人民公社之后的乡村治理体系,有学者总结为“乡政村治”,即是乡镇政权的国家权力运作与乡村基层组织的自我治理相结合的政治结构模型。而20 世纪80 年代中期的乡村治理体系,重点还是放在“乡政”上,“村治”仅仅是一个开端。
上世纪80 年代以来,农村的经济体制改革推动了乡村的政治体制改革,这一改革首先是从公社这一级开始的,政社分开,建立乡(镇)政府,到80 年代中期,乡(镇)一级的政权设置基本稳定下来。在这一过程中,村一级的政权建设相对滞后,在中共中央批转1982 年的1 号文件的前言中就提到:“最近以来,由于各种原因,农村一部分社队基层组织涣散,甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态,致使许多事情无人负责,不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视,在总结完善生产责任制的同时,一定要把这个问题切实解决好。”虽然后来全面开展了建立乡级政权的工作,但农村一级的政权建设并没有一个明确的指导方向。这一次,中国农民又一次发挥了他的智慧,创造了村民委员会这一治理模式。
1982 年,广西壮族自治区宜山县的三岔公社合寨大队(今广西宜州市屏南乡合寨大队)由于地处三县交界,耕牛经常被盗,社会治安混乱,为了治安防盗和自我管理,同年2 月,合寨大队所属的果作村的85 户农民,以无记名投票的方式,按照得票的多少选举韦焕能(得票85 张)为村委会主任,韦全有、韦定陆为村委会副主任,覃立轩、韦鹏舞为村委会委员(分别兼任会计与出纳)。就这样,中国农村大地第一个村民委员会诞生了。果作村委会产生后,又在同年的7 月份与村民一道制定了村规民约、封山公约。实现了村务的民主管理和村民自我教育。果作村的这一创造很快得到广大农民的认同和拥护,并引起国家领导人的注意,时任全国人大常委会委员长的彭真就说过,这是农民群众自己的创造。并要求全国人大常委会、民政部认真调查研究,总结推广。得到中央的认同和支持后,村民委员会这一自治形式迅速被推广开来,数据显示,截止1982 年4 月,广西宜山和罗城两县就有675 个村庄相继建立了村民委员会。与此同时,在四川、河北、河南、山东等地的一些农村,也相继出现了村民委员会及其类似的组织。
翌年10 月的党的十三次全国代表大会报告中,中央又进一步强调了建设基层政权的必要性,指出“凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行,这是一个总的原则。……在党和政府同群众组织的关系上,要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用,逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”这表明,党中央对于基层政权组织建设已经达成了统一的认识,大会召开不久,1987 年11 月24 日,第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,同日,中华人民共和国主席发布第59 号令颁布此法,并决定于1988 年6 月1 日起试行。这标志着以国家法律的形式确立了村民自治的原则。在这次会议上,彭真针对这一法案作了重要讲话,他在讲话中称,实行基层群众自治,发展基层直接民主,既是宪法的规定,也是党的主张。有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定、这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼、提高议政能力。八亿农民实行自治,自我管理,自我教育,自我服务,真正当家作主,是一件很了不起的事情,历史上从没有过。并指出,办好村民委员会,实行村民自治,是一项长期的、艰苦工作,绝不是作一个决定,国家发一个号令,就能短期都搞好的。所以,将村民委员会组织法称作试行法,由各省、自治区、直辖市制定实施的步骤和办法,不做时间上的限制。
