真相,使问题和矛盾明朗化,从而变得易于分析和解决。因而,从政府信息公开的视角入手,构建消除群体性事件的机制,寻求各个利益群体之间的利益平衡,从而减少政府和民众利益冲突,减缓群体性事件对社会稳定的不良影响,成为当前各级政府都应当高度重视的一个问题。
一、政府信息公开与群体性事件的内在联系
群体性事件是指由某些社会矛盾引发,特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体,以人民内部矛盾的形式,通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式,或表达诉求和主张,或直接争取和维护自身利益,或发泄不满、制造影响,因而对社会秩序和社会稳定造成负面的重大影响的各种事件。 [1] 一般群体性事件都有以下特点:
第一,参与主体多元化,弱势群体较多。群体性事件的参与者有在职工人、下岗职工、本地农民,也有外来民工、复转军人等,参与主体多元化,弱势群体居多。
第二,起因具有一定合理性,经济利益占主导因素。绝大多数群体性事件的起因都有一定的合理性,往往是其合理要求被误解或无期限拖延,激化矛盾,引发冲突,引起群体性事件。
第三,情况复杂,爆发突然,在信息不公开情况下极易激化。情况的复杂性主要表现在因果关系的多元化、复杂化,矛盾症结多,矛盾背后常常有着错综复杂的社会利益关系。由于参与者人多势众,信息虚假谣言盛行时群众情绪易被煽动,往往会演变成偏激或对抗行为。
第四,具有非敌对性、多发性、渐变性。一般学者将群体性事件定位为人民内部矛盾,其表现虽然激烈,社会影响也大,但一般不具有反社会颠覆政府的目的,具有非敌对性。同时,由于引发矛盾的因素多发性,因而群体性事件呈现内容和形式多变的特点。
根据社会学家分析,群体性事件形成的轨迹大致为:社会矛盾积聚—违规群体形成—情景因素的催化—社会控制失效;或者:结构性传导关系形成(事件链形成)—结构性压抑社会状态的出现(人民感到不满、怨恨)传闻作用下形成人群共识(对问题形成大致相同的看法)—意外因素的引爆(导火索—个别突出人物的动员)—社会控制手段的失败。[2]由此可见,在群体性事件形成过程中,信息公开起着重要的链接作用,即信息公开与群体性事件的内在联系在于其对群体性事件发生的促成或催化作用上。比如其中的“情景因素”、“传闻作用下人群共识”,这些都与信息公开息息相关。正如有学者认为,大凡群体性事件,无论是事先预谋的还是偶发的,大多由三个要素促成:即诱因、流言传导、群众参与。三者互为条件,相互作用,促成群体性事件的发生和发展。这可以利用救火原理来说明:诱因是导致群体性事件发生的直接因素,如同火源:流言传导(信息传播)对群体性事件产生推波助澜的作用,如同助燃剂,无流言的误传与煽动就不可能引起社会恐慌,也就不可能使群体行为失常、失范、失控。[3]如果政府及时主动公开相关信息,对舆论和传闻进行管理、引导,控制流言传播,防止信息公开失真,就可大大减少群体性事件发生的可能性,从而避免冲突引发社会暴乱。
二、政府信息公开视角下的群体性事件的诱因分析
政府信息公开对于疏导和化解群体性事件起着关键性的作用。然而,在现实中,由于一些地方政府在处理群体性事件的过程中往往采取封锁消息、信息公开失真或者公开不及时,结果反而加剧了群体性事件的发生和发展。究其原因,主要存在以下两个方面的问题:
1、政府信息公开机制的缺位。