在《村民委员会组织法(试行)》中,对村民委员会的性质、设置、职能、工作原则、工作机构等作了具体规定。法案规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成,由村民直接选举产生。村民委员会每届任期三年,其成员可以连选连任。村民委员会不再是国家政权的组成部分,与乡镇政府的关系是指导与被指导的关系,乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。1988 年2 月26 日民政部发出《关于贯彻执行(中华人民共和国村民委员会组织法(试行))的通知》。《通知》对怎样深入学习和宣传《村组法》,搞好贯彻实施《村组法》试点,加强村委会建设和对村委会工作的指导等问题作出了具体的部署和安排。
《通知》下发后,全国普遍展开《村组法》的试点工作,各省人大也先后制定了实施《村组法》的具体办法。在1988 至1990 年,国家从1093 个县中选出一些村庄率先实施《村组法》,各省开始制订较详细的实施条例。到1990 年,已有六个省的人大通过了详细的实施条例(福建、浙江、甘肃、贵州、湖北、湖南)。1990 年8 月,中组部、中央政策研究室、民政部、共青团中央、中华妇女联合会联合举办了关于村级政治组织的研讨会。在这次会上,与会者们讨论决定建立示范村,为其他村树立榜样。会后不久,民政部24 号通知和中共中央委会会的第19 号文件指示每一个县建立几个到十几个示范村,同时,民政部还起草了评定达标村委会的标准。到1992年中期,18 个省人大制定了《村组法》实施条例,全国80%的村已经进行了至少两届选举。同年,民政部将村民自治的基本内容确定为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,使村民自治制度更加明晰。1995 年底,全国有29 个省、自治区和直辖市确定了村民自治示范县、市63 个,示范乡镇3917 个,示范村82266 个。同年,民政部表彰了第一批31 个全国村民自治模范县(市、区),并通过宣传、培训、考察等途径,将示范区的经验向全国推广。
实际上,自《村组法》试行法案的实施就标志着村民自治进入了制度化的运作阶段,在此项法案实施之前,很多地区只是将原来的生产大队改名为村民委员会,治理结构与传统的并无区别,民主自治的原则并没有得到贯彻。《村组法》试行法案实施之后,村民自治有了法律依据,民主原则也在法案中得到具体的体现,但是村民自治毕竟是一项全新的复杂工程,“民主”、“自治”等这些新的理念让基层干部和群众接受并理解就需要一个漫长的过程,所以在幅员辽阔的中国农村实施村民自治肯定是一个不平衡和漫长的过程。首先体现在省一级制定《村组法》实施办法的时间表上,福建、浙江为1988 年;甘肃、贵州、湖北、湖南为1989 年;河北、黑龙江、辽宁、青海、陕西为1990 年;天津、山西、四川、吉林、新疆为1991 年;河南、宁夏、山东、内蒙古、安徽为1992 年;西藏为1993 年;江苏、江西为1994 年;云南、广东、海南、广西、北京、上海则是于1995 年之后才制定实施办法的。其中广西还于1987 年在农村全面试行村公所,作为乡镇人民政府的派出机构,而把村委会下设在自然村,籍以强化行政管理,这样的做法反而与村民自治的原则背道而驰,直到1996 年才撤销这一行政机构。其次,各省农村的村委会换届选举也是不平衡的,1995 年至1996 年度,全国有24 个省、自治区、直辖市进行了新一轮的村委会换届工作。其中,辽宁、山东是第五届;江苏、河北、山西为第四届;北京、四川、新疆、宁夏、江西、上海、湖南、贵州、湖北、陕西、安徽、青海为第三届;天津、甘肃、云南、浙江、河南为第二届;广西、海南在撤销村公所,改设村委会后初次进行选举,为第一届。另外,在村组法实施过程中,各个县实施情况也不平衡。有的县,县领导非常支持,积极组织,还在实践过程中进行了创新的实验,如1992 年,吉林省梨树县在第二届换届选举中推广“海选”的经验。而有的县却是相反,不但不支持,还百般阻挠,如1998 年11 月26 日的河北省魏县的“邵村事件”。