具体表现有:第一,信息不公开——助长反体制意识导致群体自救行为。“民可使由之,不可使知之”,这种专制思想在某些地方还没完全失去市场。有些地方政府对政务公开仍是上有政策下有对策,采取“等、靠、脱”,信息“贪污”或暗箱操作等办法,为了自己的某些政治利益不公开信息。群体性事件处置之所以长期处于舆论的暗箱和法治的死角,一个重要原因就在于此。结果,民众处于无休止等待的茫然状态,失去解决问题的最佳时机,民众利益受到损害,从而丧失对政府的信任,助长反体制意识。受害群体心理失衡,往往倾向于用反体制的方式如“自立救济”来表达不满情绪。2008年6月28日瓮安之所以发生暴动,正是信息不透明所致。当地少女李树芬溺水死亡,由于死者家属怀疑李树芬被奸杀而连续上访上诉,但警方没有及时公布信息,致使谣言四起,激化矛盾,升级为暴乱。如果当地警方及时公布法医鉴定死因及相关信息,遏制谣言,这场暴乱完全可以避免。
第二,信息公开失真——诱发谣言盛行导致群体性激怒行为。按照信息传播理论,群体性行为是一种有信息传播影响的非组织行为,其信息是来自非组织的渠道—流言和谣言。正是流言和谣言的传播,引导了一致认识和共同情绪的产生,从而导致群体性激怒行为。在经济生活中,政府信息公开失真(政府信息欺骗、信息贪污),就会导致交易不公平,为机会主义行为打开方便之门。政治生活中,政府信息传播失真就可能导致民众非制度化的政治参与,冲击政治稳定。社会生活中,信息传播失真导致流言盛行,引发政府公信力危机,更容易导致群体性暴乱。以2006年9月四川崇州某小学集体中毒发病事件为例。针对该事件,地方政府对具体生病人数、住院人数及住院原因,要么讳莫如深要么提供虚假数据以图瞒天过海。结果政府提供的数据与记者调查的数据大相径庭,进而流言飞速传播,谣言四起,导致民众群体性情绪的宣泄,埋下社会不稳定的隐患。[4]
第三,信息公开不及时——公开滞后性诱发不稳定因素。正如英国法律谚语所言,“迟到的正义就不是正义”。同样,迟到的政府信息公布,导致的结果是:大道消息不畅通,小道消息满天飞,引发民众恐慌。典型事例是,吉林化工厂暴躁事件后,哈尔滨因为水污染而停水但不真正公布原因,市井上传言为地震,引发市民恐慌,社会一度产生秩序混乱。而停水原因真正公布后,市民反而不再恐慌,秩序井然。正如胡百精所说,“大多数矛盾是在时间的迟滞当中发酵的,及时本身就意味着主动。”[5]信息公开不及时,导致公开滞后性,更容易诱发矛盾激化。政府在面对群体性事件相关信息时若采取“出口转内销”,或事后诸葛亮,那么我们将全面处于被动状态。相反,如果政府及其相关部门及时公布相关信息,尤其是敏感信息,则会起到意想不到的预警和良性的导向作用。
第四,信息不对称——比例失衡导致群体性政策的误解。在我国,政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者。目前,我国的政府信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态,其中只有20%是公开的。出于部门利益和个人利益的考虑,许多涉及民众利益的规范性文件,被政府机关作为“红头文件”、内部规定对待而不予以公开;或者只公开次要的信息,重要信息不公开。民众与政府处于信息不对称状态。这种信息资源的不对称性使部分个体及分散的民众不可避免地陷于信息上的无知或茫然境地。其结果是,在信息不对称情况下,沟通渠道单向化,民众对与其利益相关的公共事务所持的意见建议难以入政,从而沟通受阻,进而形成群体性政策误解,民众合法利益得不到保障,部分民众只好通过非正规途径或极端方式来表达自己的利益诉求。
2、政府信息公开法治的失范。
这也有如下一些表现:一是政府信息公开内容不规范-——缺乏具体的法律依据,公开内容混乱。政府信息公开内容缺乏统一的规范性设置,缺乏具体法律依据,又由于各地发展状况不同及对政务公开理解不同,导致政府信息公开的范围和内容差异很大。有些地方政府公开部分信息或只公开次要内容,该公开的不公开,不该公开却公开了,内容混乱。政府的对公共事件的解决方案或既定政策不公开,反而公开一些相关激化矛盾的信息。以陇南事件为例。事件发生后,落款为“陇南市人民政府新闻办公室”的情况说明函中这样表述道:武都城区部分群众上访被少数别有用心的人煽动利用,信访干部公安干警出面劝导遭一些不法分子殴打致伤,导致60多名干部群众和公安干警受伤。[6]这样,不明事理的百姓更容易受误导,而为利益进行自救的受害者们就更加激怒,矛盾更加激化从而形成的悲剧。
二是政府信息公开程序不规范——缺乏进行适法合理执政的程序意识。现阶段,我国政府信息公开程序问题在于非法定性现象特别严重。政府主动公开信息一般都以党委或政府文件的形式出现,未进入立法程序。政府官员缺乏良好的政府信息公开程序意识,导致政府信息公开流于形式,效率低下,甚至出现反效应。比如,对群众请愿、群众信访等群体性行为采取不闻不问的态度或是对相关信息进行更改后转告或是敷衍欺骗,甚至粗暴对待信访群众,非法剥夺公民的合法权利。对群体性事件的回应闪烁其词,或在民众依法申请信息公开时拒绝其申请或设卡为难群众。这样的政府信息公开方式,严重侵犯公众知情权,也在一定程度上导致政府与民众的对立情绪,误解加深,从而导致民众对政府的不信任,寻求救济不力时,民众积怨加深,民情愤怒无处宣泄必然导致群体性事件的爆发。
三是政府信息公开立法的缺位——缺乏健全系统的法制基础。政务公开靠行政权力推动,缺乏健全系统的法制基础。现在虽已颁布《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国政府信息公开条例》,但仅有这两项单项法律是不够的。由于法律运行效力的不确定性,法律不能穷尽一切事件的规制。而复杂多变的群体性事件中,政府信息公开面临的挑战难以想象。例如,国企改革中相关的法律法规及配套的措施没有及时到位,致使国有资产损失严重,工人利益得不到切实的保障,导致工人、企业和政府的矛盾加剧。由于缺乏完善健全的法制基础,民众无法利用法律武器保护自己的合法权益,加上民众进行寻求帮助的沟通渠道受阻,致使部分民众另辟途径。他们或是集群行为或是个人暴力,从而引发社会混乱。因而,法律的弱化是某些涉法类问题演变为群体性事件不容忽视的因素。
三、政府信息公开制度的建构和完善
针对上述分析,我们认为,应着手从整体上构建合理的体制,尽可能消除群体性事件的发生和扩展,努力寻求各个利益群体之间的利益平衡,从而减少政府和民众利益冲突,减缓群体性事件对社会稳定的不良影响。为此,必须努力做好以下一些工作:
首先,更新观念,逐步建立健全系统的政府信息公开机制。一个社会只有信息越公开,社会自主能力、承受能力才会越高,社会才会更稳定。所以,我们应更新观念,逐步建立健全系统的政府信息公开机制,构建制度型政府。比如建立信息公开披露机制,做到信息披露公开化、合法化、规范化。健全及时、充分的反馈机制和惩奖机制,比如实行逐级新闻发言人制度、问责制等。这样,对需要自上而下传达的信息不及时传达、通报的行为及对需要自下而上反馈的信息层层过滤弄虚作假等行为依法进行惩罚。另外,还可以借鉴国外建立专门的群体性事件信息情报制度。
其次,正确引导合理利用舆论,保障大众知情权。在面对群体性事件上,政府不能武断下结论,要具体问题具体分析。政府应合理利用舆情,引导舆论,及时进行客观舆情分析,充分利用舆论适当平缓民怨。正如“云南孟连”事件发生后,在现场主持工作的省委副书记李纪恒所言:“谣言止于真相。一个负责任的政府,没有什么可以向公众隐瞒的。”[7]我们需要的是阳光型政府,民众在享有知情权的基础上才可能更理性地分析自己的行为,从而采取制度内合法的方式解决问题。所以,政府一方面是严格依法在群体性事件发生的第一时间向社会发布简要信息,随后发布初步核实情况及政府应对的措施和民众防范条例等。另一方面,要充分利用大众传媒,如新闻媒体报刊和群众舆论做好正面宣传教育。