如果我们将人民公社化运动看作是国家将乡村社会同构于集权式国家共同体之中的一次努力,那么,上世纪80 年代以来的“乡政村治”的乡村治理体系的建构,则是一次将民主实践于乡村社会的一次尝试。中国共产党所遵循的马克思主义中就存在着民主的理念,所以有的学者对于村民自治的发展就认为:“是中国共产党人在马克思主义指导下,根据中国国情对民主道路和形式的一种探索,是亿万农民群众在中国共产党领导下,对民主形式和途径的主动选择。这种探索和选择,创造性地丰富和发展了马克思主义的社会自治理论。”从国际环境来看,20 世纪80年代到90 年代,正是亨廷顿所谓的“第三波民主化浪潮”的时代。中国从80 年代以来的改革开放、走向世界的政策,使得中国与世界重新联系在一起,这样就难免受到这“第三波”的冲击。而这一次世界的民主化浪潮正值中国乡村社会治理体系重新建构的时期,虽然不能说是这一浪潮促使了中国乡村村民自治这一治理体系的产生和发展,但它在其中也肯定起到一定的作用,正如一句老话所说,形势比人强。
另外,在中国这样的政治体制下,所有乡村社会的政治变革都是自上而下推动进行的,正如我们已讨论的乡村的合作化进程一样,中国乡村的民主化进程也是先由政权的上层接受和倡导民主思想,然后通过会议、文件系统和大众传播媒介向下传播,以此推动村民自治这一民主治理模式的发展。从这个意义上来讲,建国以来的乡村社会的历次变革都可以看作是一次次自上而下政治传播所产生的效果的体现。与中国乡村合作化运动相比,这一次的中国乡村民主化运动全然没有往日运动的狂热,中央政府对于村民自治的推动是极为谨慎的,最明显的标志就是《村组法》经过十年的试行才正式通过。另外,在对农民的宣传和动员方面效果也不明显,农民对于此项法案认知度是非常低的,据曲文勇于2000 年对黑龙江部分农村的问卷调查显示:有67%的人不知道有这部法律;17%的人听说过,但是不知道具体内容;仅有16%的人了解其内容,而这些人多数是村干部。
虽然,“乡政村治”治理结构的建构过程谨慎而又缓慢,但也对乡村社会产生了重大的影响。首先是国家对乡村社会控制的减弱。建国后的合作化运动将亿万农民同构进国家共同体之中,国家权力也逐步介入进乡村社会,人民公社时期达到了顶峰。到上世纪80 年代以来的农村政治经济体制改革使得乡村社会日渐独立,在纵向上,农村与乡镇、县市一级政权的联系变少变弱,村民自治实行之后,乡镇政权与农村基层政权组织的关系在法律上规定为“指导、支持”的关系,乡镇政府再没有权力向村民委员会实施指令。乡镇政府对于乡村控制的减弱也是一个渐进的过程,其中以农村税费改革为分界点。在农村税费改革之前,乡村政权之间的关系由人民公社时的权力控制关系转变为一种利益共享关系,乡镇政府与农村基层政权组织形成利益共同体,农村基层干部承担了一种杜赞奇所称的“经纪人”的角色。由于乡镇政府有着农业税收的控制权,对税收外利益的支配权,所以在农村税改前,乡镇政府对于农村基层干部还是具有实际的控制力。撤社建乡后,乡镇官僚机构日益扩大,县直的“七站八所”也不断扩张,乡镇一级的财政逐渐成为“吃饭财政”。从1994 年开始实行的分税制财政体制改革,把财政包干体制改革为在合理划分中央和地方事权基础上的分税制,中央收入明显增加,而乡镇财政收入大幅减少。为维持乡镇政府的正常运转,维护乡村利益共同体本身的利益,乡镇一级所受的财政负担全部转嫁到农民身上,这样一来使得农民负担的不断增加,干群关系急剧恶化,危及国家稳定的“三农”问题凸现出来。