再次,优化政府信息沟通系统,健全公众利益表达机制。中国人民大学毛寿龙教授认为:“群体性事件发生的根本性原因在于个人无法找到协商机制和利益维护机制”, [8]因而应优化政府信息系统,健全利益表达机制,构建回应型政府。政府应坚持信息公开的原则,增加沟通信息的渠道,帮助社会各阶层建立正常、规范、制度化的利益表达机制,保证弱势群体能自由表达自己的利益诉求,让民怨、民冤有个宣泄、申诉的地方。目前,应继续深化政治协商制度,人民信访制度以及基层群众自治制度的改革,积极有序地扩大公众的政治参与,有效建立体制内多元顺畅的利益诉求渠道,引导不同阶层、利益群体以理性、合法的形式表达利益要求,并及时回应民众的诉求。
又次,加强完善政府信息公开立法,与时推行法制政策的建构。要消解群体性事件,政府信息公开必须要有个完整、系统的法律来规范。目前,与之配套的只有《国家突发公共事件总体应急预案》和《政府信息公开条例》等零散的单行法规。我们更需要一部系统完备的关于政府信息公开的立法,进行统一规范明确相关事项。可以建立预公开机制,明确各方权利义务。有了法律的明确规定,才会约束政府行为,一些公共权力行使的非理性才会受到一定抑制。政府也可以依法不断公布信息,公众知情权、参与权和互动权不断得到保障,有助于改变过去暗箱操作、自由裁量权行使过大导致的腐败现象。不仅如此,还要明确相关政策导向,将相关政策纳入法制轨道,使政府执政行为有法可依。
最后,建立政府信息公开监督管理机制,督促形成依法执政。有了良好的法制,但不能获得普遍的服从这也是无济于事的。因为政府行为本身就是一种权力运用的过程。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[9]通常政府将掌握的信息作为获取资源的手段,千方百计维护旧体制的惯性。这就要求进行权力制约和权力监督。具体来说,就是要建立政府信息公开监督管理机制,督促形成依法执政,建构法治型政府。比如可以建立专门的信息监督委员会,或者可以借鉴日本建立信息公开审查会制度,设立群体性事件信息处理所等。另外,用一套有效的监督机制,促使每个行政官员依法执政,及时依法公布信息,这样才能更好地避免有法不依执法不严的情形,从而减少群体性事件的制度因素矛盾和涉法性行为失范的可能性。
参考文献:
[1] 周保刚:《社会转型期群体性事件预防、处置工作方略》[M],中国人民公安大学出版社,北京,2008年1月版。
[2] 宋梅:《群体性事件的成因与对策探析》[J],载《河北青年管理干部学院学报》2008年5月
[3] 孟庆英:《论群体性事件的诱因及预防》[J],载《理论探索》2006年第六期
[4] 潭和平:《群体性事件诱因及其消解》[J],载《中共杭州市委党校学报》2007年第一期
[5]《政府采取新思维应对》[EB/OL] http://www.sina.com.cn 2008年11月24日11:26 新华网
[6]《政府采取新思维应对》[EB/OL] http://www.sina.com.cn 2008年11月24日11:26 新华网
[7] 笑蜀:《主流媒体与官方对待群体性事件的新思维》[EB/OL] 2008-09-11 14:10:54南方周末网
[8]《群体性事件震动中国:与民争利成罪魁祸首》[EB/OL]http://www.sina.com.cn 2008年11月24日11:26 新华网http://news.sina.com.cn/c/2008-11-24/112616713675.shtml
[9] 孟德斯鸠:《论法的精神》[M]上册,商务印书馆1959年10月第1版,第184页。