国家为解决“三农”问题,采取一系列政策措施,其中最着力的是农村的税费改革和乡镇机构改革,农村税费改革的主要内容是:取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工;适当提高农业税和牧业税税率,降低农业特产税税率;改革村提留的征收和使用办法,村干部报酬、五保户供养和办公经费以农业税、农业特产税和牧业税附加的方式统一收取。2003 年起中央又决定逐步取消农业税,到2005 年有28 个省、直辖市、自治区取消了农业税,存在2000 多年的“皇粮国税”寿终正寝。乡镇机构改革是指1998年以来的乡镇的撤并和精简工作,据统计,到2004 年4 月,全国已有25 个省份基本完成乡镇撤并工作,乡镇总数由撤并前1997 年的44689 个减少到2004 年的36952 个,中国五年撤并了7700 多个乡镇。在近年的乡镇撤并调整中宁夏共有126 个乡镇被撤并,精简人员近5000 人;江苏乡镇撤并后,乡镇所属机构减少7500多个,减少乡镇干部8.2 万人;广东省2003 年撤并了15%的乡镇,至少可以节约财政经费3.46 亿元。[9]在乡镇撤并的同时,乡镇一级的机构也进行了减员增效的改革,如将“七站八所”合并为几个办公室或中心。从下面曲线图可以看出,自1985 年以来,乡镇规模是不断扩大的,有的学者认为这种变化是基层政府基于经济需求及财政压力所作出的选择,认为乡镇“在税费改革过程中,由于农业税的减免,造成地方及乡镇财政收入大幅度减少,财政出现困难。特别是以种植业为主的农业乡镇,在农村税费改革后经济来源主要靠农民缴纳的农业税、农业特产税。乡镇规模小、人口少,就意味着税源少;而税源少,就意味着乡镇的收入少;而乡镇的收入少,就直接影响着乡镇各项工作的正常运转。所以,很多地方把撤并乡镇作为应对农村税费改革后增加财政收入、减少行政开支以及保干部工资、保正常运转的措施。”并且指出当前的乡镇规模“远远超过了1962 年之后至改革前人民公社制度稳定时期的公社规模。”并得出结论为“现行的乡镇规模扩大更多的是基于财政压力而出现的政府行为,并不完全是乡村治理技术、资源和能力增强的结果。”这是令人信服的。
农村的税费改革和乡镇机构改革虽然使得农民减负和增收的幅度并不十分大,但却具有重大的政治意义,最重要的就是这一改革切断了乡镇政府通过经济汲取而向农村进行权力控制的通道,乡镇规模的扩大加之行政人员的精简也减弱了乡镇政府的控制能力,这双重的变化进一步加大了乡村关系的疏离度,农村基层干部“经纪人”的角色也随之结束,乡镇政府控制农村的能力大大的减弱,乡镇财政逐步沦为吃饭财政,乡镇政府已无力为农村提供应有的公共产品,有的学者因此提出镇自治,撤销乡,建立乡公所,将其变为县级政府的派出机构。国家对乡村社会控制的减弱的另一个标志是20 世纪80 年代以来农村人口流动幅度逐步增大,1978年至1984 年,农民的兴趣主要集中在恢复、发展农业上面,外出打工的农民不足200 万人。到2005 年,这一数据大为增加,据国家统计局农调总队对全国31 个省(区、市)6.8 万个农村住户的抽样调查,2005 年上半年,农村常住户中外出务工的劳动力8845 万人,比上年同期增加375万人,增长4.4%。另外,乡村人口向城市的迁移也呈加速趋势,自90 年代中期以来,每年约有1000 万农村人口定居城市(相当部分通过市镇建制调整)。另据农业部分析预测,未来十年,中国农民还将以每年850 万人的速度向城镇转移,预计今后20 年从农村转移到城镇的人口将达3 亿人。
其次,新的乡村治理体系的建构增强了农民的民主意识。村民自治治理体系的建构过程,实际上也是农民民主实践的过程。中国历来是缺乏民主传统的,被古代统治者奉为圭臬的《论语》中就提到治国的根本在于“人伦纲常”,即“君君,臣臣,父父,子子。”并认为“民可使由之,不可使知之。”传统的中国乡村中,皇权从未进入过乡村,乡村治理的基础是以血缘为纽带的家族和地方的自治组织,而领导者是族长、乡村长老、乡绅等,他们拥有来自或科举功名、或辈分、或声望、或财富等等的先赋性权威,他们权力的获得与村民是无关的。新中国建国之后,虽然在宪法中写入了人民当家作主的条文,但是这一文本的规定在合作化运动和人民公社体制下并没成为现实,公社的干部拥有经济和政治双重的控制权力,社员个人的意志从不会进入公社领导者的视野。虽然在《人民公社工作条例》中有民主选举的规定:“人民公社各级社员代表大会的代表和各级管理委员会、监察委员会的成员,都必须经过社员充分的酝酿,采取不记名投票的方式选举产生。”但在实际中并为真正得到贯彻执行,“公社干部是正式的国家工作人员,其任免去留实际上是由公社的上一级机构决定的;大队干部虽然在身份上属于社员,其任免去留却更多地由公社决定,即或存在着形式上的选举,也不过是先内定,后选举,选举只是一种程序。”在新乡村治理体系构建过程中,这种情况逐步得到改变,1984 年开始的间接选举,即先选代表,然后由代表选村委会成员,结束了村干部由上级任命的历史。1989 年开始的直接等额选举,即候选人是由上级或村支部提名,进行等额选举,进一步增加了村民的民主权利。而1997 年以后的直接选举,候选人不再由上级、村支部提名,而是由村民联合或单独直接提名,此外还实行一人一票、设立秘密划票间、限制流动票箱、当场开票以及竞选演说等制度和做法,更加规范了基层选举的民主程序。党中央政府也积极推动着基层民主的实践,党的十六大就提出,“丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与”,“完善村民自治,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”2003 年,部分省市还开展了“海选”试点,即无候选人的直接选举,以此探索更加规范合理的民主选举程序。民主实践有效地增强了村民的民主意识,2005 年7 月,华中师大中国农村问题研究中心在全国范围进行了税费改革后农民需求问卷调查,范围涉及26 个省、直辖市、自治区的农村。在6442 份有效问卷中,在对“村干部上级任命的不如自己选的”这一态度类问题的回答中,有52.0%的被访者表示“非常赞同”,26.1%的表示“比较赞同”,只有5.7%和4.7%的人表示“不太赞同”和“不赞同”,还有11.5%的人表示“无所谓”。这一数据清楚的说明现在中国农民对于民主选举的支持态度。在对“国家大事都是当官的说了算,与我们老百姓无关”这一态度类问题的回答中,有35.2%的人表示“很不赞成”,20.8%的人表示“不太赞成”,而只有16.7%和17.5%的人表示“非常赞成”和“比较赞成”,9.8%的人表示“无所谓”。从中看出,持反对态度的人占59%,占半数还多,比持赞成态度的人高出近25 个百分点,这也充分说明了现在的农民对于自己“当家作主”民主意识的提高。当然,我们也看到,虽然民主选举逐步的制度化和规范化,但民主决策、民主监督、民主管理在日常的实践中效果并不理想,与此相关的村务公开制度落实并不到位,基层党组织与村委的关系还未理顺,这也说明村民自治、农民的民主塑造仍旧是一个漫长的过程。
总之,20 世纪80 年代以来的乡村治理体系的重建,可看作是乡村社会的再次复苏,家庭联产承包责任制、市场经济体制的实施使得农民摆脱了经济上束缚;村民自治的进程又使得农民逐步从压力型的权力控制中解放出来。原来封闭、孤立的乡村社会单元逐步地开放,与外界的联系逐步加强,农民的流动性大大地提高。这完全不是向着传统乡村社会的回归,而是在新的时代的乡村社会的重塑。在这新的乡村社会中,民主、科学等理性思想逐步成为引领农民生活的主导,“农民”这一角色也将最终终结,并向着“公民”这一角色转变。这对于现在提出的新农村建设与和谐社会的构建有着积极的意义。
文章来源:理论与改革 2009.1